[新年初企划特别评论系列] ⑦ 世界经济秩序的变化与韩国的应对战略

1. 引言

2022年是混乱的一年。尽管2023年初关于世界经济秩序走向的预测众说纷纭，但若要形成一个共识，那就是2023年不确定性仍将持续。不确定性的持续受到本国优先主义、中美战略竞争与新冠疫情的相互作用、乌克兰-俄罗斯战争等地缘政治因素的影响。预计2023年，在不确定性持续的同时，将探索从去全球化走向再全球化的可能性，并且美中两国在印太地区扩大影响力的竞争将加剧。

2. 2022年世界经济秩序

1) 反全球化与本国优先主义：国内根源

导致反全球化的经济不平等问题仍未得到解决。根据世界不平等数据库（World Inequality Database）的数据，截至2021年，全球平均收入中，前10%人口的收入占比达到52.5%。美国和中国分别为45.6%和43.4%。尽管以中产阶层比重高著称的日本，在1990年代初泡沫经济破裂后，收入不平等持续恶化，2021年达到44.2%。德国（37.8%）、法国（31.2%）、英国（35.8%）的情况稍好，但程度不同，不足以削弱反全球化的动力。发展中国家也并非不平等问题的例外。印度（57.1%）、巴西（58.3%）、墨西哥（64.3%）等在形成全球价值链中发挥重要作用的国家，收入不平等处于非常高的水平。[1]

随着全球化的国内基础减弱，对外经济政策中的本国优先主义倾向进一步加强。如果说2008年全球金融危机积累了保护主义扩散的能量，那么2020年新冠疫情的蔓延则与中美战略竞争相结合，成为保护主义表面化的决定性契机。根据追踪贸易中政府干预变化的Global Trade Alert数据显示，全球实施的保护贸易措施从2019年的2,608项增加到2020年的5,262项，一年内增加了一倍以上，这足以窥见本国优先主义的强度和范围。尽管2022年保护贸易措施有所减少至3,027项，但与中美战略竞争全面展开和新冠疫情爆发前的2019年相比，仍处于较高水平。[2]

值得注意的是，2022年全球实施的保护贸易措施不仅远远多于贸易自由化措施（858项），而且实施保护贸易措施的主体是美国和中国等强国。截至2022年，美国和中国实施的保护贸易措施分别为8,234项和5,936项，远超其他国家。尽管德国（2,988项）、法国（1,526项）、英国（1,568项）等西方发达国家为反映国内对全球化的反弹而实施了多项保护贸易措施，但美国和中国实施的保护贸易措施数量是这些国家的2到5倍以上。[3]本应为世界经济秩序的稳定与发展发挥领导作用的两个国家，却率先走向了保护主义。

国内层面的不平等与全球层面的保护主义扩散，与其说是分离的现象，不如说是同一枚硬币的两面。超全球化（hyper-globalization）不仅追求消除传统的国境壁垒，还追求缓和国境内的壁垒，从而促进了国家间的深度融合。然而，当政府在为深度融合的受害者提供缓冲和吸收损害的能力方面显示出局限性时，对保护主义的要求便急剧增加。

2) 中美战略竞争与新冠疫情：供应链重组

中美战略竞争与新冠疫情导致世界经济秩序的不确定性加剧。中美战略竞争与新冠疫情看似无关，但它们共同暴露了以效率为中心的、曾促进全球化发展的范式所固有的问题。新冠疫情使人们认识到，在全世界范围内高效运转的供应链在结构上对外部冲击非常脆弱。一个环节的微小瓶颈就可能导致整个全球供应链的混乱。此外，物流和配送网络的紊乱在全球范围内造成了供应短缺，这又进一步加剧了本国优先主义，形成恶性循环。

中美战略竞争让公众普遍认识到，供应链的对外依赖可能威胁国家安全。从美国民众的角度来看，他们意识到依赖作为战略竞争对手的中国掌握关键制造能力，不仅威胁美国的经济脆弱性，还威胁个人生存和国家安全。拜登政府推行以降低对华依赖为重点的供应链重组战略，其背后就有此背景。特别是，拜登政府的供应链重组战略与“以工人为中心的贸易政策”（worker-focused trade policy）相结合，表现为回流（reshoring）。

