[EAI 政策简报] 从韩日经济合作走向全球规范构建的韩日合作

一、 韩日关系中的经济 vs. 韩国经济中的日本

东亚研究院与言论NPO联合进行的第十次韩日国民相互认知调查显示，韩日两国对韩日关系重要性和改善必要性的认知均有所提高。尽管解决因强制征用判决引发的两国政府间冲突的期望值不高，但人们普遍认为长期持续的两国关系僵局应予打破。在此背景下，关于韩日关系为何重要的提问，与往年调查趋势相似，今年的调查中，韩日两国均将两国经济关系的紧密相互依存视为核心因素（韩国排名第一，日本排名第二）（参见[图1]）。

对两国经济关系重要性的认知，在韩国比在日本更为强烈，这可以看作是韩国产业发展历史上与日本资本合作、技术合作紧密相连的遗产。韩日经济合作长期以来一直保持着与两国其他领域冲突相分离、稳定持续的政经分离政策基调，其原因就在于此。然而，关于韩日关系为何重要的提问中，“因经济相互依存”的回答并未转化为“日本对韩国经济至关重要”的认知。在日本对韩国经济重要的国家排名中，日本仅次于美国和中国，位列第三，且其重要性认知度正在逐渐下降（参见[图2]）。而这种认知与现实相符。

在这一点上，可以理解近十年来围绕历史遗留问题而恶化的韩日关系，已逐渐演变为损害韩日经济合作的现象。韩日两国间的经济合作，长期以来一直是两国在围绕历史认知及领土争端等问题上，仍能持续合作的动力。政经分离原则象征着经济合作的强大动力能够制约其他领域冲突的两国间结构性关系。然而，以政经分离原则为代表的韩日经济合作的持续性，在2010年代以来，如货币互换中断的案例所示，已变得脆弱。“韩国经济中的日本”地位的下降，意味着“韩日关系中的经济”合作的必要性对“韩日关系中的历史”冲突的制约作用已减弱。更进一步说，2019年日本政府对韩国实施的出口管制措施，给人一种“韩日关系中的经济”已成为“韩日关系中的历史”的附属领域的印象。这种零散的印象甚至会产生“韩日经济合作已不再必要”的认知。

二、 对2019年日本对韩出口管制解决的低认知度与“大交易”

鉴于韩国一贯认为两国经济相互依存对韩日关系至关重要，今年调查结果中最令人费解的是，在关于未来韩日首脑会谈应讨论议题的回答中，选择讨论出口管制解决的比例大幅下降（参见[图3]）。2021年，选择“解除出口管制及贸易投资合作方案”为必要讨论议题的比例为48.7%，而2022年仅为24%。

对于日本经济产业省于2019年7月实施的对韩出口管制措施，日本声称是由于韩国在战略物资贸易管理方面存在疏漏，与韩国大法院关于强制征用受害者的判决是分开的问题，但其作为与历史遗留问题相关的报复行为是显而易见的。日本的对韩出口管制措施不仅引发了韩国政府的强烈反对，还加剧了韩国社会舆论对日本的负面认知，并演变为抵制日货运动，对消费品相关的韩日贸易关系造成了损害。此外，2019年夏天，韩国国内对进口对日依存度极高的中间品和资本品可能受阻的担忧非常普遍。

然而，自2019年秋季以来，日本的出口管制并未达到预期中的严厉程度，现场对于从日本进口中间品和资本品的部分担忧有所缓解。同时，在新冠疫情大流行和全球经济安全化的趋势下，日本对韩出口管制措施本身的政策可见性也大大减弱，这一点也是事实。

尽管如此，仅就韩日关系而言，在普通民众层面，日本的对韩出口管制措施仍被视为日本对韩国的挑衅，这一点并未改变，且新冠疫情和经济安全化等条件在2022年也未发生变化。与2021年相比，2022年两国政府间议题中对出口管制的关注度下降，应归因于两国政府在此事上的态度变化。

