[新年特辑 特别评论系列] ⑧ 2023年中美科技竞争展望与韩国科技外交战略

1. 回顾2022年中美科技竞争

随着半导体、人工智能、量子计算机等尖端技术成为中美冲突的核心，科技地缘政治考量已成为塑造和引领世界政治的主要基础。中国挑战美国的科技优势，美国则遏制中国，两国间的冲突正以“科技新冷战”之称的紧张态势持续进行，这不仅影响中美关系，更对整个世界政治经济产生影响，并引领结构性变革。第四次工业革命和数字经济的深化、新冠疫情的扩散、中美霸权竞争的展开等重大议题相互交织，世界政治经济结构正快速而深刻地发生变化，在此过程中，科技作为国家安全与繁荣的基础，其重要性日益凸显，包括美国和中国在内的世界主要国家之间的科技竞争日趋激烈。国家间的科技竞争与合作不再是基于市场机制，而是从国家安全角度进行考量，科技被设定为支撑军事安全和经济安全的最重要因素。

中美科技冲突始于特朗普政府对华尖端技术出口管制，并在拜登政府时期以更精细化的方式得到扩展。回顾2022年，我们可以确认，从年初到年末，美国持续以精确打击的形式，扩大对中国尖端企业和研究机构在半导体、量子计算、航空、人工智能等领域的制裁。2022年2月，美国商务部将33家中国企业、研究机构和大学列入未经验证清单，限制与它们的交易；8月，又将7家中国企业和研究机构加入出口管制清单；10月，再次加强了对尖端半导体和计算机制造商部门的出口管制，并扩大了禁止使用美国产技术制造的尖端半导体芯片和设备对华出口的范围。另一方面，美国国会通过了《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》，旨在支持美国国内的尖端半导体和环保制造部门，并对技术创新进行大规模投资，从而启动了对美国认为最薄弱的尖端制造部门的支持。此外，美国与欧盟召开了第二次贸易和技术委员会（TTC）会议，就稳定半导体供应链对策和扩大对俄出口管制合作等达成一致；主导了包括韩国、日本、台湾在内的东亚半导体合作网络“芯片4”（Chip4）；并启动了印太经济框架（IPEF）等，不断扩大旨在遏制中国科技崛起的科技合作网络。美国凭借谷歌、亚马逊、脸书等本国IT平台企业的活跃表现，在疫情期间迅速扩张的在线数字空间中获得了压倒性的影响力，同时批评中国将新技术用于加强威权体制，并将科技竞争置于民主与威权、互联网自由与互联网主权等规范冲突的框架下，以此作为其构建科技合作网络的中心。

中国每当中美扩大尖端技术出口管制范围时，都会通过官方声明表示谴责，但避免采取以牙还牙的方式应对，而是将重点放在技术自立自强以及与“一带一路”战略相呼应的数字丝绸之路建设上。中国以与美国互联网自由相对立的互联网主权规范为基础，与美国及欧洲国家对立，并努力以此为基础形成独立的数字经济集团。中国政府在20大报告中强调，科学技术是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力，并提出了通过科学和教育实现国家复兴的战略——科教兴国。

在美国试图保持尖端技术优势以遏制中国挑战的坚定意志和政策下，以及中国加速技术自立自强和大规模投资于国内外数字基础设施的努力相互碰撞之际，过去几十年来维持的开放式全球创新体系中，资本、人才、技术的跨境自由流动开始受到限制。在中美战略技术冲突成为中美关系乃至世界政治经济基本框架的2022年，对技术的安全视角更加巩固，与安全相关的技术管制范围逐渐扩大，战略技术领域出现了局部脱钩，中美争夺数字经济主导权的竞争加剧。由于美国的攻势，中国在半导体等几个尖端领域不得不调整其最初提出的宏伟计划，但这也反而加强了中国的科技崛起意志，导致两国在尖端技术领域的冲突和紧张关系不断升级。

