[EAI 简报] 2022年马德里北约峰会：韩国参与对韩国外交的启示

尹锡悦总统将作为韩国总统首次出席于6月29日至30日在西班牙马德里举行的北大西洋公约组织（NATO，以下简称北约）峰会。除韩国外，日本、澳大利亚、新西兰、瑞典、芬兰、乌克兰、格鲁吉亚等国也将以伙伴国身份参会。在尹锡悦政府执政不到两个月的时间里，又一次“首次”外交活动可能会让龙山总统办公室的气氛变得振奋。然而，战略的出发点在于理解“我的最佳策略取决于对方如何行动”。[1]韩国政府应以分析美国邀请韩国等地区主要民主国家参会的意图为基础，审视此次会议对韩国外交的意义，并审慎准备应对策略。

一、美国的意图与马德里北约峰会

在5月21日拜登总统与尹锡悦总统举行会谈前后，韩美两国及韩美日三国已举行了多次高层会谈。[2]其中，美国白宫国家安全委员会（National Security Council）印太事务协调员坎贝尔（Kurt Campbell）在5月9日于战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies: CSIS）发表的“印太地区跨大西洋对话”主旨演讲中，最清晰地阐述了美国邀请韩国参加此次北约峰会的意图。[3]

坎贝尔协调员努力消除人们的误解，即认为美国外交资源的局限性导致其与某一地区盟友的合作加强必然会削弱与其他地区的合作，这种零和竞争的观念在欧洲和亚洲的美国盟友中普遍存在。在此背景下，他承认自己在奥巴马（Barack Obama）政府时期常用的“再平衡”（rebalancing）或“转向”（pivot）等表述可能引起误解，甚至称之为自己的“失误”（mistake）。随后，坎贝尔协调员介绍了俄罗斯-乌克兰战争爆发后，亚洲的美国盟友们对欧洲战区前所未有的积极参与。他声称，自俄罗斯入侵乌克兰以来，亚洲的美国盟友们通过武器援助、经济制裁、人道主义援助和难民援助等方式积极帮助北约，这证明了美国试图连接印太和欧洲地区的努力已开始取得丰硕成果。同时，他指出21世纪更根本的挑战将始于印太地区，并强调构建连接亚洲和欧洲地区的战略合作框架是其最重要的职责。

美国这一基本立场在过去一个月内举行的多次高层会谈中得到反复确认。拜登总统在5月21日韩美首脑会谈中强调了（1）加强韩美日合作以构建基于规则的国际秩序；（2）阻止俄罗斯进一步入侵乌克兰，并对俄实施经济制裁、出口管制等惩罚措施，以及向乌克兰提供人道主义援助；（3）在南海、台湾、人权、缅甸军政府政变等问题上加强韩国的作用。美国在这些问题上的相同立场也通过美国国务卿布林肯（Antony Blinken）和副国务卿谢尔曼（Wendy R. Sherman）的表态得到确认。[4]通过美国国务卿布林肯（Antony Blinken）和[5]副国务卿谢尔曼（Wendy R. Sherman）[6]得到确认。

这表明，美国正试图构建一个平台，以集结全球范围内“志同道合国家”的力量，应对与中国、俄罗斯等威权主义国家日益激烈的战略竞争。其根本认识是，俄罗斯和乌克兰问题是次要的，根本挑战源于中国。在此基础上，美国希望在亚洲地区建立一个类似北约的、具有最高水平制度化合作的组织，并将其与欧洲地区联系起来，构建一个灵活且能在必要时做出强有力反应的安全联动网络。在这个网络体系的形成过程中，缺失的关键环节是韩日关系，自2019年强征劳工赔偿判决问题、贸易战以及《军情保护协定》（General Security of Military Information Agreement: GSOMIA）的条件性延期后，两国关系一直陷入僵局，未能取得突破。

此次将韩国和日本同时邀请至马德里峰会，也包含着美国希望为韩日两国首脑创造讨论机会以加强韩美日三边合作，并深化韩日澳新合作的考量。那么，究竟是何种议题，使得美国要同时邀请亚洲-大洋洲地区的四位主要盟友参加此次峰会呢？

