[EAI Issue Brief] Экономическая и оборонная стратегия нового правительства: 5 ключевых задач по противодействию «экономическому принуждению»

I. Почему экономическая безопасность?

Экономическая безопасность становится ключевым вопросом внешней политики, которым должно заняться следующее правительство. Вторжение России в Украину вызвало чрезвычайную ситуацию с поставками сырья, а прошлогодний кризис с мочевиной вызвал огромные неудобства в экономической деятельности граждан, вызвав широкий резонанс по всей стране. В начале распространения COVID-19 в 2020 году, из-за последствий локдауна в Ухане, Китай, возникли трудности с поставками автомобильных комплектующих, что привело к временной остановке производства автомобилей в стране. За полгода до этого, в июле 2019 года, корейская экономика пострадала от экспортных ограничений на три ключевых полупроводниковых материала, введенных правительством Японии, а в 2016 году страна также столкнулась с экономическими ответными мерами правительства Китая из-за размещения системы THAAD.

На фоне этих повторяющихся экономических угроз общественное мнение также интересно меняется. Согласно опросу общественного мнения по внешнеполитическим вопросам, проведенному Институтом восточноазиатских исследований совместно с Korea Research в ноябре 2021 года, как показано на Рисунке 1, усиление экономической дипломатии было названо первоочередной задачей в области внешней политики и безопасности для следующего правительства (35,9%). Граждане проявляют такую же чувствительность к экономическим вопросам, как и к вопросам военной безопасности, таким как укрепление альянса между Кореей и США (30,9%) или денуклеаризация Северной Кореи (19,6%).

Суть проблемы экономической безопасности, с которой сталкивается Корея, заключается в том, что уязвимость, возникающая из-за углубления экономической взаимозависимости, порождает риски для безопасности. Страны, получившие выгоду от открытости и глобализации, такие как Корея, подвергаются сильным потрясениям, когда другая сторона намеренно нарушает сеть взаимозависимости, как это произошло в случаях с THAAD или полупроводниковыми санкциями. Они уязвимы перед лицом экономического принуждения через так называемое «инструментализацию взаимозависимости».

Корея, оказавшаяся между обостряющейся стратегической конкуренцией между США и Китаем на аренах торговли и передовых технологий, может вновь столкнуться с экономическим принуждением со стороны Китая и Японии, может стать жертвой мер экономической безопасности, таких как статья 232 Закона о торговле, если к власти придет Республиканская партия под влиянием Трампа, и может быть вынуждена к экономическому разделению (decoupling) с Россией. Однако реальность Кореи не выходит за рамки декларативных и начальных мер, таких как реорганизация организаций по реагированию на экономическую безопасность и акцент на стабильности и диверсификации цепочек поставок. Следующее правительство должно разработать экономическую стратегию (statecraft), которая находит надлежащий баланс между рисками для безопасности и экономическими издержками и выгодами в условиях растущей угрозы экономического принуждения со стороны крупных держав. Это может быть реализовано через стратегию экономического сдерживания и стратегию стратегического вовлечения.

Рисунок 1. Первоочередные внешнеполитические задачи для следующего правительства

II. Предпосылки роста значимости экономической безопасности

Экономическую безопасность можно определить как обеспечение жизни и имущества граждан, общественного порядка и территориальной целостности с использованием различных доступных средств для противодействия внешним «экономическим угрозам». Экономические угрозы — это случаи, когда шоки или факторы, наносящие ущерб экономике страны, представляют реальную опасность для военной промышленности, основных отраслей промышленности, правопорядка и политической стабильности. Традиционно к ним относились стихийные бедствия и катастрофы. Экономические угрозы безопасности, вызывающие трудности с поставками сырья или сбои в цепочках поставок, включают Великое восточно-японское землетрясение 3.11, пандемию COVID-19, войны на Ближнем Востоке и войну в Украине. Другим источником экономических угроз являются финансовые кризисы. Валютный кризис 1997 года и кризис Lehman Brothers 2008 года привели к краху финансовой системы и вызвали кризис безопасности, известный как «государственное банкротство», в результате сочетания транснационального финансового капитала, передовых технологий и идеологии неолиберализма.

Между тем, новым источником, вызывающим сегодня концепцию экономической безопасности, являются сами государства. Государства все чаще прибегают к экономическим угрозам в отношении других стран, чтобы заставить их изменить политику в своих политических, экономических и стратегических интересах. Это явление проявляется в двух глобальных тенденциях.

Во-первых, это побочные эффекты неолиберальной глобализации. Благодаря трансграничному потоку капитала, товаров, услуг, информации и человеческих ресурсов, цепочки поставок расширялись и углублялись в глобальном масштабе, и страны были интегрированы в сеть экономических взаимозависимостей. Хотя эта взаимозависимость приносит выгоду соответствующим участникам, она также создает асимметрию зависимости. Чем важнее поток для национальной экономики, тем больше ущерб в случае его прерывания, поэтому стороны становятся чувствительными к выгодам другой стороны и осознают свою уязвимость. Таким образом, связность потоков стала политически и безопасностно чувствительным вопросом, и риски, связанные с экономической взаимозависимостью, возросли, особенно когда глобальные цепочки поставок, функционирующие через границы, пострадали от пандемии COVID-19.

