【新年特辑 特别评论系列】⑤ 2023年印太展望与韩国的课题

1. 2022年印太：空间的具体化与可视化

自2019年6月法国发布印太战略文件以来，截至2022年12月，已有十余个国家或国家集团发布了印太（以下简称印太）战略文件。自美国特朗普政府于2017年11月宣布推进印太战略以来，不到六年时间，“印太”已迅速取代“亚太”成为新的常用语。美国作为印太论述的主导者，分别于2019年和2022年2月以国防部、国务院和白宫的名义发布了印太战略报告。此外，与美国共同组成四国安全合作联盟的“四方安全对话机制（Quad）”成员国日本、澳大利亚、印度，以及英国、法国、荷兰、德国等欧洲国家也在积极推广印太空间概念。

然而，印太空间的地理范围仍存在争议。进入2022年，将印太定义为超越南亚，直至印度洋西端的“非洲之角（Horn of Africa）”地区的广义空间，这一趋势日益增强。这是因为在南亚至东非海域拥有帝国主义时期殖民地的英国和法国，在宣称自己是“印太国家”的同时，于2021年至2022年期间积极向太平洋和印度洋部署其海军舰艇，并频繁参与由四方安全对话机制成员国全部或部分国家主办的太平洋和印度洋多边军事演习。广义的印太空间意味着区域内中国与美国的战略竞争正转变为中国与包括“西方（West）”在内的美国主导网络之间的竞争。

2022年印太空间的另一个特点是，除了原有的朝鲜半岛、台湾海峡、南海之外，中国与美国主导的安全网络在地缘政治和地缘经济上的竞争已明显显现于南太平洋和印度洋。在南太平洋，尽管中国与澳大利亚的关系在2020年至2021年间跌至谷底，但2022年两国关系仍未得到修复。中国在持续对南太平洋岛国进行积极的基础设施投资的同时，于2022年4月与所罗门群岛签署了军事协定。对此，澳大利亚和日本进一步加强了对南太平洋国家的援助和安全合作。美国也于2022年9月在华盛顿举办了“美-太平洋岛国峰会”，并计划将其在14个太平洋岛国中仅有的6个大使馆数量增至9个，为此于2022年12月在巴布亚新几内亚开设了大使馆。2022年6月，澳大利亚、美国、日本、新西兰、英国与太平洋岛国共同启动了“蓝色太平洋伙伴关系（Blue Pacific Partners）”。

印度洋的战略竞争也日益明显。中国以参与非洲之角的“维和行动（PKO）”为名，于2017年在吉布提建立了军事基地。虽然中国并非唯一在吉布提建立军事基地的国家，但中国正以维和行动为借口，增加在印度洋海域的军事投射能力。据媒体报道，中国还在考虑在印度洋地区建设另一个军事基地。2022年5月，斯里兰卡国家破产后，中国在南亚地区开发深水港的基础设施投资因将受益国拖入“债务陷阱”而饱受批评。中国通过基础设施投资获得了斯里兰卡汉班托塔港99年的运营权，并于2022年8月让“远望5号”在此停靠一周。中国声称“远望5号”是科学考察船，而美国等则怀疑其为“间谍船”。“远望5号”于2022年12月再次从南海进入印度洋。为应对中国的军事投射，印度正在增强其海军力量，并于2022年9月服役了其自主建造的航空母舰“INS维克拉玛蒂亚”。在此背景下，内陆地区于2022年12月再次爆发了中印两国士兵在边境地区的冲突。

2. 2023年印太展望：美主导安全网络、东盟、中国的主导权争夺

1) 美国主导安全网络的“联动性”强化

印太能否超越空间概念，发展成为区域概念仍不确定。因为要将东亚、澳大利亚等南太平洋、印度等南亚、法国和英国等欧洲国家联系起来，建立共同的区域认同并非易事。尽管如此，曾为促进区域贸易而兴起的亚太空间，即使包含东亚国家以及加拿大、智利等非亚洲国家，也已成为区域概念，这表明印太最终有可能扩展为区域概念。从这个角度来看，引领印太空间论述的四方安全对话机制成员国、英国、法国等，将在2023年以美国主导的安全网络为核心，加强国家间的联动性，并试图建立贯穿印太空间的安保合作机制。

首先，将以四方安全对话机制成员国为中心，启动旨在培养区域国家海洋能力和海上态势感知能力的具体项目。四方安全对话机制已在2022年5月举行的第三次领导人会议上同意启动“印太海上态势感知伙伴关系（IPMDA）”，但尚未提出具体实施方案。英国、法国、德国、荷兰等欧洲国家也对印太地区的海洋安全高度关注，预计IPMDA将得到激活。

