[ADRN 简报] 亚洲政治极化：印度、菲律宾、韩国和泰国的裂痕与极化动因

政治“分裂”是民主制度中的一种自然现象，在这种制度下，个人和团体自由表达意见并联合利益来向政治家施压。然而，“极化”是指公众在身份认同、价值观或议题上被二元化为两个对立的阵营。Jennifer McCoy和Murat Somer将极化定义为“一种通过向公众呈现非此即彼的选择来简化政治的过程，从而将政治领域巩固为对立的、日益僵化的集团”。[1]他们认为，极化通过将选民分裂成两个相互不信任的阵营，对民主是有害的。Thomas Carothers和Andrew O’Donohue认为，极化“削弱了对民主规范的尊重，腐蚀了基本的立法程序，破坏了司法机构的非党派地位，并加剧了公众的不满——不宽容——暴力”。[2]

美国公众经常被视为政治极化加剧的典型案例。根据皮尤研究中心的数据，[3]在1994年至2014年间，在10项政治价值观量表中表达持续保守或持续自由观点的美国人比例从10%翻了一番，达到21%。此外，民主党人和共和党人之间的意识形态重叠有所减少，因为民主党人向左移动得更远，共和党人向右移动得更远。美国人政治态度中“意识形态孤岛”的发展伴随着对对立政党日益增长的反感；2014年，27%的民主党人认为共和党对国家福祉构成威胁，而36%的共和党人认为民主党对国家福祉构成威胁。此外，政治变得如此个人化，以至于63%的持续保守派和49%的持续自由派表示，他们最亲密的朋友大多持有相同的政治观点。意识形态光谱两端的人往往政治活动更积极，对所属政党更忠诚。当公众被划分为“我们”和“他们”，并产生相互反感甚至仇恨时，Levitsky和Ziblatt在其著作《How Democracies Die》中提出的相互宽容和制度克制——两个运作民主制度的基本规范——就受到了威胁。[4]就受到了威胁。

政治极化的出现包含了现有的社会政治裂痕，政治企业家利用这些裂痕谋取政治利益。McCoy和Somer[5]研究了包括美国在内的11个国家案例，并得出结论认为，有害的极化并非归因于任何特定的潜在社会或政治裂痕。相反，他们认为，当政治企业家通过使用极化策略来追求目标时，就会出现极化。这些策略包括通过分裂和妖魔化的言论动员选民，以及利用现有的不满。

从能动性优于裂痕结构的理论视角来看，我们需要确定两件事。第一是确定极化动因的动员能力和影响力是均等的还是不对称的。当对立的政治精英以相似的策略相互回应时，针锋相对的动员很可能导致僵化的政治僵局。另一方面，如果对立阵营因其动员支持者的能力不足而被边缘化，那么占多数的阵营就可以侵犯对立阵营的权利并歪曲法律。第二是考察政治极化是否基本上仍然是权力精英之间的拉锯战，还是政治极化更深层地体现在每个阵营的精英与大众之间的垂直联系。后一种情况可以在长期存在社会分裂的国家，或者民粹主义领导人与人民建立情感联系的国家中找到。虽然极化的最终驱动因素很可能是政治家和政党，但个人或团体，借助其自身的社交媒体影响力或向上的粉丝动员，在政治极化中的作用日益增强。基于ADRN关于印度、菲律宾、韩国和泰国政治极化的网络研讨会，[6]本简报提供了对政治极化的根源、动因和特征的快照式比较报告。

印度：基于人民党和莫迪领导的印度教民族主义的极化

印度是一种不对称的民粹主义极化案例。两个强大的动因是总理纳伦德拉·莫迪及其人民党（BJP）。莫迪于2001年成为西部邦古吉拉特邦的首席部长，并利用其古吉拉特发展模式作为成功案例。在莫迪民粹主义的推动下，人民党（一个成立于1980年的右翼政党）扩大了其权力。目前，人民党占印度议会席位的56%，而主要反对党印度国民大会党（INC）的席位不足10%。