3) 地缘政治的影响：乌克兰-俄罗斯战争与新经济制裁的扩散

乌克兰-俄罗斯战争堪称21世纪经济制裁的集大成者。美国和西方对俄罗斯的制裁，涵盖了传统经济制裁和21世纪新型经济制裁，范围极为广泛。根据美国智库大西洋理事会（Atlantic Council）的统计，按制裁数量计算，美国和西方对俄罗斯实施的经济制裁从2021年12月的2,124项增加到2022年8月的11,008项。被制裁的机构或个人数量也增加到740个。

值得关注的是，在对俄制裁过程中，出现了多种21世纪型经济制裁，仿佛是新型经济制裁的竞技场。传统经济制裁存在两个局限性：一是为最大化打击对方，本国也难免遭受一定损失；二是大规模制裁不可避免地会伤害对方国家无辜的普通民众。前者是国内政治上难以长期持续大规模经济制裁的因素，后者则不可避免地会引发对战争无关的普通民众的伤害，从而需要考虑人道主义因素。

这就是21世纪型经济制裁出现的背景。在美国实施经济制裁时，其惯用的金融制裁手段，美西方国家集中制裁了与弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）及其亲信关系密切的4家银行，从而在缩小制裁范围的同时最大化其效果。在制造业领域，美国试图通过控制对俄半导体出口来最大化制裁效果，因为半导体对俄罗斯维持战争至关重要。事实上，对俄半导体出口规模减少了70%。

另一方面，受到经济制裁的国家在应对快速变化的经济制裁方式时面临困难。尽管“美元武器化”是经济制裁的经典手法，但全球美元储备仅从7.085万亿美元略微下降至6.652万亿美元。这反映了在经济制裁扩散、不确定性增加的情况下，寻找美元替代品的现实困难。

3. 2023年世界经济秩序

1) 不确定性的加剧与本国优先主义的恶性循环

2022年，作为对超全球化的反弹，反全球化运动表面化；国内不平等加剧表现为对外保护主义；中美战略竞争与新冠疫情相互作用，引发了供应链重组等世界经济的质变。2023年，不确定性的加剧预计将持续。经济政策不确定性指数（Economic Policy Uncertainty）报告称，2010年代世界经济的不确定性持续增加。经济不确定性指数从2014年5月的88增至2022年10月的343。尽管这一数字比新冠疫情爆发初期的2020年4月的437略低，但与2010年的107相比，仍处于非常高的水平。[4]问题在于本国优先主义与不确定性增加之间形成了恶性循环。不确定性越大，就越容易产生以短期、排他性方式优先追求本国利益的诱惑。在自由主义国际秩序面临危机的形势下，切断不确定性与本国优先主义之间的联系，在现实中是困难的。

2) 探索再全球化的可能性

2022年，超全球化的问题显现，但去全球化并非对策也同样明确。2023年，可能成为探索非超全球化、非去全球化，而是再全球化可能性的年份。要实现再全球化，需要满足一些前提条件。第一，支撑国际层面规则基础秩序的国内层面的意识形态和政策基础的转变。如前所述，国内不平等的扩大是向外投射本国优先主义的因素。反之，当管理国内不平等的意识形态和政策得到重构时，才能摆脱本国优先主义的诱惑。第二，不能忽视再全球化的国际政治背景。在中美战略竞争日益激烈的背景下，美中两国难以维持以往那样高水平的相互依存。然而，完全脱钩既不可能也不可取，这一点也很明确。最终，美中两国将在可能成为脆弱性根源的领域解开关系，在能够追求其他商业利益的领域维持关系，追求“战略性再同步”（strategic recoupling）。

3) 区域经济秩序的动态变化

2023年，世界贸易的增长动力可能减弱。世界贸易组织（WTO）预测，2023年世界商品贸易增长率将从2022年的3.5%下降至1%。如果不能在短时间内平息保护主义的浪潮，那么以贸易拉动世界经济增长的时代很可能将逐渐走向终点。另一方面，区域间的经济变化差异化可能变得更加明显。印太地区是包括美国、中国在内的地区国家以及地区外国家为实现经济联系而进行多方面努力的地区。这是为了通过与印太地区的经济活力相联系来获取新的增长动力。