2. 2023年中美科技竞争展望

2023年中美科技竞争将持续下去，但预测竞争的基调是略有缓和还是进一步加强，可以作为展望的起点。目前，掌握中美科技竞争走向主动权的是美国。美国长期以来一直批评中国的知识产权侵犯和产业政策，而中国崛起这一世界政治经济的结构性变化以及美国对中国科技崛起的应对方式和程度发生变化，其背后是美国对中国的认知发生了变化。随着《中国制造2025》的发布和对华贸易逆差的累积，与特朗普政府的“美国优先”主义相结合，中国的科技崛起开始被视为重大威胁，美国将其定性为对本国的经济侵略。此后，基于美国出台的一系列遏制中国的措施，中美科技冲突的基调得以确立。

因此，考察美国当前正在实施的各项政策在2023年将朝哪个方向发展，对于展望2023年至关重要。首先，需要思考美国是否会像2022年那样在新年继续扩大对华遏制措施，以及这种措施能走多远。尽管中国在半导体领域的崛起受挫并延迟，但美国政府对中国尖端技术威胁的认知并未减弱。对尖端技术领域中国威胁的认知，随着时间的推移反而可能进一步加强，中国试图挑战的技术范围也可能随之扩大。这将成为美国持续扩大对华尖端技术出口、投资、人才限制的动力。随着新任众议院议长、对华强硬派的凯文·麦卡锡当选，以及为下届大选营造两党竞争氛围，整体上对华强硬论调占据上风的可能性似乎很高。

然而，另一方面，从美国长远国家利益的角度出发，主张应更审慎地对待对华监管的呼声也此起彼伏，值得关注。美国的对华出口管制因中国市场依赖度高的美国企业和美国经济而产生了“回旋镖效应”，带来了不小的负担。目前，尽管美国国内强硬派的声音很大，对华监管给美国企业带来的损害以及对美国技术创新能力产生的负面影响尚未成为正式的讨论议题，但过去几年因限制与中国的出口、投资、人才交流而积累的问题，其如何爆发值得关注。这些人主张，美国的对华监管不应成为普遍规则，而应例外性、限制性地适用，并批判性地看待现政府的监管扩张。此外，在预计全球及美国经济衰退的情况下，美国政府可能会更加关注国内经济刺激，此时强硬的对华遏制可能会成为负担。总而言之，在整体对华遏制加强的同时，人们将认识到其对美国企业、经济及创新活动产生的短期和长期负面影响，并努力在更加精细地调整监管的同时，谨慎地寻求监管与创新的平衡点。

美国通过《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》具体化了对尖端制造的支持方案，促使美国企业和外国企业在美国国内对尖端制造进行了大规模投资。包括三星、SK等韩国企业在内，台湾的台积电、美国的英特尔、美光等都期待获得美国政府的支持，并决定在美国国内投资尖端制造领域，扩大生产设施。2023年，关于如何分配和利用补贴资金的讨论将具体化。在补贴资金执行决定中，美国国会的角色非常重要，届时美国国会和政府如何在补贴过程中平衡产业部门之间、外国企业与美国企业之间的关系，以及补贴资金在多大程度上能激活整体市场和技术创新，将是主要看点。尽管政府提供了大规模支持，但在过去几十年一直外包的尖端制造领域，美国能否重新获得竞争力，仍存在许多难以乐观的障碍。随着尖端制造部门支持的模式逐渐显现，我们可以初步了解美国将如何定位本国及外国企业在尖端制造领域的地位，以及尖端制造支持的实际成果将带来何种结果。从长远来看，美国能否在尖端制造领域获得竞争力，将是其在与中国科技竞争中保持优势的重要立足点，因此政府支持的展开和效果备受关注。