人民党超级多数的选举权力和莫迪的民众领导力说明了他们利用印度教民族主义的动员策略的有效性。观察家基金会高级研究员Niranjan Sahoo写道，该国政治和社会极化的主要根源是关于国家认同的基本问题，并补充说，这对印度的多元民主构成了生存威胁。[7]印度应该是一个世俗国家还是一个印度教国家（Hindu Rashtra）的问题，具有强大的国家认同驱动的话语力量，可以将公众分裂成两个对立的阵营。鉴于该国超过四分之三的人口是印度教徒，印度教民族主义压倒了种姓差异等其他裂痕标志。然而，这种宗教民族认同在过去可以通过多元民主的界限来管理。在2014年人民党赢得大选后，利用印度教民族主义的尖锐极化变得显而易见。在国家与反国家”的激烈框架下，人民党在2019年选举中进一步扩大了席位，自由派和世俗派被推向守势，中间地带开始消失。印度案例表明，基于占主导地位的宗教认同的国家认同问题如何能形成民粹主义政治家与占主导地位阵营内民众之间的牢固联系。

印度极化的特点是丑陋的，其特征是两个阵营之间日益增长的不宽容和仇恨文化，将政治简化为宗教化，削弱联邦机构和法治，对少数群体进行刻板印象和妖魔化，以及对针对他们的暴力行为的豁免。自2015年以来，印度教当地人对穆斯林的私刑事件变得更加频繁。Ramesh Thakur写道，印度穆斯林被印度教极端分子“他者化”，被描绘成效忠于巴基斯坦伊斯兰共和国的第五纵队。莫迪和人民党推行了一项社会议程，逐步边缘化穆斯林，并将印度教徒提升为更平等的人。2019年人民党的胜利鼓舞了该党废除了宪法第370条，该条款曾保证了克什米尔作为印度唯一穆斯林占多数邦的政治自治权。随后，在2019年12月，政府通过了《公民身份修正案》（CAA），该法案在原籍国选择上是任意的，在宗教少数群体选择上是歧视性的。这进一步加深了穆斯林社区认为自己正在成为二等公民的感受。

所有这些民主倒退的案例都导致印度在各种全球民主指数中的排名下降。在ADRN网络研讨会上，Niranjan总结道，自由派政党和公民社会团体在消除政治和社会分裂方面力量薄弱，如果不能尽快得到遏制，当前由宗教认同驱动的极化可能无法逆转。

菲律宾：由威权民粹主义者领导、政党基础较弱的极化

在菲律宾，当前的极化随着罗德里戈·杜特尔特总统于2016年当选而出现。这位曾是达沃市受欢迎的市长在就任总统后发动了禁毒战争。德拉萨尔大学治理研究所高级研究员Francisco A. Magno写道，杜特尔特悬赏毒贩的尸体，并保证警察不会因起诉而受到保护。[8]在他总统任期的前两年，约有4500人在警察行动或涉嫌的自发性杀戮中丧生。大规模的法外处决引起了自由派媒体和人权活动家的批评和反对。杜特尔特政府压制自由媒体，并试图压制批评者，例如吊销Rappler的注册文件。杜特尔特还威胁要废除人权委员会，并更换对他持批评态度的独立机构的官员。

菲律宾的政党体系分散在多个政党中。尽管是最大的政党，杜特尔特的PDP-Laban党在国会328名代表中仅占20.4%。然而，现任总统可以控制国会，因为当选议员在选举后跳槽到新总统的政党是很常见的。因此，支持杜特尔特的主要集团拥有271名国会议员，而反对杜特尔特的少数集团只有可怜的24名国会议员。在这种流动的政党体系下，选举机构中的反对派很容易被边缘化。

杜特尔特依靠社交媒体而非政党来动员他的支持者。他没有与利益集团或公民社会组织发展制度性联系，而是利用充斥着假新闻和阴谋论的虚假信息策略来争取民众对其政策的支持。另一方面，反对派阵营的自由派知识分子和活动家缺乏保护记者和媒体自由的制度保障。

禁毒战争或新闻自由等极化议题并非根深蒂固的社会裂痕，因为它不是分裂公众的冲突性身份认同。从这个意义上说，杜特尔特等民粹主义领导人动员支持者仍然是类似暴民的低级政治。此外，总统只能担任一个6年的任期，不允许威权民粹主义总统长期执政。Anthony L. Borja和Ian R. Hecita认为，菲律宾政治中的非自由主义倾向得以维持，是因为普通菲律宾人以领导人为中心，他们优先考虑个人领导力和行政部门而非其他机构。[9]

