[EAI Issue Briefing] De la cooperación económica entre Corea y Japón a la cooperación entre Corea y Japón en la construcción de normas globales

I. Japón en la economía coreana, en las relaciones entre Corea y Japón

La 10ª encuesta de percepciones mutuas entre Corea y Japón, realizada por el East Asia Institute y Genron NPO, muestra que la percepción de la importancia de las relaciones entre Corea y Japón y la necesidad de mejorarlas ha aumentado en ambos países. Aunque las expectativas de resolución del conflicto entre los gobiernos de Corea y Japón debido al fallo sobre el trabajo forzado son bajas, parece haber una creciente conciencia de que la prolongada fase de estancamiento en las relaciones bilaterales debe superarse. En este contexto, en cuanto a la pregunta de por qué las relaciones entre Corea y Japón son importantes, al igual que en las encuestas de años anteriores, la alta interdependencia de las relaciones económicas bilaterales fue señalada como el factor clave en ambos países (1er lugar en Corea, 2do lugar en Japón) (véase la Figura 1).

La percepción de la importancia de las relaciones económicas bilaterales es más fuerte en Corea que en Japón, lo que puede atribuirse al legado histórico del desarrollo industrial de Corea, que se ha desarrollado en estrecha relación con la cooperación de capital y tecnología con Japón. Esta fue la razón por la que la política de separación entre política y economía, que buscaba mantener de manera estable y continua la cooperación económica entre Corea y Japón, separándola de los conflictos en otras áreas, se mantuvo a largo plazo. Sin embargo, la pregunta de por qué las relaciones entre Corea y Japón son importantes no se traduce en la percepción de que Japón es crucial para la economía coreana. En Corea, Japón ocupa solo el tercer lugar entre los países importantes para la economía coreana, después de Estados Unidos y China, y su importancia percibida está disminuyendo continuamente (véase la Figura 2). Y esta percepción coincide con la realidad.

A este respecto, se puede entender el fenómeno de que el deterioro de las relaciones entre Corea y Japón en torno a las cuestiones históricas de los últimos diez años se ha traducido en un daño a la cooperación económica entre Corea y Japón. La cooperación económica entre Corea y Japón fue durante mucho tiempo el motor que permitió que la cooperación continuara a pesar de los conflictos sobre la percepción histórica y las disputas territoriales entre ambos países. El principio de separación entre política y economía era un concepto que simbolizaba la relación estructural entre ambos países, donde el fuerte incentivo para la cooperación económica controlaba los conflictos en otras áreas. Sin embargo, la sostenibilidad de la cooperación económica entre Corea y Japón, representada por el principio de separación entre política y economía, se ha debilitado en la década de 2010, como se observa en el caso de la interrupción del swap de divisas. La disminución del estatus de 'Japón en la economía coreana' significa que la influencia de la necesidad de cooperación en 'la economía en las relaciones entre Corea y Japón' para restringir el conflicto en 'la historia en las relaciones entre Corea y Japón' ha disminuido. Además, las medidas de restricción a la exportación impuestas por el gobierno japonés a Corea en 2019 dieron la impresión de que la 'economía en las relaciones entre Corea y Japón' se había convertido ahora en un área secundaria de 'la historia en las relaciones entre Corea y Japón'. De esta impresión fragmentada, surge la percepción de que la cooperación económica entre Corea y Japón ya no es necesaria.

II. Baja percepción de la resolución de las restricciones a la exportación de Japón a Corea en 2019 y el Gran Acuerdo

Dada la percepción arraigada en Corea de que la interdependencia económica entre Corea y Japón es crucial en las relaciones bilaterales, la parte más desconcertante de los resultados de la encuesta de este año es la drástica disminución de la proporción de respuestas que mencionan la resolución de las restricciones a la exportación entre los temas que deberían discutirse en futuras cumbres entre Corea y Japón (véase la Figura 3). En 2021, el 48,7% de los encuestados consideró necesario discutir la "abolición de las restricciones a la exportación y las formas de cooperación en comercio e inversión", pero esta cifra se redujo al 24% en 2022.