此次马德里峰会将废弃2010年通过的第七版北约战略概念，并时隔12年引入新的概念。北约战略概念[7]以对国际安全环境的诊断为基础，定义欧洲-大西洋安全面临的最核心威胁和挑战，并探讨应对方法。尽管半个多世纪以来，欧洲面临的安全威胁内容和程度发生了巨大变化，但北约自1949年成立以来，平均每十年更新一次战略概念，并成功适应新的安全环境，保持了成员国之间的牢固团结。[8]

2010年里斯本峰会通过的第七版战略概念，其核心内容是在后冷战时代西方政治霸权、军事-经济优势以及战略对手缺席的背景下，为应对核武器扩散、恐怖主义、网络攻击和能源安全等问题，除了传统的“集体防御”（collective defense）外，还确立了“危机管理”（crisis management）和“合作安全”（cooperative security）作为核心任务。然而，自2011年阿拉伯之春以来，利比亚、叙利亚、伊拉克、阿富汗等地的危机，2014年俄罗斯吞并克里米亚，以及2022年对乌克兰的军事入侵，特朗普（Donald Trump）总统时期的同盟裂痕，以及习近平领导下中国国力增强和扩张性对外政策，[9]使得国际体系层面出现了“大国战略竞争的回归”（return of strategic competition between great powers）。因此，在2021年的布鲁塞尔峰会上决定，需要采纳新的战略概念来适应这一变化。

因此，此次马德里峰会的核心议题将是：第一，北约成员国如何应对俄罗斯改变现状的威胁以及集体防御问题，并遏制俄罗斯对乌克兰的进一步进攻；第二，如何应对日益增长的中国军事力量及其在亚洲、拉丁美洲、非洲等地区投射的扩张性外交。虽然前者对欧洲北约成员国更为重要，但后者对包括韩国在内的亚洲-大洋洲地区美国盟友而言则更为切身相关。通过在新版北约战略概念中同时涵盖俄罗斯和中国的威胁，美国希望在此次马德里峰会上“一石二鸟”。

二、韩国政府的立场

那么，尹锡悦总统在本次马德里峰会上将强调什么内容呢？他提出了“全球枢纽国家”（Global Pivotal State）的定位。本届政府在大选期间就已强调了韩国外交的指向性，相关内容已在总统办公室网站的110项国政课题以及[10]6月14日外交部长朴振在战略与国际研究中心（CSIS）圆桌会议上的开幕致辞中[11]得到了详细介绍。

朴振部长评价道，韩美同盟正发展成为基于“共同价值观和目标”（common values and goals）的全面伙伴关系，这种基于价值观的同盟是两国关系的“真正进化”（true evolution）。在此背景下，他表示韩国将加强合作以应对包括俄罗斯入侵乌克兰在内的威胁规则性国际秩序的问题，并将在印太地区进一步加强其在自由、民主、人权、法治等国际社会规范方面的作用和责任。在此背景下，他在6月13日与美国国务卿布林肯共同举行的记者会上[12]也强调了恢复《军情保护协定》（GSOMIA）的必要性。

这表明韩国政府目前充分理解美国的意图。也就是说，不仅要加强韩美日三边合作，还要对实施“无端武装侵略”（unprovoked armed aggression）的俄罗斯采取强有力的制裁措施，从而提升韩国作为世界第十大经济和军事强国的国际地位，并做出与其国力相匹配的贡献。尹锡悦总统在马德里的讲话中也将强调这些内容，美国和北约国家将欢迎韩国在国际社会，特别是在印太地区扮演更重要的角色并做出贡献的承诺。关键在于，这是否会成为一项能够“确保实际利益”的外交举措，正如国政课题中所强调的那样。

