[Serie de Comentarios Especiales de Año Nuevo] ⑦ Cambios en el Orden Económico Mundial y Estrategias de Respuesta de Corea

1. Introducción

2022 fue un año de caos. Aunque las perspectivas sobre la dirección del orden económico mundial a principios de 2023 son mixtas, si hay un punto de consenso es que la incertidumbre no se disipará en 2023. La persistencia de la incertidumbre se ve influenciada por factores como el nacionalismo económico, la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la interacción con la COVID-19, y la geopolítica, como la guerra entre Ucrania y Rusia. Se prevé que en 2023, en medio de la persistente incertidumbre, se explorarán las posibilidades de reaglobalización a partir de la desglobalización, y que Estados Unidos y China intensificarán su competencia por la expansión de la influencia en la región del Indo-Pacífico.

2. Orden Económico Mundial en 2022

1) Antiglobalización y nacionalismo económico: Orígenes domésticos

La desigualdad económica, que fue la causa de la antiglobalización, aún no se ha resuelto. Según la Base de Datos de Desigualdad Mundial (World Inequality Database), en 2021, la participación de los ingresos del 10% más rico alcanzó el 52,5% del promedio mundial. Las cifras de Estados Unidos y China fueron del 45,6% y 43,4%, respectivamente. Japón, conocido por tener una alta proporción de clase media, también experimentó un empeoramiento continuo de la desigualdad de ingresos desde el colapso de la burbuja a principios de la década de 1990, registrando un 44,2% en 2021. Aunque la situación en Alemania (37,8%), Francia (31,2%) y el Reino Unido (35,8%) es algo mejor, la diferencia es solo de grado y no suficiente para debilitar las fuerzas de la antiglobalización. Los países en desarrollo tampoco son una excepción a la desigualdad. La desigualdad de ingresos en países que desempeñan un papel importante en la formación de cadenas de valor globales, como India (57,1%), Brasil (58,3%) y México (64,3%), se mantiene en niveles muy altos. [1]

A medida que la base doméstica de la globalización se debilitó, la tendencia al nacionalismo económico en la política económica exterior se fortaleció aún más. Si bien la crisis financiera mundial de 2008 acumuló energía para la propagación del proteccionismo, la propagación de la COVID-19 en 2020, combinada con la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, se convirtió en el catalizador decisivo para la manifestación del proteccionismo. Según Global Trade Alert, que rastrea los cambios en la intervención gubernamental en el comercio, el número de medidas proteccionistas implementadas en todo el mundo se duplicó con creces en solo un año, de 2,608 en 2019 a 5,262 en 2020, lo que da una idea de la intensidad y el alcance del nacionalismo económico. Aunque las medidas proteccionistas disminuyeron a 3,027 en 2022, siguen siendo altas en comparación con el período anterior a 2019, antes de que comenzara la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la propagación de la COVID-19. [2]

Cabe destacar que las medidas proteccionistas implementadas en todo el mundo en 2022 no solo fueron abrumadoramente mayores que las medidas de liberalización comercial (858), sino que los principales países como Estados Unidos y China fueron los principales impulsores de las medidas proteccionistas. Hasta 2022, Estados Unidos y China habían implementado 8.234 y 5.936 medidas proteccionistas, respectivamente, un número abrumadoramente mayor que otros países. Aunque los países desarrollados de Europa Occidental, como Alemania (2.988), Francia (1.526) y el Reino Unido (1.568), adoptaron numerosas medidas proteccionistas en respuesta a la reacción interna contra la globalización, Estados Unidos y China adoptaron de dos a cinco veces más medidas proteccionistas que estos países. [3] Los dos países que deberían ejercer un liderazgo para la estabilidad y el desarrollo del orden económico mundial están, de hecho, a la vanguardia del proteccionismo.

La desigualdad a nivel nacional y la propagación del proteccionismo a nivel global no son fenómenos separados, sino dos caras de la misma moneda. La hiperglobalización promovió una profunda integración entre países al eliminar no solo las barreras tradicionales de las fronteras, sino también las barreras internas. Sin embargo, a medida que los gobiernos demostraron limitaciones en su capacidad para proporcionar salvaguardias que absorbieran el impacto y el daño a los afectados por la profunda integración, la demanda de proteccionismo aumentó drásticamente.