其次，将强调技术霸权联盟。四方安全对话机制及其扩展的各种“四方+”机制，正在处理与技术霸权竞争直接或间接相关的网络安全、尖端技术、基础设施投资、海洋安全、供应链多元化等问题。鉴于2021年签署的“澳英美三国安全伙伴关系（AUKUS）”主要目的是尖端技术联合开发和敏感信息共享，2023年四方安全对话机制（+）与AUKUS之间很可能尝试进行联动。届时，以美、澳、英为中心，民主国家将能够汇聚技术力量，提高竞争力，并扩大数据样本规模。

第三，过去三年因新冠疫情扩散而中断或缩减的区域军事演习将全面恢复，预计2023年双边演习的多边化、演习规模的扩大化将显著增加。2022年已举行的科莫多联合海上演习、拉姆斯坦空军基地演习、超级盾牌演习、太平洋先锋演习、高贵渡鸦22等已展现出这些特点。

第四，正如建造房屋需要先搭建脚手架一样，预计四方安全对话机制成员国、法国、英国将在2023年正式启动与美国主导的网络以及北约（NATO）建立联系的基础工作。四方安全对话机制成员国正通过推进海洋安全、灾难救援、网络安全、卫生安全、气候变化、反恐、供应链、尖端技术等多个议题领域的“四方+”合作，加强区域国家间的联动性。此外，他们还试图利用四方安全对话机制的外延扩展，作为连接印太地区美国主导的安全网络与欧洲北约的纽带。2022年5月举行的第三次四方安全对话机制领导人会议联合声明明确表示欢迎欧洲参与印太地区事务。北约在2022年6月举行的峰会上邀请了所谓的“亚太四国（韩国、日本、澳大利亚、新西兰，AP4）”，并采纳了明确制衡中国的“2022战略概念”。英国在2022年2月与澳大利亚举行的视频峰会联合声明中承诺，将投资2500万英镑（约合380亿韩元）用于印太地区安全。在此背景下，2023年北约主要成员国英国和法国，将更频繁、更大规模地参与由四方安全对话机制成员国全部或部分国家主导的“四方-×+Alpha”形式的军事演习。

2) 东盟力求 확보“中心性”

四方安全对话机制成员国、英国、法国主导的印太空间联动性增强，最终将导致美国主导的安全网络得到加强。因此，东盟担心东南亚在印太空间中被边缘化。

东南亚位于连接印度洋和太平洋的印太地图的中心。尽管有这样的地理优势，但东盟国家担心美国推进印太战略会动摇“东盟中心性（ASEAN Centrality）”。迄今为止，区域多边合作的讨论一直以东盟为中心展开。东盟已形成了如东盟+1、东盟+3、‘东亚峰会（EAS）’等扩展性多边协商机制，并在‘东盟地区论坛（ARF）’、‘东盟防长扩大会议（ADMM+）’等安全协商机制中发挥着主导作用。东盟注意到美国作为印太战略的一部分，正在推动各种小多边安全合作机制并寻求其扩大和联动，并警惕美国主导的小多边安全合作机制可能超越东盟，成为区域多边合作的主要机制。为打消东盟的担忧，四方安全对话机制成员国、英国、法国承诺尊重东盟中心性，但这很可能只是外交辞令。因此，从东盟的角度来看，欧洲国家与美、中一道成为主要行为者的印太空间，是对东盟中心性的严峻挑战。

东盟的担忧因2021年缅甸军事政变后，东盟内部对缅甸军政府的分歧加剧而进一步恶化。在泰国于2022年12月22日举行的关于缅甸局势的非正式磋商中，仅有5个东盟成员国出席。对于美国作为印太战略的一部分在南海推行的“航行自由行动（FONOP）”，东盟内部也存在严重分歧。部分与中国存在（潜在）领土争端的东盟国家欢迎美国主导的FONOP。然而，在新加坡ISEAS-尤索夫·伊萨克研究所进行的2022年东南亚认知调查中，81.8%的寮国和81.5%的柬埔寨受访者表示，如果必须在美中之间选择一个国家，他们会选择中国，这两个国家反对美国主导的FONOP。

