[EAI 이슈브리핑] 2023年国家安全保障戦略書における韓国の対北朝鮮政策の基調に加えるべきこと

去る6月7日、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権の国家安全保障室は、韓国の外交安保政策の核心原則、目標、推進方向に関する大きな絵を示す『尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権の国家安全保障戦略：自由、平和、繁栄のグローバル中枢国家』を発行した。2004年に盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権が初めて『平和繁栄と国家安全保障』という韓国初の国家安全保障戦略書を刊行して以来、2009年の李明博（イ・ミョンバク）政権、2013年の朴槿恵（パク・クネ）政権、2017年の文在寅（ムン・ジェイン）政権に続く、韓国で5番目の国家安全保障戦略書である。対外的には、今回の国家安全保障戦略書は、昨年12月に日本の『国家安全保障戦略』が公開された後、米国政府が直ちに歓迎の意を、中国を含む周辺国が懸念の声を高めたのに比べると、大きな注目を集めるには至らなかった。国内的には、「強国利益優先戦略書」[1]という批判から、「これ以上加えることも削除することもできない」[2]という絶賛まで、その評価は極端に分かれた。国内の論争が主に北朝鮮と日本に対する韓国の外交方向を巡って行われ、韓米日協力の強化が「北朝鮮の挑発に対応」[3]するための努力から始まったことを考慮すると、結局、与野党が極めて温度差を見せた問題の核心は、2023年国家安全保障戦略書に盛り込まれた対北朝鮮政策の基調にあると見ることができる。

本稿は、今回発表された国家安全保障戦略書が北朝鮮の脅威とそれに対する韓国の対応をどのように定義しているのか、その特徴を従来の韓国戦略書および米国・日本の戦略書と比較して検討し、こうした対北朝鮮政策の基調が今後直面するであろう困難を説明する。さらに、国内の対北朝鮮政策論争の流れを螺旋（spiral）モデルと抑止（deterrence）モデルを中心に整理し、現在膠着状態にある朝鮮半島問題を突破するためには、北朝鮮が「現状変更勢力（revisionist）」なのか「現状維持勢力（status quo power）」なのかを区別することを超えて、北朝鮮自らが戦略志向を変えるよう誘導する努力が伴われなければならないと強調する。このため、現在の抑止（Deterrence）-断念（Dissuasion）-対話（Dialogue）の3D対北朝鮮政策の基調に、「北朝鮮の代替未来および発展（Development）経路」を追加した4D対北朝鮮政策が必要であると指摘し、今後の韓国の対北朝鮮政策の方向について提言する。

2023年国家安全保障戦略の核心基調

「戦略（strategy）」という言葉の語源は、ギリシャ語のストラテジア（strategia）であり、元々は「軍指揮官の技術（art of general）」を意味する単語だったという。[4]戦争の本質に対するクラウゼヴィッツの理論が、戦争の「目的（purpose）」と「手段（means）」を中心に整理されている[5]ことを考慮すると、戦略の核心も、達成しようとする目標とその手段を中心に整理することができる。韓国初の国家安全保障戦略書は、国家安全保障戦略の概念を「国内外の安保情勢の中で国家安保の『目標』を達成するために、国家の利用可能な資源と『手段』を動員する総合的かつ体系的な構想」[6]と定義しており、他の国々も同様に国家安全保障戦略書において、その国が直面する課題とそれへの対応過程で主要な国益を担保するための手段を体系的に記述する形で整理している。

2022年10月に発表された米国の国家安全保障戦略書（National Security Strategy: NSS）は、米国が直面する課題を「民主主義と権威主義の対立の中で、人権、自由、法治などの『ルールに基づく（rules-based）』国際体制を守ること」と、「気候変動、食料安全保障、保健・テロ・エネルギー危機などの越境的脅威に対応すること」と規定し、それに対する対応手段として、(1)米国の権力の基盤となる資源および手段への投資、(2)最も強力な形の国家連携の構築、そして(3)変化する脅威に対応できる軍事力の近代化を提示している。政策対応の優先順位としては、中国を圧倒しロシアを牽制することの二つを挙げており、続いてイランのミサイルおよびドローン能力の強化と、北朝鮮の核およびミサイルプログラムが提起する脅威への対応に言及している。[7]