韩国：由政党驱动的对抗性极化，社会裂痕较小

韩国社会在政治上日益分裂，因为政治极化是由两个主要竞争政党领导的。当被问及他们的意识形态倾向时，约有40%的韩国人回答他们是温和派。根据亚洲研究所韩国身份认同调查（该调查自2005年起每五年进行一次，直至2020年），2005年有40%的人认同为温和派，2010年为43%，2015年为49%，2020年为43%。认同进步派的人分别占总人口的33%、27.5%、20%和31%。持保守倾向意识形态的人数分别为27%、30%、30%和26%。

然而，实际上，政治是由光谱两端的人领导的，而不是由温和派领导的。当保守派掌权时，极左翼团体倾向于否决现任总统，而忠诚的保守派支持者则捍卫他们偏爱的政治领导人。另一方面，当进步派掌权时，极右翼反对现任总统，而极端支持者则不择手段地捍卫他们的领导层。每次韩国选举总统时，这种模式都会重演。最近的2022年5月总统选举显示，在激烈的竞选中，两个阵营进行了充分动员，导致前所未有的均势。[10]在激烈的竞选中，双方都进行了日益恶化的负面竞选。诽谤和人身攻击盛行，而严肃的政策对话却很少。

政党极化是韩国政治极化的主要引擎。这是因为韩国的选举制度给予两大政党比支持任何一方的党派选民更大的优势。朝鲜大学院大学教授金正（Jung Kim）认为，动员具有强烈党派认同的选民的选举策略有所加强，因为具有意识形态倾向的进步派和保守派选民更积极地参与政治，尤其是在选举中。[11]两大政党可以方便地依赖这种策略，因为中间选民被迫在两者之间做出选择。韩国大部分议会席位（300个席位中的253个）由在单一选区中根据“领先者当选”规则获胜者填补。因此，小型第三方政党很难维持。在意识形态光谱上朝着相反方向发展，两大竞争政党政治家之间的意识形态距离比自认为是进步派或保守派的选民之间的距离更大。

与许多其他分裂的社会一样，社交媒体的兴起也在加剧韩国的政治极化。不信任政府或主流媒体的人倾向于寻求替代媒体渠道来表达或听取极端观点。许多具有意识形态倾向的大型印刷媒体也强化了两个政治阵营——进步派和保守派——的对立观点。[12]此外，一些有政治倾向的公民社会组织也加入了二元阵营政治，加剧了局势。

这种日益增长的、由政党主导的极化是有害的，因为政治模式变得对抗性和极端党派化，导致国民议会陷入僵局。然而，社会层面的意识形态分歧是肤浅的，没有明显的社会经济裂痕。事实上，两大对抗政党的经济政策平台差异正在缩小，因为社会服务和福利计划正在根据老龄化人口和贫困青年而增加。朝鲜问题以及与美国的联盟造成了一些持久的差距，但这些并非分裂韩国政治社会的基本裂痕。

地域分裂和代际差距常被视为与意识形态并列的另一条断层线。传统上，进步阵营在西南部全罗道省（湖南地区）享有强大支持，而保守阵营的支持则基于东南部庆尚道省（岭南地区）。但是，居住着约一半人口的首都圈（首尔-仁川）的选民不太受地域认同的束缚。文化和经济的代际冲突也存在，产生了不同的意识形态倾向。老一代更保守，而中年人（40多岁和50多岁）则更进步。尽管如此，代际标志仍然是次要的，它们是对突出的当代问题的反应，而不是分裂政治成两个二元阵营的裂痕。

泰国：精英与民众围绕君主制与民主的对立造成的极化

泰国的政治极化非常严重，因为它包含了多个制度性动因，并伴随着深刻的社会裂痕。在ADRN极化网络研讨会上，Janjira Sombatpoonsiri解释说，尖锐的分裂在于皇家民族主义支持者和民主支持者之间。如果说印度的极化关乎国家认同，那么泰国则在国家的政治制度上存在分歧。据她介绍，皇家民族主义支撑着泰国的政治和意识形态体制，该体制将主权与君主制联系起来。该阵营的支持者包括君主制、军队、他们在官僚机构和私营部门的盟友，以及认同这种意识形态的普通民众。她称之为“民主阵营”的另一方则包括反建制政治家、亲民主活动家、学者/学生以及批评建制派的普通民众。