可以说，截至2021年，日本一直拒绝与文在寅政府就韩日关系遗留问题进行讨论。日本一直持等待新政府上台后进行讨论的立场，而在尹锡悦政府上台后，则表现出积极讨论韩日关系遗留问题的姿态。当然，无论是在文在寅政府时期还是目前的尹锡悦政府时期，日本始终要求韩国政府首先提出解决强制征用受害者大法院判决后续措施问题的方案。日本对韩出口管制措施议题重要性的下降，似乎源于韩国政府态度的转变。文在寅政府在2020年后倾向于将历史遗留问题与其他领域分开管理，而尹锡悦政府则希望通过所谓的“大交易”全面协商解决所有遗留问题。在此背景下，出口管制措施的可见性有所下降。

三、 经济安全时代韩日经济关系的模糊前景

问题在于，即使“大交易”方案成功，出口管制措施得以恢复，韩日经济合作的未来也并非一片光明。抛开历史问题不谈，韩日两国产业间的相互补充性日益下降，而竞争性却在增加。这种趋势是韩国在追求产业化过程中，虽然受到日本资本和技术的影响，但并未选择融入日本的生产网络，而是选择在国内构建与日本类似的完整生产体系的历史性选择的结果。相互补充性下降和竞争性增加，也是韩日两国国内对韩日经济合作重要性认知度日益低迷的原因。也就是说，即使历史问题得到妥善管理，韩日两国政府间双边层面的紧密经济合作，在两国整体经济外交中的比重也将逐渐缩小，双边经济合作的必要性在国内的解释也将变得越来越冗长。

正如认知调查所示，韩日两国对韩日经济关系的互补性和竞争性看法不相上下（参见[图4]）。这既是因为各产业部门的性质不同，也是因为韩日产业关系的互补性在全球价值链中对消费者而言已变得不那么显眼。问题在于，在近期日益强化的经济安全化趋势下，追求本国产业在竞争性方面的竞争力已成为时代潮流。在这一点上，日本对韩国的出口管制措施，虽然本质上是对历史遗留问题的报复，但其性质并非仅限于此。

从日本经济安全政策的逻辑结构来看，韩国是否对日本经济和产业构成核心的外部风险尚存疑问。日本的经济安全政策显然是以中国为目标制定的。然而，自2019年6月日本经济产业省设立经济安全保障室以来，以安全为逻辑实施出口管制措施的对象国却是韩国。对韩出口管制可以看作是日本在推进经济安全政策过程中的一次预演。即使排除历史问题，日本经济安全政策在强化日本产业竞争力方面的力度和对象范围的选择，也不能保证今后不会对韩国企业造成损害。日本经济安全政策今后以削弱与日本存在竞争关系的韩国企业的国际竞争力为方向推进，并非完全不可能。

四、 韩日两国就维护自由贸易秩序必要性达成共识的重要性

然而，两国在国际政治经济结构中所处位置相同，这一点是未来韩日经济合作重新设计的关键起点。韩日两国在全球市场上的高度竞争性，也意味着两国在国际生产结构中占据相同的位置。此外，在中美竞争的背景下，两国在与中国经济关系方面所处的困境也十分相似。日本追求战略自主性和战略不可替代性的经济安全政策，是韩国也在考虑的因素，两国在维护自由市场秩序符合国家利益这一点上是一致的。

在美中技术霸权竞争加速的背景下，韩日两国在适应经济安全化趋势的同时，也需要维护自由贸易秩序。随着美中技术霸权竞争的加剧，与特定地区或企业进行交易受到限制的情况正在扩大。由于美国加强出口管制措施，与中国企业进行交易的韩日企业，不仅需要管理整个供应链的风险，还因中国的应对措施，对华贸易和投资环境也急剧变化，因此应对商业环境恶化的需求正在增加。

然而，尽管中美矛盾加剧，韩日两国都无法放弃庞大的中国国内市场，并且在全球供应链中也难以完全切断与中国的联系。韩日两国在“扩大自由贸易体系”这一共同目标下存在合作空间。在中美竞争的背景下，自由贸易秩序的趋势正朝着脱离经济安全化的方向发展，韩日两国在地区和全球层面，有必要共同发声，构建多边合作机制和规范，以促进自由主义国际经济秩序。2020年代，东亚或印度太平洋地区层面的贸易投资领域的治理和贸易规范讨论，在全球层面的治理和规范中具有引领地位。这意味着韩日两国在参与全球治理和规范制定方面，比以往任何时候都有更大的空间。