2022年12月に発表された日本の国家安全保障戦略は、「日本の主権・独立・領土保全・国民の安全」、「日本の繁栄とそれを担保できる国際環境の整備」、そして「自由・民主主義・人権・法治といった普遍的価値の擁護」を日本の三大国益と規定し、その目標を達成するために、(1)日本の国防力強化と改革、(2)普遍的価値を守るための国際協力とリーダーシップの発揮、(3)防衛を専守とする原則と非核原則の堅持、(4)日米の拡大抑止強化、そして(5)同志国（like-minded countries）との多国間協力を通じた共存・共栄を提示している。日本は、中国の戦略的曖昧さと軍事力強化、北朝鮮のミサイルと核兵器、ロシアの隣国に対する軍事行動と中国との連携の順に脅威の優先順位を明らかにしている。[8]

韓国の従来の政権の国家安全保障戦略書も、大同小異の構造となっている。表現や優先順位の違いはあるが、盧武鉉（ノ・ムヒョン）、李明博（イ・ミョンバク）、朴槿恵（パク・クネ）政権が発表した戦略書において、核心国益は国民の安全と領土主権の擁護、朝鮮半島の平和と繁栄、東北アジアの共同繁栄であり、それを達成するための手段あるいは課題として、韓米同盟、国際協力、先進安全保障体制の構築などが提示されている。[9] 文在寅（ムン・ジェイン）政権の国家安全保障戦略は、北朝鮮の核問題解決、東北アジアおよび世界の平和と繁栄、国民の安全を目標とし、それを達成するための手段として、「韓米同盟を基盤とした、我々主導の防衛能力強化」、「国民と国益中心の実用外交」、「安全な大韓民国のための国家危機管理体制の強化」などを提示している。[10]

今回発表された尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権の国家安全保障戦略書も、「主権・領土・国民の安全」、「朝鮮半島の平和定着と統一未来の準備」、「東アジア繁栄の基盤 마련（整備）とグローバルな役割拡大」を国家安全保障の核心目標として掲げており、外交空間が東北アジアからグローバルへと拡大したという点を除けば、従来の戦略書と国益を定義する方式において大きな違いはない。自主国防や戦時作戦統制権の移管などを強調してはいないが、国防革新と先端技術基盤の強軍建設、そして韓米同盟をより包括的なグローバル同盟へと強化するという基調も、従来の政権の国家安全保障戦略書と脈を同じくしている。国益を脅かす要素を規定するにあたっては、北朝鮮の核・ミサイル能力の高度化、米中間の競争激化、経済と安全保障の連携深化、感染症・気候変動・サイバーハッキングといった新安保の脅威を挙げているが、優先順位の違いはあるものの、米国の脅威認識とかなり類似した形をとっている。[11]

一部からは、北朝鮮に向けた対話と外交の扉を閉ざしている点、そして歴史や領土問題に関して日本に対して低姿勢をとり、韓米日安全保障協力に過度に依存している点を挙げて、今回の国家安全保障戦略書に対し明確な反対の声を上げた。[12] しかし、今回の戦略書が過去の政権の「全方位外交」、「包括的実利外交」と同様に「実用外交」を核心基調としており、それならば断片的で画一的な方式の「手段」にのみ限定された戦略を提示するわけではないため、こうした指摘は過剰であると反論することもできる。