他信家族的政治崛起导致了泰国的政治极化。反建制阵营通过他信·西那瓦（2001-2006年）及其妹妹英拉·西那瓦（2011-2014年）执政，但两人都被军事政变推翻。他们针对穷人的政策获得了农村地区和城市贫民的强烈支持。如果说建制派阵营由包括军队在内的国家机构组成，那么反建制阵营则依靠其选举力量来动员选民。这两个竞争阵营目前在国民议会中分别由亲军方的公民力量党和拥有119个席位的为泰党（拥有135个席位）代表。新反对党未来前进党拥有54个席位。

由于社会支持，这两个阵营能够维持其相当对称的政党存在。民主保卫联合阵线（UDD）或“红衫军”和人民民主联盟（PAD）或“黄衫军”都发动了大规模抗议活动。UDD反对2006年的军事政变和君主制支持者运动，但在2014年军事政变后被推翻。PAD支持2006年的政变，并指责他信腐败、滥用权力和威权主义倾向。

Sombatpoonsiri argued that during the tit-for-tat mobilization from 2005 to 2014, the palace and the army devised royal nationalism to drive protests against the anti-establishment governments. They used the narratives of social harmony and relied on cyber troopers to spread disinformation about the overthrow attempt by the anti-establishment force. On the other hand, the anti-establishment camp used the narratives of defending democracy and egalitarian measures. It is also notable that the youth-led public protests erupted from July to December 2020 despite pandemic restrictions. The two events were the final straws triggering the 2020 mass protests that led to the dissolution of the Future Forward Party (FFP) and the disappearance of pro-democracy satirist Wanchalerm in July 2020. [13] Now, protestors changed their narratives from changing government to reforming the monarchy. As a result, many middle-class conservatives withdrew their support for the protests, Sombatpoonsiri says, while some royalists started to endorse parts of the anti-establishment discourses.

The outcome of Thailand’s polarization over the past twenty years has been two democratic breakdowns in 2006 and 2014, and the autocratic consolidation by the military rule since 2014. The new constitution in 2016 allowed the military to select 250 seats in the upper house and to stay in power through several clauses. The long-awaited and delayed election happed in March 2019, but it brought more confusion.

Comparison of Four Countries

If we compare the dividing line of the four countries, the cases of India and Thailand are more fundamental as the divide is based on national identity (Hindu nationalism vs. secular pluralism) and political systems (monarchy nationalism vs. popular democracy). Due to the nature of the identity question, the vertical alignment between established politics and civil society within each camp is strong. Accordingly, the confrontation between the two camps is high. However, there are also big differences between the two cases. The two camps in India are asymmetrical as the ruling BJP has great power and strong support from the Hindu majority. The populist prime minister Modi galvanizes the bonding between elites and the mass. On the other hand, in Thailand, the two major confrontational political parties are equally represented in the National Assembly and the two protest movements groups affiliated with each party are both active. The anti-establishment camp could be more dominant if the military did not intervene to oppress it. The less popular monarchy unlike its predecessor and the emerging pro-democracy youth movement can change the equilibrium and this is a new development to keep an eye on.

The cases of the Philippines and South Korea are less severe. The populist president Duterte divided the public through the drug war and the oppression of the free press. This does not lead to a structural cleavage, however, and remains to be pro-and anti-Duterte government. Moreover, the fragmented parties are too weak to build a solid divide between them and the incumbent, and presidency is limited to a single term. The degree of disinformation aimed at the general public is rampant but a liberal segment of civil society can still organize some opposition. On the other hand, political polarization is driven by the ideologically hardening of the two major parties in South Korea. With a single-term presidency, like in the Philippines, the Korean president is likely to be neither an autocrat nor a populist despite his or her bigger executive power. Instead, the power competition between the two major parties, the progressives and conservatives, increased which led to the introduction of a strategy of mobilizing partisan supporters. South Korea’s electoral system allows this complacency since the centrist, or non-partisan voters, are pressed to choose a candidate from either of the two major parties. Policy differences such as the remaining regionalism and generational conflict exist. But, none of these are strong enough to become an equivalent formative social rift.