如果2023年将担任东盟轮值主席国的印度尼西亚无法协调东盟内部的分歧，并制定出东盟于2019年发布的《东盟印太展望（AOIP）》的具体执行方案，那么东盟在印太地区的中心性将受到严重挑战。AOIP强调了东盟在印太政策中应侧重于联动性、经济合作、非传统安全等方面。因此，具体执行方案首先应该是促进以东盟国家为中心的“小多边合作”。例如，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾为打击苏禄海和苏拉威西海的海盗而签署的三国联合海上巡逻协定，在印度尼西亚的主导下于2022年得以续签。由此可见，印度尼西亚有望在2023年作为东盟领导国发挥其影响力，促进以东盟国家为中心的各种小多边安全合作。此外，东盟与欧洲于2022年12月举行了首次峰会，印度尼西亚作为东盟轮值主席国，能否利用东盟+1模式与区域国家及国家集团合作，以确保“东盟中心性”，也备受关注。

3) 中国的应对

中国不接受印太空间的概念。中国认为印太是美国为加强其主导的安全网络而构建的空间，并谴责这一概念的出现本身就是冷战的遗留物。特别是，中国批评印太空间中美国主导的小多边协商是“狭隘的”。中国曾偏好不包含美国的东亚区域概念，而非包含美国的亚太概念，但现在随着“一带一路”倡议的推进，提出了“泛亚洲（pan-Asia）”和“全球亚洲（global Asia）”的区域概念。最近，中国更加强调多边主义、联合国和“地球村（global）”。习近平主席在2022年4月的博鳌论坛上提出了“全球安全倡议（GSI）”，并谴责美国不遵守《联合国宪章》的宗旨和原则，反对单边主义和集团政治。

2023年，中国将更加强调多边主义。在强调东盟+1、东盟+3、东亚峰会框架的同时，将试图扩大“上海合作组织（SCO）”和“金砖国家（BRICS）”。尽管中国认为美国正通过由联盟和多边安全合作构成的多层级联动网络来包围中国，但中国并未像美国那样推进构建由中国主导的安全网络。这是因为，除了中国仍坚持不结盟主义外，由于历史问题和领土争端等原因，与中国共同推进多边安全合作的“志同道合的国家”并不多。在这种情况下，中国将促进与俄罗斯、朝鲜的安全合作，并增加与经历过殖民统治、同为发展中国家的中东和非洲国家之间的联系。

另一方面，为应对美国加强其主导的安全网络联动性，并增加对区域国家在各种功能领域的贡献，中国也将增加此类贡献。例如，中国为培养区域国家海洋能力和海上态势感知能力所做的贡献，目前仍局限于性能较低的小型侦察船。然而，随着四方安全对话机制成员国、法国、英国等国家在印太地区集中力量培养区域国家海洋能力和海上态势感知能力，中国也将提高其贡献的质量和数量。中国拥有大规模造船能力，并拥有大量退役舰艇，何时开始积极投入此类贡献值得关注。届时，在海洋安全领域，美国主导的安全网络与中国的地缘政治竞争将进一步加剧。此外，中国将通过将“债务陷阱”争议转化为中国式的“高质量基础设施建设工程”，并加强积极的资本投资，以渗透到后疫情时代急需经济复苏的区域国家。

3. 韩国印太战略的课题

尹锡悦政府在2022年12月发布的印太战略报告中，将印太空间扩展至非洲东部地区。如前所述，在印太地区中国与美国的战略竞争正转变为中国与美国主导的安全网络之间的竞争的背景下，这似乎暗示韩国是包含英国、法国在内的美国主导的安全网络的一员。如今，韩国已置身于一个战略环境，需要考虑在印太空间中，与其说是在中国和美国之间，不如说是要在中国的安全网络和美国主导的安全网络之间，进行恰当的“定位（positioning）”。

韩国在2023年印太环境中将面临的负担因素是，日本已明确成为美国主导的安全网络的中心。日本于2022年1月与澳大利亚签署了《相互准入协定（RAA）》，并预计在2023年与英国、法国签署RAA。通过这些协定，澳大利亚、英国、法国可以更方便地派遣大规模军队到日本或东北亚海域，并与日本进行军事演习。如果日本在美国主导的安全网络中的地位得到加强，并成为东北亚的轴心，那么韩国的地位将相对下降。此外，如果日本像在四方安全对话机制中那样，掌握了区域小多边安全合作的组建主导权，那么在（小）多边安全合作方面，韩国的地位也将落后于日本。