それにもかかわらず、こうした懸念の声が出る核心的な理由は、今回の尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権の国家安全保障戦略書が、従来の政権の戦略書と明確に区別される基調を前面に押し出しているからである。すなわち、「価値外交」と「原則と相互主義」である。「自由・民主主義の価値に基づき連携を強化する」という原則を掲げるため、「人権」と「国際規範」の問題が重要であり、同じ価値を共有する米国や日本とは「安全保障協力だけでなく、経済、サプライチェーン、人的交流を含む社会文化分野まで」協力を強化できるが、そうでない中国やロシアに対しては、「国益と原則に立脚した堂々たる外交基調」と「国際規範に基づく」「安定的な管理」が強調される。[13] 北朝鮮に対しても、「原則に従った一貫性のある」外交、「実用的なアプローチと柔軟性は失わないが、我々の国格と核心的価値を守る」アプローチが強調される。[14]

螺旋モデルと抑止モデル：北朝鮮問題を眺める二つのモデルと2023年国家安全保障戦略書

このように、価値を前面に押し出す2023年国家安全保障戦略書の対北朝鮮政策の方向性は、従来の接近法と具体的にどのような違いを見せるのか？国家安全保障戦略書を発表し始めて以来、韓国政府の対北朝鮮政策の基調は大きく二つの流れに区分される。一つは、盧武鉉（ノ・ムヒョン）と文在寅（ムン・ジェイン）政権で強調された「朝鮮半島平和と南北共同繁栄」の基調であり、もう一つは、李明博（イ・ミョンバク）と朴槿恵（パク・クネ）政権で掲げられた「正義と平和」と「信頼プロセス」中心の基調である。対北朝鮮政策における国内保守と進歩陣営の対立的な視点としても見られる二つの立場の衝突は、「太陽政策」対「制裁論」としても整理される。[15]これは、冷戦期に米国の政策コミュニティ内でソ連に対する政策方向を巡って行われた立場対立とも類似した面があるが、ジャーヴィス（Robert Jervis）はこれを抑止（Deterrence）と螺旋（Spiral）モデルに区分して説明している。[16]

抑止モデルは、チキンゲーム（the game of Chicken）に基づいたものであり、このモデルは、穏健で融和的なジェスチャーは、自らの核心的利益を守ろうとする意思がないと見なされるため、相手方にさらに強力な圧力を試みさせると見る。その結果、一度譲歩し始めると、さらに多くの譲歩をしなければならない状況に直面せざるを得なくなり、したがって、戦争を辞さない能力と意思を示すことによってのみ、より多くの譲歩を強要される外交的惨事を回避することができる。チキンゲームで勝利する方法は、最後までハンドルを曲げないことである。抑止モデルによれば、すべての問題は緊密に相互接続（interconnected）されているため、ごく些細な問題で譲歩することも、相手方には自国の弱さとして解釈される危険がある。したがって、米国は世界のあらゆる地域で起こるソ連の挑発に対し、すべて断固として原則的に対応し、ソ連の機会主義的な膨張試みを阻止しなければならない。

螺旋モデルは、対立関係にある双方が抑止モデルを同時に適用する際に発生する問題点を指摘する。第一次世界大戦以前の英独間の海軍軍拡競争に見られるように、一方の安全を確実に保障しようとする試みは、相手方の安全を阻害する。これは、偏狭な自己利益の無限の追求が、結局は皆の利益を阻害するという囚人のジレンマ（Prisoner’s Dilemma）状況と類似している。米国とソ連が同時に抑止をかけ、脅威（threat）と懲罰（punishment）を交換するようになると、恐怖が疑いと不信を生み、さらに深刻な安全保障危機を招き、結局は皆が損をする最悪の道へと進んでしまう。こうした安全保障のジレンマ（security dilemma）状況を克服するために必要なのは、自分が先に譲歩し、相手方がそれに呼応（reciprocate）することによって、脅威交換の悪循環を融和的な措置交換の好循環構造に変えることである。

