[EAI 议题简报] 新政府的经济安全战略：“经济胁迫”应对的五大课题

一、为何是经济安全？

经济安全已成为下一届政府必须应对的主要外交政策议题。俄乌冲突引发了原材料供应危机，去年的尿素水危机给国民经济活动带来了巨大阻碍，令全国上下议论纷纷。2020年初新冠疫情扩散初期，中国武汉封城也导致了汽车零部件供应困难，国内汽车生产一度停滞。在此之前的2019年7月，韩国经济因日本政府限制出口三种半导体核心材料而遭受打击，2016年还曾经历因部署“萨德”（THAAD）而引发的中国政府的经济报复。

随着经济威胁的持续，国民舆论也出现了有趣的转变。根据东亚研究院与韩国研究在2021年11月联合进行的国民对外认知调查显示，如图1所示，加强经济外交被选为下一届政府外交·安保领域的最优先课题（35.9%）。国民对经济议题的敏感度不亚于加强韩美同盟（30.9%）或朝鲜无核化（19.6%）等军事安保议题。

韩国当前面临的经济安全问题的本质在于，由于经济相互依存的深化而产生的脆弱性导致了安全风险。像韩国这样受益于开放和全球化的国家，在对方国家蓄意破坏相互依存网络时，例如“萨德”或半导体报复事件，就会遭受巨大冲击。也就是说，韩国容易受到以“相互依存武器化”为手段的经济胁迫（economic coercion）的侵害。

夹在中美战略竞争激烈展开的贸易和尖端技术领域，韩国可能再次面临来自中国和日本的经济胁迫；若共和党在特朗普影响下执政，则可能成为贸易法232条款等经济安全措施的牺牲品；也可能被迫与俄罗斯进行经济分割（脱钩）。然而，韩国的现实应对仍停留在加强经济安全组织、强调供应链稳定性和多元化措施等宣示性和初步层面。下一届政府必须制定经济战略（statecraft），在日益增长的大国经济胁迫威胁下，寻求安全风险、经济成本和经济利益之间的适当平衡。这可以分解为经济威慑战略和战略介入战略。

图1：下一届政府的最优先外交课题

二、经济安全兴起的背景

经济安全可定义为：为了保障国民生命财产、社会秩序和领土完整，利用各种可用手段应对外部“经济威胁”。这里的经济威胁是指，对一国经济造成冲击或损害经济的因素，对军工产业、支柱产业、法治、政治稳定等构成实质性危险的情况。传统上，灾害或灾难属于此类。3·11日本大地震、新冠疫情大流行、中东战争、乌克兰战争等，都可视为引发原材料供应困难或供应链中断的经济安全威胁。经济威胁的另一个根源是金融危机。1997年亚洲金融危机或2008年雷曼危机等，跨国金融资本与尖端技术、新自由主义思潮相结合，导致金融系统崩溃，并引发了“国家破产”这一安全危机。

另一方面，当今经济安全的新兴根源在于国家本身。特定国家为追求政治、经济、战略利益，频繁地对别国施加经济威胁，迫使其改变政策。这种现象出现在两个全球性趋势之中。

第一是新自由主义全球化（neoliberal globalization）的副作用。通过资本、商品、服务、信息、人力资源等跨越国界的流动（flow），供应链不断扩大和深化，各国被纳入经济相互依存关系的网路。这种相互依存在为相关行为者带来利益的同时，也造成了依存的不对称性。相互依存的流动对本国经济越发重要，一旦流动中断，损失就会越大，因此相关国家对对方的利益高度敏感，并认识到自身的脆弱性（vulnerability）。于是，流动的连通性（connectivity）成为了政治·安保上的敏感议题，特别是新冠疫情大流行重创了跨越国境运行的全球供应链，加剧了经济相互依存带来的风险。

正如法雷尔（Farrell）和纽曼（Newman）所指出的，特定国家利用其在对方脆弱性上的优势地位，通过“武器化”经济手段来影响对方的外交政策。[1]它们利用在高度相互连接的全球供应链中的优势地位，攻击他国的关键节点（chokepoint）。

然而，作为相互依存武器的出口管制或进口管制、金融制裁的启动，也会限制本国企业或消费者的经济活动，从而导致特定群体的经济损失。例如，美国对中国实施制裁时，与中国交易比重大的美国企业会向本国政府请愿，要求弥补损失。为此，政府会动用强调他国威胁、唤起民族主义、凸显战略目标等手段来正当化“相互依存武器化”。通过将各种经济限制措施冠以经济安全之名来使其合理化。