因此，韩国必须致力于在美国主导的印太区域网络中提升自身地位。为此，首先，必须恢复与日本的安全关系及韩美日安全合作。需要从加强美国主导的安全网络的角度来处理韩美日安全合作，而不仅仅是朝鲜问题。如果由于历史问题、领土争端等原因，在2023年难以与日本迅速恢复关系，那么就应通过加强与澳大利亚、印度、东南亚主要国家等国的安全合作来提升在美主导安全网络中的地位。特别是，如果韩美日安全合作长期停滞不前，就必须将韩·美·澳安全合作关系作为替代方案加以利用。在此背景下，此次印太战略报告强调韩·美·澳安全合作是适时的。

其次，韩国的印太战略报告已表明了为区域综合安全做出实质性贡献的意愿，2023年应出台具体的执行方案。迄今为止，韩国仅对南海争端的和平解决、法治、航行和飞越自由等原则性问题表示支持，但在区域敏感的安全问题上一直保持距离。不仅是四方安全对话机制成员国，许多区域国家也批评韩国在韩半岛以外的区域安全问题上的应对不符合其国力。现在是时候消除这些批评，并出台具体的执行方案以提升韩国的安全地位了。在各种综合安全领域中，首先侧重于培养区域国家海洋能力和海上态势感知能力，似乎是可取的。因为四方安全对话机制成员国、英国、法国、德国、荷兰等国家积极致力于培养印太地区核心国家的海洋能力和海上态势感知能力。韩国在持续向区域国家提供个体援助的同时，也有必要增加与这些国家的合作与协调。

另一方面，在美主导安全网络联动性增强导致东盟担忧其中心性受损的情况下，韩国应推行顾及东盟国内情况和东盟团结性的印太战略。尹锡悦政府的印太战略报告强调了民主、法治、人权等普世价值。在短时间内同时实现经济增长和民主化的韩国，如果不能为民主扩散、法治确立、人权增进做出贡献，将在国际社会上损害我们的积极形象。然而，另一方面，由于许多东南亚国家实行威权主义政府体制，他们担心四方安全对话机制成员国、法国、英国将其优质治理、透明度、民主等价值观投射到其东盟政策中。

尽管美国在拜登政府上台后，为在国际社会凝聚力量而强调民主和人权，但由于其印太战略的实施需要与东盟的合作至关重要，因此在与东南亚国家的关系中，很可能放宽民主和人权的标准。因此，韩国作为区域中等强国，应参与确立普世原则和规范，但在主导或比其他国家更早参与方面，则需要谨慎。

此外，韩国的印太战略应表达出促进以区域中等强国为中心的小多边联盟的坚定意愿。在印太地区日益加剧的美主导安全网络与中国竞争的环境下，中等强国相比美中两国处于弱势，单独对区域安全秩序的构建和维持施加影响是力不从心的。然而，如果形成旨在构建替代性区域秩序的“中等强国联盟”，则可以拥有一定的杠杆作用。也就是说，区域中等强国的小多边联盟虽然没有足以对美中两国力量关系产生全面改变的影响力，但却拥有能够对美中两国各自运营和维持其势力产生一定影响力的“位置权力（positional power）”。

如果印太地区主要中等强国如韩国、日本、澳大利亚、印度、印度尼西亚、越南等国组成的“小多边联盟”在美主导的安全网络中提升地位并获得自主性，就能遏制美主导的安全网络过度沦为美中对抗的工具。此外，如果与湄公河合作、打击海盗、共享海上信息等目的在东盟内部萌生的自发性（小）多边合作相结合，将为在美中战略竞争中推动更自由的多边安全合作奠定基础。例如，韩国应考虑作为印太战略的一部分，促进与澳大利亚、印度尼西亚的双边合作关系，并积极推动韩·印尼·澳（Korea, Indonesia, Australia, KIA）三方合作。考虑到印度尼西亚的经济崛起及其作为东盟领导国的地位，以及作为上游中等强国的澳大利亚和韩国的经济·军事实力，该小多边协商机制很有可能成为区域内主要的安全·经济协商机制。■

■ 作者：朴宰迪_韩国外国语大学国际地区大学院教授。获得澳大利亚国立大学（Australian National University）国际关系学博士学位。曾任外交安保研究院客座教授、统一研究院副研究委员等。专业领域为印太地区美国主导的安全网络、区域安全秩序、小多边安全合作、美澳同盟、澳大利亚安全政策等。近期著作包括“The US-led Security Network in the Indo-Pacific in International Order Transition”（2023）、“South Korea’s Investment for the U.S.-South Korea Alliance and Its Implications for Sino-South Korea Relations”（2022）等。

■ 负责及编辑：朴汉洙_EAI 研究员

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