Respecto a las medidas de restricción a la exportación impuestas por el Ministerio de Economía, Comercio e Industria de Japón a Corea en julio de 2019, Japón argumentó que se debían a problemas con la gestión inadecuada de materiales estratégicos para el comercio por parte de Corea, aparte de la sentencia del Tribunal Supremo de Corea sobre las víctimas del trabajo forzado, pero estaba claro que se trataba de una represalia relacionada con cuestiones históricas. Las medidas de restricción a la exportación de Japón a Corea no solo provocaron una fuerte oposición del gobierno coreano, sino que también ampliaron la percepción negativa de la opinión pública coreana hacia Japón, lo que llevó a un boicot de productos japoneses y dañó las relaciones comerciales bilaterales en el sector de bienes de consumo. Además, existía una gran preocupación en Corea durante el verano de 2019 por la posibilidad de que se produjeran obstáculos a la importación de bienes intermedios y de capital, cuya proporción es absoluta en las importaciones coreanas desde Japón.

Sin embargo, dado que las regulaciones de exportación de Japón desde el otoño de 2019 no fueron tan estrictas como se esperaba, las preocupaciones del sector sobre la importación de bienes intermedios y de capital desde Japón se han disipado parcialmente. También es cierto que la visibilidad política de las propias medidas de regulación de exportación de Japón se ha atenuado considerablemente en el contexto de la pandemia de COVID-19 y la tendencia global de securitización de la economía.

A pesar de ello, en el contexto exclusivo de las relaciones entre Corea y Japón, las medidas de restricción a la exportación de Japón a Corea siguen siendo percibidas por el público en general como una provocación de Japón hacia Corea, sin cambios, y las condiciones de COVID-19 y la securitización de la economía no difieren en 2022. La menor atención a las restricciones a la exportación como tema entre los dos gobiernos en 2022, en comparación con 2021, debe atribuirse a un cambio en la actitud de ambos gobiernos hacia el asunto.

Hasta 2021, se puede decir que Japón se negó a discutir las cuestiones pendientes de las relaciones entre Corea y Japón con el gobierno de Moon Jae-in. Mantuvo la postura de esperar a un nuevo gobierno para discutir, y desde el establecimiento del gobierno de Yoon Suk-yeol, ha mostrado una actitud proactiva en la discusión de las cuestiones pendientes de las relaciones entre Corea y Japón. Por supuesto, tanto durante el gobierno de Moon Jae-in como en el actual gobierno de Yoon Suk-yeol, se ha exigido como condición previa la presentación de una solución por parte del gobierno coreano para resolver la cuestión de las medidas posteriores a la sentencia del Tribunal Supremo sobre las víctimas del trabajo forzado. La disminución de la importancia de las restricciones a la exportación como tema parece deberse al cambio de actitud del gobierno coreano. Mientras que el gobierno de Moon Jae-in buscó gestionar las cuestiones históricas y otras áreas de forma separada a partir de 2020, el gobierno de Yoon Suk-yeol busca resolver todas las cuestiones pendientes de manera integral a través de un "gran acuerdo". En este contexto, la visibilidad de las medidas de restricción a la exportación parece haber disminuido.