二つのモデルのうち、どちらを選択すべきかという問題は、実は両理論の「領域条件（scope condition）」にかかっている。すなわち、抑止モデルは、相手方を、機会があれば現行体制を変更しようとする攻勢的な意図を持つ現状変更勢力（revisionist）とみなし、螺旋モデルは、相手方が現状を変更しようとするのではなく、防衛的な意図を持って自国の安全保障を受けたいと願う現状維持勢力（status quo power）であるという前提に立っている。モルゲンソー（Hans Morgenthau）が指摘するように、もしこれを逆に適用し、相手方が現状変更勢力であるにもかかわらず螺旋モデルに基づく政策を繰り広げれば、第二次世界大戦以前のヒトラーに対する英国の宥和政策のように、大きな外交的失敗を経験する可能性があり、相手方が現状維持勢力であるにもかかわらず抑止モデルを適用すれば、第一次世界大戦以前のドイツに対する英国の牽制政策が結局戦争に帰結したような問題に直面することになる。[17]

したがって、ジャーヴィスは、二つのモデルのうちどちらを適用して対ソ連政策を繰り広げるかという問題は、相手方の意図を正確に把握することから出発しなければならず、その際、相手方が米国の意図に対してどのような認識を持っているかを総合的に検討する必要があると提言している。[18] しかし、モルゲンソーは、相手方の意図を正確に把握することは不可能であり、能力に比べて意図は容易に変わりうるため、意図よりも能力に基づいて外交政策を構成すべきだと助言する。この二つの見解を北朝鮮の事例に適用すると、第一に、基本的に北朝鮮の能力変化を注意深く観察する戦略が必要であり、第二に、太陽政策や制裁論のどちらか一つを選んで一貫して推進するのではなく、現在北朝鮮が持っている戦略志向と、北朝鮮が韓国と米国の意図に対して持っている認識の両方を考慮して柔軟に対応することが重要であるという結論が得られる。

価値を中心に韓国の外交志向を設定し、それに従って原則と相互主義を掲げた対北朝鮮政策を提示する今回の2023年国家安全保障戦略書が直面するであろう困難は、まさにこうした文脈で予想することができる。成熟した民主主義国家として、韓国が自由・法治・人権の価値を重視することは自然なことである。しかし、価値志向によって韓国が(1)誰と連携するか、(2)どのような手段を選択して当該国に対する外交政策を構成するか、その方向を決定する際に、こうした「原則」と「実用的なアプローチと柔軟性」を同時に満たすことは決して容易ではない。

例えば、今回の国家安全保障戦略書は、対北朝鮮政策の大原則として「柔軟性」を掲げているが、その具体的な政策手段を見ると、圧倒的なキルチェーン（Kill Chain）、韓国型ミサイル防衛（Korea Air and Missile Defense: KAMD）、大量懲罰報復（Korea Massive Punishment and Retaliation: KMPR）能力を保有すること、戦略司令部を創設して新技術を動員した対北朝鮮抑止力をさらに強化すること、偵察衛星、超小型衛星システム、中高度偵察用無人航空機を活用して独自の監視偵察能力を整備することに集中している。非核化交渉の3原則も、「核の脅威抑止（Deterrence）」、「核開発断念（Dissuasion）」、「対話（Dialogue）」の3Dを掲げているが、抑止と断念のための韓国政府自身の努力と国際社会との協調策に関する詳細な政策手段は詳細に提示されているものに対し、どのような方法で対話するのかについての案は十分に議論されていない。「大胆な構想」の内容も、「まず、北朝鮮が真摯な姿勢で非核化交渉に復帰する場合」という前提条件がついている。南北関係の正常化も、「北朝鮮の武力挑発はいかなる場合も容認できないという原則の下、北朝鮮の誤った行動には必ず代価が伴うようにして、相互尊重の南北関係を確立する」ことから始まる。[19]