2) Competencia estratégica entre Estados Unidos y China y COVID-19: Reorganización de la cadena de suministro

La competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la COVID-19 han provocado una amplificación de la incertidumbre en el orden económico mundial. Aunque la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la COVID-19 parecen no tener relación, han contribuido a exponer crudamente los problemas inherentes al paradigma centrado en la eficiencia que impulsó la expansión de la globalización. La COVID-19 hizo que la gente se diera cuenta de que las cadenas de suministro, que operaban con alta eficiencia en todo el mundo, eran estructuralmente muy vulnerables a los shocks externos. Se reveló la vulnerabilidad estructural en la que un pequeño cuello de botella en un punto específico podía causar interrupciones en las cadenas de suministro a nivel mundial. Además, la interrupción de las redes logísticas y de distribución provocó escasez a nivel mundial, lo que a su vez provocó un círculo vicioso que promovió aún más el nacionalismo económico.

La competencia estratégica entre Estados Unidos y China ha llevado al público en general a percibir que la dependencia de las cadenas de suministro del extranjero puede amenazar la seguridad nacional. Desde la perspectiva del pueblo estadounidense, se dieron cuenta de que depender de China, el oponente en la competencia estratégica, para las capacidades de fabricación clave no solo amenazaba la vulnerabilidad económica de Estados Unidos, sino también la supervivencia individual y la seguridad nacional. Este es el trasfondo de la estrategia de reorganización de la cadena de suministro de la administración Biden, centrada en reducir la dependencia de China. En particular, la estrategia de reorganización de la cadena de suministro de la administración Biden se ha manifestado como relocalización (reshoring) en combinación con una "política comercial centrada en los trabajadores".

3) Impacto de la geopolítica: Guerra ruso-ucraniana y propagación de nuevas sanciones económicas

La guerra ruso-ucraniana fue una especie de판 (pan) de sanciones económicas del siglo XXI. Las sanciones de Estados Unidos y Occidente contra Rusia fueron muy amplias, abarcando tanto las sanciones económicas tradicionales como las nuevas sanciones económicas del siglo XXI. Según datos del Atlantic Council, un think tank estadounidense, el número de sanciones económicas impuestas por Estados Unidos y Occidente contra Rusia aumentó de 2.124 en diciembre de 2021 a 11.008 en agosto de 2022. El número de instituciones o individuos sancionados también aumentó a 740.

Cabe destacar que durante el proceso de sanción contra Rusia, surgieron numerosas sanciones económicas del siglo XXI, como un campo de pruebas para nuevas sanciones económicas. Las sanciones económicas tradicionales tienen dos limitaciones. Una es que, para maximizar el daño a la contraparte, es inevitable cierto daño a uno mismo. La otra es que las sanciones a gran escala inevitablemente causan daño a ciudadanos inocentes de la contraparte. El primero hace que sea difícil mantener sanciones económicas a gran escala a largo plazo desde una perspectiva de política interna, y el segundo conduce a consideraciones humanitarias para minimizar el daño a ciudadanos comunes no relacionados con la guerra.

Este es el trasfondo de la aparición de sanciones económicas del siglo XXI. En el caso de las sanciones financieras, que Estados Unidos utiliza como un arma infalible al imponer sanciones económicas, Estados Unidos y los países occidentales se centraron en cuatro bancos estrechamente vinculados a Vladimir Putin y sus allegados, aplicando sanciones concentradas para maximizar el efecto al tiempo que se limitaba el alcance de las sanciones. En el sector manufacturero, Estados Unidos también buscó maximizar el efecto de las sanciones controlando las exportaciones de semiconductores, esenciales para que Rusia lleve a cabo la guerra. De hecho, el volumen de exportaciones de semiconductores a Rusia se redujo en un 70%.

Por otro lado, los países sancionados enfrentan el problema de que es difícil responder con flexibilidad a la rápida evolución de los métodos de sanción económica. Aunque la "armatización del dólar" es un método clásico de sanción económica, las reservas mundiales de dólares solo disminuyeron de 7,085 billones a 6,652 billones de dólares. Esto refleja la realidad de que es difícil encontrar activamente alternativas al dólar en un entorno de creciente incertidumbre y propagación de sanciones económicas.

3. Orden Económico Mundial en 2023

1) Amplificación de la incertidumbre y círculo vicioso del nacionalismo económico

En 2022, el movimiento antiglobalización se manifestó como una reacción a la hiperglobalización, el aumento de la desigualdad a nivel nacional se tradujo en proteccionismo a nivel externo, y la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, junto con la COVID-19, provocó cambios cualitativos en la economía mundial, como la reorganización de las cadenas de suministro. Se prevé que la amplificación de la incertidumbre continúe en 2023. El Índice de Incertidumbre de la Política Económica (Economic Policy Uncertainty) informó que la incertidumbre de la economía mundial ha ido aumentando continuamente desde la década de 2010. La incertidumbre económica aumentó de 88 en mayo de 2014 a 343 en octubre de 2022. Aunque esta cifra es algo inferior a los 437 registrados en abril de 2020, justo después del brote de COVID-19, es muy alta en comparación con los 107 registrados en 2010. [4] El problema es que el nacionalismo económico y el aumento de la incertidumbre forman una relación de círculo vicioso. Cuanto mayor es la incertidumbre, mayor es la tentación de perseguir los intereses nacionales de manera exclusiva y a corto plazo. En una crisis del orden internacional liberal, es difícil romper el vínculo entre la incertidumbre y el nacionalismo económico.