第二，日益加剧的中美战略竞争频繁地引发了“相互依存武器化”和“经济安全”的出现。美国将中国视为战略竞争对手，并从贸易和技术领域施加压力。特别是，以“经济相互依存深化损害国家安全”为认识和名义，将“中国制造2025”和“半导体崛起”定性为经济侵略，并收紧了对核心产业和企业的供应链。例如，美国利用其在半导体全球供应链设计（design）领域压倒性的竞争力，对华为、紫光、福建晋华等中国核心企业实施了强有力的管控政策。[2]

中国也从多个层面展开经济安全战略。中国在中美经济相互依存格局中处于劣势，因此在非对称性得到矫正之前，倾向于以“新型大国关系”为框架，维持合作关系，采取反应性和防御性的经济安全措施。[3]相反，对于本国占据非对称优势的国家，则不惜以安全为名实施先发制人的经济胁迫措施。2010年，因钓鱼岛（尖阁诸岛）主权争端，中国对日本实施了稀土出口禁令；2016年，为抗议韩国部署“萨德”，采取了旅游和文化交流限制、非官方抵制韩国商品等报复措施；2020年，对提出新冠疫情责任论的澳大利亚实施了牛肉、煤炭、铁矿石等禁运措施。

三、过度安保化和滥用（濫用）的风险

在此需要关注的是，美国和中国为了追求战略目标，对经济安全概念进行了扩张性定义。美国国家安全战略（NSS 2017）将经济安全定义为“作为国家安全要素，维持经济活力、繁荣和增长的能力”；国防部则定义为“拥有保护或发展美国经济利益，以战胜非经济挑战的物质资源的能力”。中国也基于“总体国家安全观”，将经济安全概念定义为“维持国家经济持续发展的状况和能力”。两国都通过扩张经济安全概念，为国家广泛干预国际经济交易和对别国施加经济威胁找到了正当理由。日本也迅速采取行动加强经济安全，岸田文雄首相将“经济安全”作为内阁的招牌政策，设立了经济安全担当大臣（部长），并正在准备“经济安全推进法案”。[4]

正如大国在追求经济安全保障的竞争中，可能出现类似军事上的安全困境一样，大国之间也产生了经济安全困境。事实上，中美两国正互相指责对方滥用经济安全制造威胁，并展开制裁竞争，同时战略性地培育能够攻克对方弱点的技术和产业部门。问题在于，大国过度安保化或滥用经济安全手段时会造成的损害。第一，基于开放和自由贸易的世界经济秩序将陷入混乱，韩国等对外开放型经济体可能遭受直接打击。第二，因两国间的经济胁迫会产生具体损害。韩国曾刻骨铭心经历过的“萨德”报复和半导体报复就属于此类。

2019年7月，安倍政府以韩国的战略物资出口管理制度脆弱性、缺乏对常规武器的“通用（catch-all）”管制、两国间缺乏出口管理对话等三个“经济安全”理由为由，对三种半导体材料（氟化氢、光刻胶、聚酰亚胺）实施了对韩出口管制。此后，尽管韩国政府采取了符合日本要求的制度强化措施，但日本仍未取消管制，原因是其将经济安全论作为施压手段，意图迫使韩国改变2018年10月韩国大法院就强制征用劳工判决所确定的对日政策。这证明了日本自身是以强制征用劳工问题这一政治理由，采取了出口管制这一强制措施。

四、新政府的课题

新政府应准备系统性应对多方面供应链中断的经济战略。其中，在外交安保层面应重点关注的经济战略核心课题是，阻止大国滥用经济安全措施，并应对经济胁迫。这可以分为①经济威慑（deterrence）战略和②战略介入战略。

1. 经济威慑战略

战略自主性[5]第一，在来自外部的压力面前 확보战略自主性。通信、金融、能源等战略支柱产业部门，一旦面临对外贸易和投资障碍，将对国民生活和国家经济运行造成巨大冲击。美国拜登政府上任后立即制定了半导体、稀土等四个核心领域供应链强化战略，并推进与韩日半导体供应链的合作，正是出于此原因。若战略支柱产业部门暴露于他国的经济安全政策之下，韩国的战略脆弱性将进一步提高。因此，下一届政府应制定保障这些领域供应链安全的措施，如提供供需多元化和降低对外依存度（=部分脱钩）等安全网（safeguards）。

战略必要性第二，在占领全球供应链中不可或缺的核心地位（节点）。这意味着在连接网络中获得一种地位权力。例如，可以举出网络枢纽的地位或核心中介（bridge）的地位。如果中国想对韩国实施经济制裁措施，但中国对韩国有重要依赖的部分，那么就难以付诸实施。在半导体供应链领域，若在最顶端领域拥有竞争力，或者培育了在连接网络中不可替代的材料、零部件、设备部门，就能形成对对方胁迫的威慑力。使韩国企业成为全球供应链中必要且核心的存在，这一课题基本上取决于民间企业部门的活力和努力。因此，下一届政府的作用在于提供有效支持民间活力和整備环境的政策。