III. La naturaleza incierta de las relaciones económicas entre Corea y Japón en la era de la seguridad económica

El problema es que, incluso si la solución del "gran acuerdo" tiene éxito y se restauran las restricciones a la exportación, el futuro de la cooperación económica entre Corea y Japón no es necesariamente brillante. Independientemente de las cuestiones históricas, la complementariedad mutua entre las industrias de Corea y Japón está disminuyendo continuamente, mientras que la competencia aumenta. Esta tendencia es el resultado de la elección histórica de Corea de buscar la industrialización bajo la influencia del capital y la tecnología japoneses, pero sin optar por integrarse en la red de producción japonesa, sino por construir un sistema de producción integrado similar al de Japón dentro de Corea. La disminución de la complementariedad y el aumento de la competencia son también la causa de la disminución continua de la percepción de la importancia de la cooperación económica entre Corea y Japón en ambos países. Es decir, incluso si las cuestiones históricas se gestionan bien, la cooperación económica estrecha a nivel bilateral entre los gobiernos de Corea y Japón representará una proporción cada vez menor en toda la diplomacia económica bilateral, y la cooperación económica bilateral requerirá explicaciones internas cada vez más extensas sobre su necesidad.

Como lo demuestran las encuestas de percepción, la percepción de la complementariedad y la competencia en las relaciones económicas entre Corea y Japón está dividida equitativamente en ambos países (véase la Figura 4). Esto se debe en parte a que cada sector industrial tiene características diferentes, y en parte a que la complementariedad de las relaciones industriales entre Corea y Japón se ha vuelto poco visible para los consumidores en la cadena de valor global. El problema es que, en medio de la creciente tendencia a la securitización de la economía, la búsqueda de políticas industriales para asegurar la competitividad de la industria nacional frente a la competencia se ha convertido en la corriente principal de los tiempos. A este respecto, las medidas de restricción a la exportación de Japón a Corea, aunque esencialmente represalias por cuestiones históricas, no tienen únicamente esa naturaleza.

Desde la lógica de la política de seguridad económica de Japón, es dudoso que Corea represente un riesgo externo externo significativo para la economía y la industria japonesas. Está claro que la política de seguridad económica de Japón se diseñó teniendo en cuenta a China. Sin embargo, desde la creación de la Oficina de Seguridad Económica en el Ministerio de Economía, Comercio e Industria de Japón en junio de 2019, Corea ha sido el único país contra el que se han aplicado medidas de restricción a la exportación basadas en la lógica de la seguridad. Las restricciones a la exportación a Corea pueden considerarse un ensayo general en el proceso de implementación de la política de seguridad económica de Japón. Incluso si se excluyen las cuestiones históricas, no hay garantía de que la intensidad y el alcance de la política de seguridad económica de Japón para asegurar la competitividad de la industria japonesa no causen daño a las empresas coreanas en el futuro. No es en absoluto imposible que la política de seguridad económica de Japón se aplique en el futuro de manera que debilite la competitividad internacional de las empresas coreanas que compiten con Japón.

IV. La importancia de compartir la percepción de la necesidad de mantener el orden de libre comercio entre Corea y Japón

Sin embargo, el hecho de que ambos países ocupen la misma posición en la estructura de la economía política internacional es un punto de partida crucial para rediseñar la futura cooperación económica entre Corea y Japón. La alta competencia de Corea y Japón en el mercado mundial también significa que ocupan la misma posición en la estructura de producción internacional. Además, el dilema que ambos países enfrentan en sus relaciones económicas con China en medio de la competencia entre Estados Unidos y China es similar. La política de seguridad económica de Japón, que busca la autonomía estratégica y la irreemplazabilidad estratégica, es un factor que Corea también está considerando, y ambos países coinciden en que el mantenimiento del orden del libre mercado es beneficioso para sus intereses nacionales.

Corea y Japón, en medio de la intensificación de la competencia tecnológica entre Estados Unidos y China, necesitan adaptarse a la tendencia de securitización de la economía y, al mismo tiempo, mantener el orden del libre comercio. A medida que la competencia tecnológica entre Estados Unidos y China se intensifica, las transacciones con ciertas regiones o empresas se ven cada vez más restringidas. Las empresas coreanas y japonesas que comercian con empresas chinas debido a las medidas de endurecimiento de las exportaciones de Estados Unidos se enfrentan a la necesidad de gestionar el riesgo de toda la cadena de suministro y de adaptarse al empeoramiento del entorno empresarial debido a las medidas de respuesta de China, lo que aumenta la necesidad de adaptarse al empeoramiento del entorno empresarial.