美国能否为遏制中国技术而与欧洲及亚洲国家保持紧密合作，也是展望中美科技竞争的重要部分。美国以自由民主这一普世价值和本国压倒性的技术实力为基础，倾注心力构建遏制中国的科技合作网络，除了双边技术合作外，还发展了与欧盟的技术贸易委员会（TTC）、芯片4、印太经济框架（IPEF）、澳英美安全协议（AUKUS）、四方安全对话（QUAD）等多种多边技术合作平台。在中国提供世界经济增长动力和市场的情况下，选择加强偏向美国的科技合作，对许多国家和企业来说是一种负担。虽然大多数国家和企业都在一定程度上承担着这种负担，但细微的裂痕也已显现。荷兰半导体设备企业ASML的合作，对于美国延缓中国半导体崛起至关重要，但最近ASML公开表达了对美国对华市场出口管制的抗议和增加对华出口的意愿。去年年底，德国总理朔尔茨率领大众、宝马、巴斯夫、拜耳、德意志银行等本国企业访问北京，引起了广泛关注。一次访华并不会动摇与美国的同盟关系，但朔尔茨总理在访问中提到了与中国技术合作的重要性，并表示“将通过明智的多元化来减少对单一国家的过度依赖”，这暴露了许多国家所面临的困境。2023年，在美国主导的合作网络得以维持的同时，美国为促使盟友国配合遏制中国而产生的向心力，以及由此带来的风险，特别是盟友国基于国家利益管理与中国关系的离心力之间的紧张关系，将在国家和企业层面以更多样化的形式表现出来。

此外，美国将继续努力通过多边合作框架来推进对华尖端技术遏制。例如，美国认为，在42个国家加入的多边战略物资技术控制《瓦森纳协定》中，由于决定需要一致同意，中国友好的俄罗斯的反对导致对华技术控制未能有效进行。排除俄罗斯，将盟友国联合起来构建新的技术控制体系的美国努力将具体化，这将进一步加剧因中美科技竞争而产生的集团化。

中国在尖端技术方面处于守势，公开批评美国，但避免采取刺激美国的措施，而是将进一步加强技术自立的努力。中国尤其制定了需要自立的具体技术清单，如美国扼住中国咽喉的“卡脖子技术”、技术空白的“短板技术”，并集中支持这些技术，朝着技术和产业生态系统自立的目标迈进。20大之后，习近平的第三个任期以及新冠封锁的解除将对中国数字经济增长和科技创新产生何种影响值得关注。过去几年，中国政府加强了对推动中国数字经济增长的代表性IT企业的管控。中国政府为应对经济衰退，很可能会放松对民营企业的管制以刺激市场。然而，在习近平和共产党权力不断加强的背景下，如何找到市场刺激和有利于技术创新的社会文化扩散相共存的适当平衡点，是一个艰巨的课题。在一带一路战略相呼应的中国主导的海外数字基础设施扩张尝试以及形成独立数字经济集团的努力持续进行的同时，中国如何管理在此过程中可能出现的与对方国家的摩擦，以及如何应对日益加剧的美国遏制，也值得关注。

2023年，驱动中美科技竞争的结构性趋势将持续存在，围绕尖端技术的两国冲突和紧张关系将进一步加剧，尖端战略技术领域的局部脱钩将继续进行。数字经济的集团化和技术规范竞争也难以期待缓和。中美两国的国内政治形势也倾向于强硬对峙。另一方面，在科技竞争过程中，两国的经济和创新体系的相互依存度仍保持在一定水平，在创新体系相互依存的基础上进行的技术冲突，增加了两国各自的创新成本和不稳定性。随着中美科技竞争的加剧，两国都将面临越来越大的必要性，即管理和考虑脱钩和冲突的国内外部成本。

3. 韩国的科技外交战略

中美尖端技术竞争在短期内将更加激烈地展开，世界各国在进行地缘政治考量和选择的同时，必须制定安全、经济、技术规范紧密相连的战略。中美技术冲突的加剧，缩小了与中美两国同时合作的空间，这对一直采取“安美经中”立场的韩国构成了巨大挑战。另一方面，这也为韩国更深入地反思和准备21世纪韩国未来应如何发展提供了机会。