周知の通り、韓国政府のこうした対北朝鮮政策の基調に対し、北朝鮮は明確に拒否の意思を表明している。北朝鮮政府は2022年8月19日の金与正（キム・ヨジョン）談話を通じて、「最も吐き気がするのは、我々にあつかましくも核開発を中止し、実質的な非核化に転換するならば、その何らかの経済と民生を画期的に改善できる『大胆で包括的な大胆な構想』を提案するという、とんでもない話を延々と読み上げること」と激しく非難し、金正恩（キム・ジョンウン）委員長は2022年9月8日の第14期第7回最高人民会議施政演説を通じて、韓米が「究極的には核を下ろし、自衛権行使能力まで放棄または劣勢に立たせて、我々の政権をいつでも崩壊させようとする」意図を持っていると評価した。今回発表された国家安全保障戦略書に対しては、公式に対応するよりは対外宣伝媒体を通じて、「外勢の力を借りて我々と対決しようとする極悪な戦争脚本、対決脚本」であり、韓国の対応能力強化が「莫大な軍事費を浪費して、より多くの戦争殺人装備を開発・購入することによって北侵戦争準備を一日も早く急ごうとする企図」だと非難した。[20]

政策提言：抑止-断念-対話-発展の4Dモデルを考察

モルゲンソーの指摘のように、外交政策の基本戦略は常に相手方の能力に対する計算から出発すべきであり、北朝鮮の意図を明確に知ることができない状況で国家安全保障戦略は最大限保守的に策定するのが安全である。したがって、北朝鮮の核・ミサイル能力の高度化に対応して韓国の抑止力を強化する措置は必ず必要である。特に、北朝鮮が2022年9月9日に「核武力政策法」を採択し、非核保有国に対しても、そして戦争初期に「戦争の拡大と長期化を防ぎ、戦争の主導権を掌握する」ために核兵器を使用できるという攻勢的な教義を法制化した状況で、これに対応しないのは危険である。しかし、北朝鮮の核能力高度化と攻勢的な核戦略採択が、今後50年、100年後の北朝鮮の外交志向まで決定づける不可逆的な措置であると断定することは難しい。通常戦力で劣勢にある国家が核に依存した安全保障戦略を樹立するのは比較的一般的な現象であり、これは冷戦期に米国がソ連の脅威から欧州の同盟国を守るために使用した戦略でもあった。

一つ留意すべき問題は、北朝鮮の核の脅威に対する韓国の政策が、北朝鮮の対外認識と戦略志向に再び影響を与えるループ（feedback loop）を形成するという点である。これにより、韓国の対北朝鮮政策は、単に「螺旋か抑止か？」、「太陽政策か制裁論か？」、「対話か断念か？」の問題から一つを選択して一貫して推進することで終わるのではなく、「北朝鮮自らが自らの戦略志向を選択する過程で、韓国がどのような刺激を与え、どのような情報を提供するか？」という問題でもある。

こうした文脈で、核に固執することで活路が開けないことを北朝鮮政権に明確に示すために、韓米同盟の対北朝鮮抑止力強化と対北朝鮮制裁の効果性増進のための国際社会との協調および断念措置の補強努力は必ず必要である。しかし、それと同時に、北朝鮮が核を下ろしても政権と体制の安定性が保障され、北朝鮮社会が繁栄できる道があることを具体的に示す努力も同時に推進しなければならない。したがって、従来の研究が提示する「制裁、抑止、関与」の複合戦略に、北朝鮮の情報化と「自救」が含まれた4大戦略[21]あるいは、「抑止」、「断念」、「対話」に「発展」が含まれた4Dモデルの「大胆な構想」2.0[22]代替モデルに注目すべきである。

具体的には、4Dモデルが言う「発展」は、「北朝鮮の代替的な未来および発展経路」に対する具体的な絵図を含む必要がある。北朝鮮が先に核を放棄することによって戦略指向を変えれば、その時に初めて朝鮮半島の未来について議論できるというような条件付きアプローチよりも、南北の共同繁栄と北朝鮮の未来生存戦略について韓国も真摯に悩んでいるという具体的なシグナリング（signaling）が必要である。そのためには、「自由世界との連帯」だけでなく、価値を共有しない国々とも対話し協力しなければならない。例えば、北朝鮮が受容可能な政権安全保障措置に関する議論は、類似の体制を維持しながらも改革開放に成功した中国と議論し、これを中日韓戦略対話を通じて具体化した後、米朝間の対話を媒介する方式の努力を考慮することができる。加えて、「リスク軽減（de-risking）」の基調で再編されつつある米中グローバルサプライチェーンの議論[23]に北朝鮮を含め、未来の北朝鮮経済の持続的な成長を保障できる道を、多様なトラック2または1.5トラック国際会議で議論することも必要である。結局、北朝鮮自身が非核化の道を真摯に模索するように誘導するためには、韓国もまた北朝鮮政権の崩壊ではなく、朝鮮半島の共存繁栄を真摯に追求していることを示さなければならない。今回の国家安全保障戦略書において「削除すべきもの」はないが、「追加すべきもの」はあると言える。