Sin embargo, a pesar de la intensificación del conflicto entre Estados Unidos y China, Corea y Japón no pueden renunciar al vasto mercado interno de China, y tampoco pueden cortar por completo sus relaciones con China en la cadena de suministro global. Corea y Japón tienen un espacio para la cooperación bajo el objetivo común de expandir el sistema de libre comercio. A medida que la competencia entre Estados Unidos y China se desarrolla en una dirección que se desvía del orden liberal en medio de la tendencia a la securitización de la economía, Corea y Japón necesitan alzar sus voces conjuntamente en la creación de instituciones y normas de cooperación multilateral a nivel regional y global para el surgimiento del orden económico internacional liberal. La gobernanza en el ámbito del comercio y la inversión y la discusión de las normas comerciales a nivel de Asia Oriental o el Indo-Pacífico en la década de 2020 tienen una posición de liderazgo en la gobernanza y las normas a nivel global. Esto significa que el margen para que Corea y Japón participen de manera proactiva en la creación de gobernanza y normas globales es mayor que nunca.

La cooperación entre Corea y Japón para la construcción de normas globales en el orden económico internacional actual está incluida en la cooperación con la Estrategia del Indo-Pacífico de Estados Unidos en 2022. Corea y Japón son aliados de Estados Unidos, y desde el establecimiento del gobierno de Yoon Suk-yeol en Corea en 2022, las preferencias políticas de ambos países hacia la competencia entre Estados Unidos y China se han vuelto muy similares. Esto significa que la cooperación de ambos países en la construcción de normas globales se ha aclarado como cooperación con Estados Unidos. La construcción de un nuevo orden regional por parte de Estados Unidos se manifiesta en el Marco Económico del Indo-Pacífico (IPEF) en el ámbito económico. Aunque los detalles siguen siendo inciertos, la insistencia en las normas de libertad y justicia se alinea con el tono de Japón, que ha enfatizado las normas de "libertad y apertura". El gobierno de Yoon Suk-yeol de Corea también enfatiza la diplomacia basada en valores, mostrando una política coherente en esta dirección.

Sin embargo, es necesario reflexionar sobre si las normas de libertad y justicia o "libertad y apertura" se ajustan a los intereses económicos de Corea y Japón y si representan el orden verdaderamente liberal que ambos países desean. Es necesario considerar si la retórica de "libertad y apertura" puede conducir a la exclusión de China y si se puede encontrar un camino hacia la paz económica integral que reduzca la incertidumbre en la cadena de suministro global.

Ambos países entienden la necesidad de desarrollar las relaciones económicas con China al tiempo que se esfuerzan por crear normas globales que contrarresten las acciones unilaterales y arbitrarias de China. Es incierto si Corea y Japón pueden cooperar en esta área. Sin embargo, la elección del gobierno de Shinzo Abe de Japón de buscar la cooperación con China a través de la Iniciativa de la Franja y la Ruta como cobertura frente a la administración Trump entre 2017 y 2019 es reveladora. Esto significa que la flexibilidad mostrada por el gobierno conservador japonés ante la incertidumbre en Estados Unidos puede ser variable en la búsqueda de estrategias basadas en la autonomía estratégica de Japón entre Estados Unidos y China. La orientación política de Corea hacia China en ese momento no era muy diferente. Sin embargo, en la situación de competencia entre Estados Unidos y China, Corea y Japón buscaron la cobertura por separado, en lugar de intentar la cobertura mediante la cooperación mutua.