加强与美国的科技合作，同时管理和应对预期的中国风险和不确定性增加的论调正在获得支持。特别是，在技术领域，将加强本国技术创新能力作为与美国合作或应对中国不确定性的中心目标至关重要。必须努力使目前正在进行的韩国企业在美国国内的尖端制造投资以及与美国的科技合作能够为韩国技术实力的增强做出贡献。韩国是美国多个科技合作对象国之一，但对韩国而言，美国是最重要的科技合作对象国。韩国“被美国忽视”的成本远远超过美国“被韩国忽视”的成本，这是一种不对称关系。在韩国企业在美国国内投资之后的过程以及各种韩美科技合作难以由我们主导的情况下，为了将其转化为提升本国技术创新能力的机会，迫切需要具有长远眼光的细致合作与协商的科技外交。在2023年美国政府的尖端制造支持具体化过程中，韩国将在技术上进行何种交换，如何进行韩国能够持续保持优势的技术开发，以及如何从长远上定位与作为合作者同时也是竞争者的美国的关系，这些问题的解决方案都需要通过对美科技外交来寻找。

在中美竞争的背景下，与中国的技术合作受到抑制，中国带来的不确定性正在增加。在非战略领域继续与中国进行技术合作，并持续保持沟通渠道的同时，在战略技术领域朝着“脱中”方向发展，并采取谨慎的对华科技外交，以确保我们在应对中国技术挑战时保持优势。此外，还需要更加重视与欧盟、印度、东盟国家的技术合作，扩大技术合作对象，开展科技外交。所谓的“韩国版科技联盟”不应局限于在中美两国之间做出选择的简单模式，而应在中层面上广泛建立多种合作渠道，分散中美科技竞争加剧带来的风险，同时构建以加强韩国技术创新能力为焦点的联盟。

在中美科技竞争时期，韩国的科技外交应朝着向世界展示具有说服力的技术愿景并加以扩展的方向发展。需要活跃关于我们能够持续向世界市场推出哪些技术，以及基于新技术我们希望选择和创造什么样的未来社会的技术愿景的讨论。美国大型科技企业提出的“互联网自由”与其说是实现真正自由的价值，不如说是巩固强者地位的口号，而中国提出的“互联网主权”和技术国家控制也难以被视为普世规范。我们需要探索比美国和中国提出的技术愿景更具说服力、更具吸引力、更值得尝试的技术愿景。作为中等强国，韩国应与同类国家共同探索、提出并推广能够为实现普遍价值——民主、繁荣、可持续性——做出贡献的技术愿景，并在此过程中主导科技外交，而这需要融合各成员国充满活力的竞争与合作。

为了实现韩国的技术联盟以及技术愿景的探索与实现，维持开放和合作的创新生态系统至关重要。过去几十年来，韩国的技术创新和增长是在开放自由的全球创新体系中实现的。未来韩国的技术创新发展和经济增长也只能通过在开放的全球创新体系中，基于资本、技术、人才的自由流动而进行的充满活力的竞争与合作来实现。即使在国家间激烈的尖端技术竞争中，也应支持竞争在开放、公平的规则下进行，特别是积极参与AI、网络安全、量子计算机等新技术领域的规范和规则制定，努力巩固基于规则的秩序。在竞争、排斥和排他性选择逻辑占据主导的技术地缘政治时代，韩国应共享并扩大对包容性、合作性技术生态系统重要性的认识。韩国的科技外交应支持维持和发展能够使所有成员共同繁荣的包容性、合作性全球技术创新生态系统，并为奠定共同繁荣的基础做出贡献。■

■ 作者：裴英子_建国大学政治外交学教授。毕业于首尔大学外交学系，在美国北卡罗来纳大学获得政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济学、海外投资的政治经济学、科学技术与国际政治、互联网与国际政治、科学技术外交。主要论文包括《科学技术的世界政治研究：现状与展望》（2021）、《国际政治霸权与技术创新：美国半导体技术案例》（2020）、《中国互联网企业的崛起与互联网主权》（2018）、《中美霸权竞争与科学技术创新》（2016）、《科学技术与公共外交》（2013）等。

■ 负责人及编辑：朴汉洙_EAI研究员

    垂询请致：02 2277 1683 (分机号 204) | hspark@eai.or.kr