印太地区是唯一一个拥有RCEP和CPTPP这两个大型自由贸易协定（FTA）生效的地区。这两个大型FTA在促进地区国家间经济合作的同时，也具有成为战略竞争场所的两面性。特别是，有观点认为RCEP可能在地区经济秩序重组过程中扩大中国的影响力。在中美战略竞争和新冠疫情导致中国多元化趋势加强的背景下，RCEP在区域价值链中对中国地位的影响将逐渐显现。

4) 印太经济框架（IPEF）与新规则的制定

2023年将是美国全面推进对印太地区的经济参与的一年。特朗普政府在退出TPP后，在经济上参与印太地区方面缺乏制度性手段，陷入了困境。随着2022年5月IPEF的启动，美国获得了克服对华战略劣势的机会。然而，IPEF不仅涵盖传统贸易，还包括数字经济、供应链、应对气候变化的清洁能源和脱碳、税收和反腐败等议题。从制定反映21世纪变化现实的规则的角度来看，这是积极的。但由于各国在制定高水平规则方面的利益诉求存在差异，谈判过程绝不会一帆风顺。

美国在IPEF启动过程中，通过允许选择四个支柱（pillar）的灵活方式，成功吸引了7个东盟国家成为创始成员国。对美国而言，接下来的任务是发挥谈判能力以达成IPEF协议。拜登政府与FTA不同，并未在IPEF谈判中提供进入美国市场的“胡萝卜”。美国能否在不提供市场准入这一最具吸引力的激励措施的情况下，发挥其智力领导力来劝说参与国，是关键所在。

4. 韩国的应对战略

韩国在应对再全球化、区域经济秩序变化、IPEF谈判进展等变化时，所需的战略要点是什么？第一，韩国有必要在确保再全球化的国内条件的同时，在此基础上寻求为建立新的规则基础秩序做出贡献的方案。可持续的再全球化，必须建立能够有效管理超全球化速度和范围的副作用的国内治理体系。

第二，在不确定性共存的时代，有必要将风险管理作为国家战略。不确定性越大，就越倾向于以狭隘的本国利益为优先，这是事实。然而，在不确定性时代，需要认识到追求利益最大化可能伴随相当大的风险。风险管理是指同时追求期望效益相抵消的战略。需要注意的是，如果不同战略的联系未能有效实现，可能会导致战略不一致这一更大的问题。

第三，需要制定反映供应链重组和中美战略竞争现实的多元化战略。鉴于韩中经济关系向水平关系转变、供应链脆弱性缓解需求增加、以及加强对美国回流政策的合作等多种变化因素，多元化在某种程度上是不可避免的。但是，韩国在追求供应链安全化时，应基于增强韧性这一普遍趋势来制定供应链战略。也就是说，供应链战略的设计应以扩大合作、提高供应链稳定性为出发点，而非排斥特定国家。

第四，韩国有必要将中间国家合作与韩美合作的深化有机结合起来。印太地区正在成为建立新规则的场所。美国为了牵制中国并在地区经济秩序重组过程中掌握主导权，将制定高水平规则放在优先地位。然而，地区发展中国家在短期内引入高水平规则感到负担，这是现实情况。美国为解决这些问题，优先寻求与韩国等中间国家的合作。也就是说，预计韩国、日本、澳大利亚、新加坡等地区中间国家将优先接受高水平规则，并逐步将其推广到地区发展中国家，采取一种渐进式战略。韩国需要通过规则制定作为媒介，将双边合作提升到地区合作层面，深化韩美合作，同时扩大对地区中间国家能力建设的支持，从而拓展韩国外交的视野。■

[1] “Top 10% national income share.” World Inequality Database. https://wid.world/world/#sptinc_p90p100_z/US;FR;DE;CN;ZA;GB;WO;JP/last/eu/k/p/yearly/s/false/25.928500000000003/80/curve/false/country

[2] “Global Dynamics.” Global Trade Alert. https://www.globaltradealert.org

[3] “Global Dynamics.”

[4] “Economic Policy Uncertainty Index,” Economic Policy Uncertainty, https://www.policyuncertainty.com/index.html

■ 作者：李承周_东亚研究所（EAI）贸易·技术·转型研究中心所长，中央大学政治国际学系教授。毕业于美国加州大学伯克利分校政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济学、通商国际政治、全球数字治理等。主要著作及合著有《网络空间的国际政治经济》（李承周编）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《Northeast Asia: Ripe for Integration?》（合编）、《Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions》（合编）等。

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