Las medidas de restricción a la exportación de Japón a Corea y el enfoque de Japón hacia China entre 2017 y 2019 ocurrieron simultáneamente. En el período 2017-2019, Corea era un país con el que Japón tenía un conflicto mayor que con China. Para que Corea y Japón busquen una estrategia de cobertura cooperativa en medio de la competencia entre Estados Unidos y China, es necesario que ambos países dejen de lado las emociones y que el pensamiento estratégico compartido sobre problemas similares en la geopolítica global trascienda las emociones en torno a las cuestiones históricas. En el pasado, esta tarea se le encomendaba únicamente a Corea, pidiéndole que contuviera el sentimiento anti-japonés excesivo. Sin embargo, en las relaciones actuales entre Corea y Japón, la tarea de pensar estratégicamente más allá de las emociones hacia la otra parte se le exige fuertemente también a Japón.

V. El futuro de la cooperación económica entre Corea y Japón: cooperación a nivel global, no bilateral

Considero que la dirección de la cooperación económica entre Corea y Japón se ha vuelto más clara después de las medidas de restricción a la exportación impuestas por el gobierno japonés a Corea en 2019. Esa dirección va más allá del marco de las relaciones bilaterales de cooperación entre Corea y Japón. En la actualidad, no es apropiado que Corea y Japón se esfuercen por encontrar nuevos incentivos para la cooperación económica bilateral liderada por el gobierno. La cooperación económica entre Corea y Japón en la era de la competencia entre Estados Unidos y China debe transformarse en los esfuerzos diplomáticos de ambos países a nivel regional y multilateral para el surgimiento de normas globales del orden liberal. A través de esto, se debe garantizar la sostenibilidad del orden comercial y de producción liberalizado y globalizado, en el que Corea y Japón comparten intereses económicos. En este contexto, las empresas de Corea y Japón podrán desarrollar libremente sus relaciones comerciales mutuas dentro de la cadena de suministro global. Este es un cambio vinculado a las circunstancias en las que es difícil encontrar la finalidad de la cooperación económica entre Corea y Japón si se considera únicamente en términos de relaciones bilaterales.

Por otro lado, también es importante si la cooperación entre Corea y Japón para el surgimiento de normas globales en la era de la competencia entre Estados Unidos y China puede impulsar la creación de un orden que incluya a Estados Unidos y China. En 2022, es muy probable que la cooperación entre Corea y Japón se alinee con la normatividad liderada por Estados Unidos. No es necesario considerar un equilibrio mecánico entre Estados Unidos y China. Las normas de libertad y justicia defendidas por Estados Unidos son también la base del orden liberal. Sin embargo, si la exclusión de China, como en el caso de la administración Trump, daña los intereses y valores de Corea y Japón, o si entra en conflicto fundamental con las estrategias de desarrollo industrial futuro de Corea y Japón, como en el caso de la actual administración Biden, también es necesario considerar la posibilidad de buscar la autonomía estratégica frente a estas amenazas estadounidenses y la posibilidad de cooperación entre Corea y Japón para ello. ■

[Figura 1] Razones por las que las relaciones entre Corea y Japón son importantes

[Figura 2] Países o regiones importantes para las relaciones económicas de Corea

[Figura 3] Temas que deberían discutirse en la cumbre Corea-Japón

[Figura 4] Opiniones sobre las relaciones económicas entre Corea y Japón

■ Autor: Lee Jeong-hwanObtuvo su licenciatura y maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Seúl y su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Se desempeñó como investigador a tiempo completo en el Instituto de Estudios Japoneses de la Universidad de Kookmin y como profesor en la Facultad de Estudios Internacionales de la misma universidad. Sus principales áreas de investigación son la política y la economía de Japón, y la diplomacia japonesa. Sus publicaciones incluyen <Reforma de la descentralización y cooperación público-privada en el Japón contemporáneo> (2016), <El carácter descentralizado de la política de revitalización regional de Japón> (2017) y <La transformación de la política histórica del gobierno de Abe: La Declaración de Abe y el internacionalismo> (2019).

■ Coordinación y edición: Park Eun-jin_EAI 연구원

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