[1]高祥珉・鄭秀娟. 2023. “尹政府の国家安全保障戦略書は「強国利益優先戦略書」.” <聯合ニュース> 6月8日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20230608053200001（検索日：2023.06.29）。

[2]韓藝瑟. 2023. “羅卿瑗「文前大統領の終戦宣言削除に胸が熱くなった…尹政府の安保戦略が完成した」.” <中央日報> 6月8日。https://www.joongang.co.kr/article/25168410#home（検索日：2023.06.29）。

[3]国家安保室. 2023. 『尹錫悦（ユン・ソンニョル）政府の国家安全保障戦略：自由、平和、繁栄のグローバル中枢国家』. ソウル：国家安保室、33頁。

[4] Harper, Douglas. “strategy.” Etymology. https://www.etymonline.com/search?q=harper（検索日：2023.06.29）。

[5] Clausewitz, Carl von. 1989. On War. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

[6]国家安全保障会議. 2004. 『参与政府の安保政策構想：平和と繁栄と国家安保』. ソウル：国家安全保障会議事務処、23頁。

[7] The White House. 2023. “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution.” April 27. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf（検索日：2023.06.29）。

[8] Prime Minister’s Office. 2022. “National Security Strategy(NSS).” https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou/nss-e.pdf 4-11.（検索日：2023.06.29）。

[9]田鳳根. 2017. “国家安全保障戦略の国益概念と体系.” 『IFANS主要国際問題分析』 2017-15, 2-6頁。

[10]国家安保室. 2018. 『文在寅（ムン・ジェイン）政府の国家安全保障戦略』. ソウル：国家安保室、35-109頁。

[11]国家安保室. 2023, Op cit., 8-25; 58-65頁。

[12]高祥珉・鄭秀娟, Op cit.

[13]国家安保室. 2023, Op cit., 13-14; 34; 38-39頁。

[14] Ibid., 71; 74頁。

[15]河永善・趙東鎬. 2010. 『北朝鮮2032：先進化への共進戦略』. ソウル：東アジア研究院、22-23頁。

[16] Jervis, Robert. 2017. Perception and Misperception in International Politics: New Edition. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 58-67.

[17] Morgenthau, Hans Joachim, Kenneth W. Thompson, and W. David Clinton. 2005. Politics Among Nations. 7th ed. New York: McGraw-Hill Education.

[18] Jervis, Robert, Op cit., 112-113頁。

[19]国家安保室. 2023, Op cit., 68-74.

[20]ユン・ヒョンソン. 2023. 「北朝鮮、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政府の「安保戦略書」を戦争計画文書と反発」『南北経済協力ニュース』6月18日.https://www.snkpress.kr/news/articleView.html?idxno=1135 (検索日: 2023.06.29).

[21]ハ・ヨンソン・ソン・ヨル編. 2021. 『2022 新政府外交政策の提言：新政府の共生外交再建築』. ソウル: 東アジア研究所, 65.

[22]チョン・ジェソン編. 2023. 「尹錫悦（ユン・ソンニョル）政府1年の評価と4年の課題 ①：外交安保分野」『EAIスペシャルレポートシリーズ』1, 17.

[23]The White House. 2023. “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution.” April 27. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/ (検索日: 2023.06.29).

■ キム・ヤンギュ_東アジア研究所上級研究員. ソウル大学校政治外交学部講師.

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