三、北约峰会与韩国的课题

如前所述，此次马德里北约峰会的核心议题将是新战略概念的通过，其中最重要的问题是如何界定威胁欧洲-跨大西洋地区安全的因素。具体而言，如何界定俄罗斯和中国的威胁将成为最突出的问题。目前最广泛使用的“战略竞争对手”（strategic competitor）一词也存在多种解读。如果强调“竞争对手”（competitor）的层面，主要涉及技术和经济领域的问题；如果侧重于“伙伴”（partner），则焦点在于气候变化或卫生合作等全球危机问题；如果从“对手”（rival）的角度理解该概念，则国际秩序和规范是主要舞台。[13]此次峰会，北约国家将深入探讨如何界定俄罗斯和中国的威胁，韩国也将参与其中。借此机会，韩国也应从国家大战略层面审慎思考三个根本性问题。

第一，应思考在乌克兰战争的启示及其后续欧洲安全秩序的未来问题上，韩国将持何种立场。这包括韩国将在多大程度上参与北约对俄制裁的问题。俄罗斯已于3月7日公布了对实施“对俄不友好行为”（unfriendly activity towards Russia）的国家名单，该名单包含了北约国家以及此次峰会的四位美国盟友伙伴国（韩国、日本、澳大利亚、新西兰）。关于对不友好国家的惩罚措施，除了此前已公布的以卢布支付天然气等费用的限制措施外，6月17日，普京在圣彼得堡国际经济论坛上宣布了粮食出口限制措施。未来难以预测俄罗斯将对不友好国家实施多少额外的惩罚措施。考虑到这一点，韩国应在此次北约峰会上审慎考虑为解决乌克兰危机贡献的程度。[14] 宣布，其范围不仅包括北约国家，还包括此次峰会的四位美国盟友伙伴（韩国、日本、澳大利亚、新西兰）。在对不友好国家施加的惩罚方面，除了此前已宣布的以卢布支付天然气等费用的限制措施外，6月17日，普京在圣彼得堡国际经济论坛上还宣布了粮食出口限制措施。目前难以预测俄罗斯未来将对不友好国家采取多少额外的惩罚措施。考虑到这一点，在本次北约峰会上，应认真考虑韩国为解决乌克兰危机所能贡献的水平。

第二，如何界定中国威胁的问题。这比考虑俄罗斯在韩国外交战略中的地位更为根本，并将产生更深远的影响。5月22日，中国外交部长王毅在与巴基斯坦新任外交部长扎尔达里（Bilawal Bhutto Zardari）会晤时，[15]强烈批评美国的印太战略煽动地区分裂与对抗，破坏现有地区合作机制，特别是通过印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework: IPEF）将经济手段武器化，迫使地区国家单方面选择。他特别指责美国不断提及台湾和南海问题，制造地区混乱，并威胁到在历史上饱受大国对抗和冲突之苦的亚太地区各国。6月10日，中国国防部长魏凤和在香格里拉对话会上[16]宣称，统一是中国人民的夙愿，如果台湾试图独立，中国政府将采取强有力的武力回应，这是“唯一的选择”。韩国应审慎考虑中国这些反复的官方警告所蕴含的意义，并决定其外交立场。

第三，如何重新定位与日本关系的问题。根据2021年东亚研究院和言论NPO联合进行的韩日国民相互认知调查[17]显示，绝大多数（74.6%）受访者认为应摆脱目前的对峙局面。然而，朴振部长关于恢复GSOMIA的言论却招致了“屈辱外交”、“单方面给予”等[18]批评，这表明韩日问题在国内政治中高度政治化。此次北约峰会，尹锡悦总统将与日本首相岸田文雄（Fumio Kishida）会面，即使不是正式的单独会谈，至少也会有机会碰面。借此机会，韩国政府应在长期视角下探讨如何定位韩日关系，并考虑如何应对两国合作加强时可能出现的国内反对声音，以及未来如何构建有效的韩美日合作体系。■

[1]Schelling, Thomas C. 1960. The Strategy of Conflict. Harvard University Press, 3.