The impact of political polarization also varies. Naturally, deeper social cleavages based on national identity bring autocracy when the power of two camps is skewed to one side. Some cases of such consequences include the democratic breakdowns by the military coups in Thailand and the democratic erosion denying equal citizenship to the Muslim community in India. The other two cases are less pernicious. The case of democratic backsliding in the Philippines has a better chance to reverse if people work for participatory democracy away from the oligarchic elite rule. The party-driven polarization of South Korea also has a chance to depolarize by changing its electoral system to be more responsive to the moderate electorate. 

[1] Jennifer McCoy and Murat Somer, “Overcoming Polarization,” Journal of Democracy Volume 32, Number 1, January 2021, pp. 6-19.

[2] Thomas Carothers and Andrew O’Donohue., Introduction in Democracies Divided: The Global Challenge of Political Polarization, edited by the same authors. Washington, D.C.L Brookings Institution Press, 2019.

[3] Pew Research Center, “Political Polarization in the American Public,” June 12, 2014 report. https://www.pewresearch.org/politics/2014/06/12/political-polarization-in-the-american-public/

[4] Mutual tolerance is accepting an equal right of rivals to exist, compete for power and govern, while institutional forbearance is restraining from exercising a legal right that could imperil the existing system. P. 102 and p. 106. Steven Letitsky and Daniel Ziblatt, How Democracies Die (New York: Broadway Books, 2018).

[5] Jennifer McCoy and Murat Somer, “Toward a Theory of Pernicious Polarization and How It Harms Democracies: Comparative Evidence and Possible Remedies.” The Annals of the American Academy, 681, January 2019, pp. 234-271.

[6] “Political Polarization in Asia an Its Imact on Democracy,” (webinar, ADRN, Seoul, South Korea, March 25, 2022).

[7] Niranjan Sahoo, “Hindu Nationalism and Political Polarization in India,” in Carothers and O’Donohue eds. (2019).

[8] Francis Magno, “Contemporary Populism and Democratic Challenges in the Philippines,” in Sook Jong Lee et als. Eds. Populism in Asian Democracies: Features, Structures, and Impacts (Brill: 2021), p.66.

[9] Anthony L. Borja and Ian J. Hecita, “The 2022 Philippine Elections Primer: A Democratic Citizenship Perspective.” ADRN Issue Briefing, March 4, 2022. http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?at=view&idx=236

[10] Jung Kim, “South Korea’s 2022 Presidential Election: A Vox Populi that is Evenly Divided.” ADRN Issue Briefing, March 2022.

[11] The opposition People Power Party’s Yoon Suk-yeol prevailed over the governing Democratic Party’s Lee Jae-myung by a slender margin of a 0.73 percent point–the smallest in the history of the country. Yoon secured 16,394,815 and Lee gained 16,147,738–the largest number of votes obtained by the winner and runner-up, respectively. Jung Kim, “Party Polarization Without Party Sorting in South Korea: The Centrist Voters in Drift,” ADRN Issue Briefings, September 2020, http://www.adrnresearch.org/publications/list.php?cid=2&sp=%26sp%5B%5D%…

[12] Sook Jong Lee, “The Rise of Political Social Media in South Korea: A Focus on Disinformation and Polarization,” in Social Media, Disinformation, and Democracy in Asia: Country Cases, ADRN Special Report, October 2020

[13] Janjira Somatpoonsiri, “From Repression to Revolt: Thailand’s 2020 Protests and the Regional Implications.” GIGA Focus/Asia, Number 1, February 2021. https://www.giga-hamburg.de/en/publications/giga-focus/repression-revolt-thailand-s-2020-protests-regional-implications.

■ Sook Jong Lee is a Professor of Public Administration at Sungkyunkwan University and Senior Fellow of the East Asia Institute. She has been directing the Asian Democracy Research Network since its formation in 2015, leading a network of about nineteen research organizations across Asia to promote democracy with the support of the National Endowment for Democracy. Her recent publications include Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Ko-rea’s Role in the 21st Century (ed. 2016), and Keys to Successful Presidency in South Korea (ed. 2013 and 2016).

■ 负责人及编辑： 白珍敬 EAI 연구실장∙선임연구원

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