2) Exploración de la posibilidad de reaglobalización

2022 fue un año en el que se hicieron evidentes los problemas de la hiperglobalización, pero también quedó claro que la desglobalización no es una alternativa. 2023 podría ser un año para explorar la posibilidad de reaglobalización, ni hiperglobalización ni desglobalización. Existen condiciones previas que deben cumplirse para que la reaglobalización se convierta en nuestra realidad. En primer lugar, es necesario un cambio en la base ideológica y política a nivel nacional que sustente el orden basado en reglas a nivel internacional. Como se mencionó anteriormente, la expansión de la desigualdad interna se proyecta externamente como nacionalismo económico. Por el contrario, solo cuando la ideología y las políticas para gestionar la desigualdad interna se reestructuren, se podrá superar la tentación del nacionalismo económico. En segundo lugar, no se puede ignorar el contexto geopolítico de la reaglobalización. En medio de la intensificación de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, es una realidad que ambos países difícilmente podrán mantener el alto nivel de interdependencia que han tenido hasta ahora. Sin embargo, también está claro que ni el desacoplamiento total es posible ni deseable. En última instancia, Estados Unidos y China buscarán una "recoplamiento estratégico", desvinculando las relaciones en áreas que puedan ser fuentes de vulnerabilidad y manteniendo las relaciones en otras áreas donde se puedan perseguir intereses comerciales.

3) Cambios dinámicos en el orden económico regional

El crecimiento del comercio mundial podría disminuir en 2023. La OMC pronostica que el crecimiento del comercio mundial de mercancías en 2023 caerá al 1% desde el 3,5% en 2022. Si la alta marea del proteccionismo no se puede contener en poco tiempo, es muy probable que la era en la que el comercio impulsa el crecimiento económico mundial se acerque a su fin. Por el contrario, es probable que la diferenciación de los cambios económicos por región se vuelva visible. La región del Indo-Pacífico es un área donde no solo los países de la región, incluidos Estados Unidos y China, sino también los países fuera de la región, realizan esfuerzos multifacéticos para vincularse económicamente. Esto se hace para asegurar nuevas fuentes de crecimiento vinculándose a la vitalidad económica de la región del Indo-Pacífico.

La región del Indo-Pacífico es la única región donde están en vigor dos mega TLC: RCEP y CPTPP. Los dos mega TLC tienen la doble función de promover la cooperación económica entre los países de la región y, al mismo tiempo, servir como escenario de competencia estratégica. En particular, se ha planteado la perspectiva de que el RCEP pueda expandir la influencia de China en el proceso de reorganización del orden económico regional. En un momento en que los movimientos de diversificación de China se están fortaleciendo debido a la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la COVID-19, el impacto del RCEP en la posición de China en las cadenas de valor regionales se hará visible.

4) Marco Económico del Indo-Pacífico (IPEF) y establecimiento de nuevas reglas

2023 será el año en que Estados Unidos intensificará su compromiso económico con la región del Indo-Pacífico. Después de que la administración Trump decidiera retirarse del TPP, Estados Unidos se enfrentó al dilema de carecer de un instrumento institucional para participar económicamente en la región del Indo-Pacífico. Con el lanzamiento del IPEF en mayo de 2022, Estados Unidos ha creado una oportunidad para superar su desventaja estratégica frente a China. Sin embargo, el IPEF va más allá del comercio tradicional y abarca cuestiones como la economía digital, las cadenas de suministro, la energía limpia y la descarbonización para hacer frente al cambio climático, la fiscalidad y la lucha contra la corrupción. Es positivo en términos de establecer reglas que reflejen la realidad cambiante del siglo XXI. Sin embargo, dado que los intereses de los países difieren en cuanto al establecimiento de reglas de alto nivel, el proceso de negociación no será fácil.