[2] Campbell, Kurt. 2022. “Keynote Address.” Presented in the CSDS-CSIS Transatlantic Dialogue on the Indo-Pacific, May 9. Washington D.C, U.S.A; The White House. 2022. “United States-Republic of Korea Leaders’ Joint Statement.” May 21; Republic of Korea Ministry of Foreign Affairs. 2022. “Outcome of Telephone Conversation between ROK Vice Minister of Foreign Affairs Cho Hyundong and U.S. Deputy Secretary of State Wendy R. Sherman.” May 24; U.S. Department of State. 2022. Joint Statement by Secretary of State Antony J. Blinken, Japanese Minister for Foreign Affairs Hayashi Yoshimasa, and Republic of Korea Minister of Foreign Affairs Park Jin. May 27; U.S. Department of State. 2022. Joint Statement on the Republic of Korea-U.S.-Japan Trilateral Vice Foreign Ministerial Meeting. June 8; U.S. Department of State. 2022. “Secretary Antony J. Blinken And Republic of Korea Foreign Minister Park Jin At a Joint Press Availability.” June 13.

[3] Campbell, Kurt. 2022. “Keynote Address.” Presented in the CSDS-CSIS Transatlantic Dialogue on the Indo-Pacific, May 9. Washington D.C, U.S.A.

[4] The White House. 2022. “United States-Republic of Korea Leaders’ Joint Statement.” May 21.

[5] U.S. Department of State. 2022. “Secretary Antony J. Blinken And Republic of Korea Foreign Minister Park Jin At a Joint Press Availability.” June 13.

[6] U.S. Department of State. 2022. “Deputy Secretary Sherman’s Meeting with Republic of Korea First Vice Foreign Minister Cho.” June 13.

[7] Simón, Luis. 2022. “The Madrid Strategic Concept and the future of NATO.” NATO Review. June 2.

[8] Cobo, Ignacio Fuente. 2022. “The Eight Strategic Concepts of Allied History.” In Cuadernos de Estrategia 211-B: The Future of NATO after the Madrid 2022 Summit. Spanish Institute for Strategic Studies, 23-25.

[9] Simón, Luis. 2022. “The Great Strategic Competition of the 21st Century and the Transatlantic Link.” Ibid, 36-44.

[10] 第30届总统交接委员会. 2022. “第20届总统交接委员会白皮书.” 第20届总统办公室.

[11] Park, Jin. 2022. “Opening Speech.” Opening Speech by Foreign Minister Park Jin at CSIS Roundtable, June 14. Washington D.C, U.S.A.

[12] U.S. Department of State. 2022. “Secretary Antony J. Blinken And Republic of Korea Foreign Minister Park Jin At a Joint Press Availability.” June 13.

[13] Simón, Luis. 2022. “The Great Strategic Competition of the 21st Century and the Transatlantic Link.” In Cuadernos de Estrategia 211-B: The Future of NATO after the Madrid 2022 Summit. Spanish Institute for Strategic Studies, 46.

[14] The Russian Government. 2022. “The Government Approves the List of Unfriendly Countries and Territories.” March 7.

[15] Huaxia. 2022. “U.S. ‘Indo-Pacific Strategy’ Bound to Fail: Chinese FM.” Xinhua. May 23.

[16] Zain, Syawalludin and David Rising. 2022. “China Accuses U.S. of Trying to ‘Hijack’ Support in Asia.” Time. June 12.

[17] 东方经济研究所. 2021. “[EAIㆍ言论NPO 共同记者会] 第9届韩日国民相互认知调查发表.” 9月28日.

[18] 权玟哲. 2022. “朴振‘GSOMIA正常化’提及引发风波…政府接连灭火.” >No Cut News<. 6月15日.

■ 作者: 金阳奎_ 东方经济研究所高级研究员，首尔大学政治外交学系讲师。在首尔大学获得法语教育、外交学学士学位和外交学硕士学位，在佛罗里达国际大学获得国际政治学博士学位。曾任佛罗里达国际大学政治外交系客座教授，哥伦比亚大学萨尔茨曼战争与和平研究所访问学者。曾获得富布赖特海外学位奖学金和史密斯·理查森基金会的“世界政治与国家管理研究员”奖项。主要研究领域包括强制外交、核战略、势力转移、中美关系、朝核问题以及国际政治与安全理论。近期研究包括《核战争边缘：1962年古巴导弹危机期间报复的可行性与美国政策决策》和《惩罚的可行性与威胁的可信度：以第一次摩洛哥危机和莱茵兰危机为例》。

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