当前，为构建国际经济秩序的全球规范而进行的韩日合作，在2022年已纳入配合美国印太战略的框架内。韩日两国均为美国的同盟国，自2022年韩国尹锡悦政府上台以来，两国对中美竞争的政策偏好变得非常相似。这意味着两国在构建全球规范方面的合作已明确指向与美国的合作。美国构建新的地区秩序，在经济领域体现在“印太经济框架”（IPEF）上。尽管具体内容仍不明确，但其强调自由和公平的规范性，与日本强调“自由开放”规范性的基调相符。韩国尹锡悦政府也强调基于价值观的外交，展现出与此方向一致的政策基调。

然而，有必要深思“自由和公平”或“自由开放”的规范性是否符合韩日两国的经济利益，以及是否是韩日两国所期望的真正自由主义秩序。需要思考的是，“自由开放”的口号是否会最终导致排除中国，以及能否找到一条能够减少全球供应链不确定性的包容性经济和平之路。

在制衡中国单方面任意措施的全球规范创建努力的同时，两国也都理解与中国经济关系并行发展的重要性。两国能否在这方面进行合作尚属未知。然而，2017-2019年间，日本安倍晋三政府为对冲特朗普政府的不确定性而寻求与中国开展“一带一路”合作的举措，具有一定的启示意义。这表明，面对美国的不确定性，日本保守政府所表现出的灵活性，意味着基于日本战略自主性的战略追求在中美之间可能是可变的。当时韩国政府的对华政策导向也大体相同。然而，在中美竞争的情况下，韩日两国各自寻求对冲，但并未通过相互合作来尝试对冲。

2017-2019年间，日本政府的对华方针与对韩出口管制措施是同时进行的。在2017-2019年间，对日本而言，韩国是比中国更具冲突性的国家。在中美竞争中，若要韩日两国合作寻求对冲战略，就需要放下两国间的感情，认识到在全球地缘经济中共享相似问题，并超越围绕历史遗留问题的感情。过去，这一任务似乎只由韩国承担，要求其克制过度的反日情绪。然而，在当前韩日两国关系中，要求对方放下感情进行战略思考的任务，也同样强烈地要求日本承担。

五、 韩日经济合作的未来：超越韩日双边，走向全球层面合作

我认为，2019年日本政府对韩国实施出口管制措施后，韩日经济合作的方向性已更加明确。这一方向性超越了韩日合作这一双边关系的框架。在当前形势下，韩日两国政府主导挖掘新的双边经济合作动机是不合时宜的。中美竞争时代，韩日经济合作应转向韩日两国在地区和多边层面为促进自由主义秩序的全球规范而进行的努力。通过这种方式，应确保韩日两国在经济上拥有共同利益的全球化自由主义贸易和生产秩序得以持续。在此过程中，韩日两国的企业将能够在全球供应链中自由地发展相互的商业关系。这是将韩日经济关系仅限于双边层面考虑难以找到其合目的性的客观条件所带来的变化。

另一方面，中美竞争时代，韩日合作能否引领包含中美两国的秩序创建也至关重要。2022年，韩日合作很可能以配合美国主导的规范性为方向进行。没有必要在中美之间进行机械的平衡。美国所倡导的自由和公平的规范性也是自由主义秩序的基础。然而，如果像特朗普政府时期那样，将中国排除在外的主张损害了韩日两国的利益和价值观，或者像近期拜登政府时期那样，可能与韩日两国未来的产业发展战略发生根本性冲突，那么也需要考虑在多大程度上可以追求战略自主性政策，以及为此韩日两国合作的可能性。■

[图1] 韩日关系重要的原因

[图2] 韩国经济关系中重要的国家或地区

[图3] 希望在韩日首脑会谈中讨论的议题

[图4] 关于韩日经济关系的意见

■ 作者：李正焕在首尔大学完成学士和硕士学位后，在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。曾任国民大学日本学研究所专职研究员及该校国际学部教授。主要研究领域为日本政治经济与日本外交。主要著作包括《现代日本的分权改革与官民合作》（2016）、《日本地方创生政策的非地方性特征》（2017）、《安倍政权历史政策的变迁：安倍谈话与国际主义》（2019）等。

■ 负责人及编辑：朴恩珍_EAI 研究员

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