政治执行力第三，为了使韩国在地球供应链中 확보战略自主性和战略必要性，必须建立政府与国内市场参与者、市民社会之间的紧密合作体系，使市场参与者能够合作响应政府的信号。特别是经济安全措施必然伴随市场管制，会产生赢家和输家，并需要承担输家政治上的反弹。下一届政府应通过构建与社会的紧密政策网络，并 마련输家救济/补偿系统，发挥能够提升政策效果的政治能力。

2. 战略介入战略

然而，这种威慑战略对于市场规模、金融资源、技术实力与周边大国相比处于劣势的国家来说，短期内难以立即实现。更重要的是，韩国经济结构高度依赖对外贸易和投资，在经济相互依存不对称性方面存在脆弱性，因此除了 확보独立的威慑力之外，还必须采取外交联合和介入战略。

一个近期的例子是澳大利亚，它在应对中国经济胁迫方面取得了成功。尽管澳大利亚与中国的贸易依存度高于韩国，但一方面它展现了威慑的决心，另一方面也促成了美国对华警告措施和欧盟对胁迫措施的应对。[6]这给新政府留下了深刻的启示。

从长远来看，经济胁迫的负面效应在过去的稀土、半导体、“萨德”报复等事件中也已得到证实。经济胁迫导致的分割措施很难突破市场的恢复弹性；实施胁迫的国家会对其国际声誉产生负面影响；在两国层面上，胁迫接受国的舆论会急剧恶化，加重外交负担。[7]这意味着韩国在超越受害者心态和对强国的忌惮心理后，拥有了可以更积极、更主动地开展外交努力的空间。

韩美日合作韩国应在外交上努力，唤起人们对经济安全措施滥用问题的认识，并重申基于规则的国际秩序，开展国际合作。在此，韩美日合作尤为有用。因为这既可以遏制中国滥用经济胁迫，又能抑制美国和日本滥用经济胁迫措施的诱惑。

동지국 연합 (like-minded country coalition)을 통한 관여韩国可以主导拥有对外依存型经济结构、易受经济胁迫影响的中等强国联合，并与正在共同制定“反胁迫工具”（Anti-coercion instrument）的欧洲联盟（EU）开展合作。特别是，应积极推进制定规范和构建制度的外交，以确保出口管制或贸易/投资壁垒的设置等行为能够基于国际规范或国际正当性，从而在长期努力中约束和介入中国等大国。■

[1]Henry Farrell and Abraham Newman. 2019. “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security 44: 42-79.

[2]“국방수권법(NDAA) 2019” 하에서 “수출통제개혁법(Export Control Reform Act)”에 의한 수출규제, “889조: 특정 통신 및 영상 감시 서비스 및 장비 금지”에 의한 수입규제, “외국인투자위험검토근대화법(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)”에 의한 대내투자 규제, “국제긴급경제권한법(International Emergency Economic Powers Act)”에 의한 IT 공급망 안전확보 조치 등을 들 수 있다.

[3]“可信实体清单规定”（2020.9）、“出口管制法”（2020.12）、“外商投资安全审查办法”（2021.1）、“阻止外国法律不当域外适用的办法”（2021.1）、“反外国制裁法”（2021.6）、“数据安全法”（2021.9）

[4]孙烈。2021。“经济安全成为韩日关系新议题”，《观政日本评论》第41期：1-4。

[5]以下战略性自主性和战略性必然性概念是借鉴于日本政府的“经济安全保障推进法案”。该法案重点关注基于‘战略性自主性’和‘战略性不可或缺性’的产业政策。自由民主党，新国际秩序创造战略本部 中间汇总：关于《经济财政运营和改革的基本方针2021》的提言。https://www.jimin.jp/news/policy/201648.html

[6] European Commission, 2021. “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Protection of the Union and its Member States from Economic Coercion by Third Countries”

[7] 손열, 2021. ibid.

■ 作者: 孙烈_ EAI院长，延世大学国际学院教授。芝加哥大学政治学博士。曾任延世大学国际学院院长、 Underwood国际学院院长、可持续发展研究所所长、国际学研究所所长等职务，并担任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加州大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019年）和现代日本学会会长（2012年）。曾获得富布赖特（Fullbright）、麦克阿瑟（MacArthur）、日本国际交流基金会（Japan Foundation）、早稻田大学高等研究所等高级研究员奖项，并担任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员、东北亚时代委员会专家委员等职务。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, 『危机之后韩国的选择』 (2020), 『韩国的中间国家外交』(2017, 合编) 等。

■ 负责人及编辑: 白珍敬_EAI 연구실장·선임연구원

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