Estados Unidos logró involucrar a siete países de la ASEAN como miembros fundadores mediante un enfoque flexible que permite la elección de cuatro pilares durante el proceso de lanzamiento del IPEF. El próximo desafío para Estados Unidos es ejercer su poder de negociación para finalizar el IPEF. La administración Biden no está ofreciendo acceso al mercado estadounidense, a diferencia de los TLC, como zanahoria en las negociaciones del IPEF. La cuestión clave es si Estados Unidos podrá ejercer un liderazgo intelectual para persuadir a los países participantes sin ofrecer el incentivo más atractivo del acceso al mercado.

4. Estrategias de Respuesta de Corea

¿Cuál es la esencia de las estrategias que Corea necesita para responder a cambios como la reaglobalización, los cambios en el orden económico regional y el progreso de las negociaciones del IPEF? En primer lugar, Corea necesita asegurar las condiciones internas para la reaglobalización y, basándose en ellas, buscar formas de contribuir al establecimiento de un nuevo orden basado en reglas. Para una reaglobalización sostenible, es esencial establecer una gobernanza interna que pueda gestionar eficazmente los efectos secundarios al tiempo que se ajustan la velocidad y el alcance de la hiperglobalización.

En segundo lugar, en una era de incertidumbre persistente, es necesario establecer la gestión de riesgos como estrategia nacional. Si bien es cierto que cuanto mayor es la incertidumbre, mayor es la tendencia a priorizar los intereses estrechos del propio país, es necesario reconocer que la búsqueda de la maximización de beneficios en una era de incertidumbre puede conllevar riesgos considerables. La gestión de riesgos se refiere a la persecución simultánea de estrategias cuyos efectos esperados se compensan mutuamente. Es importante tener en cuenta que si la conexión de estrategias dispares no se realiza de manera efectiva, puede generar un problema mayor de inconsistencia estratégica.

En tercer lugar, se necesita una estrategia de diversificación que refleje la reorganización de las cadenas de suministro y la realidad de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China. La diversificación es inevitable considerando varios factores de cambio, como el cambio hacia una relación horizontal entre las economías de Corea y China, la creciente necesidad de mitigar la vulnerabilidad de las cadenas de suministro y el fortalecimiento de la cooperación en la relocalización de Estados Unidos. Sin embargo, Corea necesita perseguir una estrategia de cadena de suministro basada en la tendencia universal de fortalecer la resiliencia, en lugar de buscar la securitización excesiva de las cadenas de suministro. Es decir, la estrategia de la cadena de suministro debe diseñarse en términos de expandir la cooperación para aumentar la estabilidad de la cadena de suministro, en lugar de excluir a partes específicas.

En cuarto lugar, Corea necesita combinar orgánicamente la cooperación de países intermedios con la mejora de la cooperación entre Corea y Estados Unidos. La región del Indo-Pacífico está emergiendo como un escenario para el establecimiento de nuevas reglas. Estados Unidos prioriza el establecimiento de reglas de alto nivel para contener a China y asegurar el liderazgo en el proceso de reorganización del orden económico regional. Sin embargo, es una realidad que los países en desarrollo de la región se sienten abrumados por la adopción de reglas de alto nivel en un corto período de tiempo. Para resolver este problema, Estados Unidos buscará priorizar la cooperación con países intermedios como Corea. Es decir, se espera que países intermedios en la región, como Corea, Japón, Australia y Singapur, adopten primero reglas de alto nivel y luego las difundan gradualmente a los países en desarrollo de la región a través de una estrategia secuencial. Corea necesita buscar una estrategia para expandir el horizonte de la diplomacia coreana al mejorar la cooperación entre Corea y Estados Unidos, no solo a nivel bilateral sino también a nivel regional, a través del establecimiento de reglas, al tiempo que amplía el apoyo para el fortalecimiento de las capacidades de los países intermedios de la región.■

[1] “Participación de ingresos del 10% superior a nivel nacional”. World Inequality Database. https://wid.world/world/#sptinc_p90p100_z/US;FR;DE;CN;ZA;GB;WO;JP/last/eu/k/p/yearly/s/false/25.928500000000003/80/curve/false/country

[2] “Dinámicas Globales”. Global Trade Alert. https://www.globaltradealert.org

[3] “Dinámicas Globales”.

[4] “Índice de Incertidumbre de la Política Económica”, Economic Policy Uncertainty, https://www.policyuncertainty.com/index.html

■ Autor: Lee Seung-joo_Director del Centro de Investigación de Comercio, Tecnología y Transformación de EAI, Profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Chung-Ang. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la política internacional del comercio y la gobernanza digital global. Sus obras publicadas y editadas incluyen "Economía Política del Ciberespacio" (editado por Lee Seung-joo), "Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia", "Northeast Asia: Ripe for Integration?" (coeditado), y "Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions" (coeditado).

■ Responsable y Editor: Park Han-soo_Investigador de EAI

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