Как отмечают Фаррелл и Ньюман [1], некоторые страны используют экономические инструменты как «оружие» в положении, позволяющем им использовать/эксплуатировать уязвимости других стран, чтобы влиять на их внешнюю политику.[1] Они используют свое преобладающее положение в высокосвязанных глобальных цепочках поставок для атаки на «узкие места» (chokepoints) других стран.

Однако применение экспортных или импортных ограничений и финансовых санкций в качестве оружия взаимозависимости также ограничивает экономическую деятельность отечественных компаний и потребителей, что приводит к экономическим потерям для определенных групп. Когда США вводят санкции против Китая, американские компании, имеющие большую долю в торговле с Китаем, обращаются к своему правительству с просьбой о компенсации убытков. В ответ правительство использует такие методы, как подчеркивание угроз со стороны других стран, пробуждение национализма и акцентирование стратегических целей, чтобы оправдать инструментализацию взаимозависимости. Различные экономические ограничительные меры оправдываются под названием «экономическая безопасность».

Во-вторых, обострение стратегической конкуренции между США и Китаем делает инструментализацию взаимозависимости и призывы к экономической безопасности более частыми. США определили Китай как стратегического конкурента и оказывают на него давление в сферах торговли и технологий. В частности, под предлогом того, что углубление экономической взаимозависимости с Китаем подрывает национальную безопасность, они ограничивают цепочки поставок ключевых отраслей и компаний, определяя «Сделано в Китае 2025» и «полупроводниковый рывок» как экономическую агрессию. Например, США используют свое подавляющее конкурентное преимущество в области проектирования в глобальной цепочке поставок полупроводников для реализации строгой политики контроля в отношении ключевых китайских компаний, таких как Huawei, Tsinghua Unigroup и Fujian Jinhua.[2]

Китай также развивает свою стратегию экономической безопасности многоуровнево. Поскольку Китай находится в невыгодном положении по сравнению с США в структуре экономической взаимозависимости, он стремится принять реактивные и оборонительные меры экономической безопасности, поддерживая отношения сотрудничества в рамках «нового типа отношений между великими державами» до тех пор, пока асимметрия не будет исправлена.[3] С другой стороны, в отношении тех, где Китай имеет асимметричное преимущество, он без колебаний прибегает к превентивным мерам экономического принуждения под предлогом безопасности. В 2010 году, в связи со спором о суверенитете над островами Сенкаку (Дяоюйдао), Китай ввел запрет на экспорт редкоземельных металлов в Японию; в 2016 году, в ответ на размещение системы THAAD в Корее, он принял ответные меры, такие как прекращение туристических и культурных обменов и неофициальный бойкот корейских товаров; в 2020 году, в ответ на Австралию, выдвинувшую обвинения в ответственности за COVID-19, он принял ответные меры в виде запрета на импорт говядины, угля и железной руды.

III. Риски чрезмерной милитаризации и злоупотребления

Важно отметить, что США и Китай расширительно трактуют понятие экономической безопасности для достижения своих стратегических целей. Национальная стратегия безопасности США (NSS 2017) определяет экономическую безопасность как «способность поддерживать экономическую жизнеспособность, процветание и рост как элемент национальной безопасности», а Министерство обороны определяет ее как «способность обладать материальными ресурсами, которые могут защитить или продвинуть экономические интересы США и противостоять неэкономическим вызовам». Китай также, исходя из «общей концепции национальной безопасности», определяет экономическую безопасность как «ситуацию и способность поддерживать устойчивое развитие национальной экономики». Обе великие державы расширяют понятие экономической безопасности, чтобы создать основу для широкого вмешательства государства в международные экономические сделки и оказания экономического давления на другие страны. Япония также активно укрепляет свою экономическую безопасность: премьер-министр Фумио Кисида сделал «экономическую безопасность» флагманской политикой своего кабинета, учредив должность министра по вопросам экономической безопасности и подготовив «Законопроект о содействии экономической безопасности».[4]

Когда великие державы вступают в гонку за обеспечение экономической безопасности, возникает дилемма экономической безопасности между великими державами, подобно дилемме безопасности в военной сфере. Фактически, США и Китай конкурируют в усилении санкций, утверждая, что другая сторона злоупотребляет экономической безопасностью и создает угрозы, и стратегически развивают технологии и отрасли, которые могут атаковать слабые стороны противника. Проблема заключается в ущербе, возникающем, когда великие державы чрезмерно милитаризируют или злоупотребляют концепцией экономической безопасности. Во-первых, мировой экономический порядок, основанный на открытости и свободной торговле, оказывается в хаосе, что может напрямую ударить по открытым экономическим системам, таким как Корея. Во-вторых, возникают конкретные убытки из-за экономического принуждения между двумя сторонами. Это включает в себя месть за THAAD и полупроводниковые санкции, которые Корея болезненно пережила.

В июле 2019 года правительство Абэ ввело экспортные ограничения на три вида полупроводниковых материалов (фтороводород, фоторезист, полиимид), ссылаясь на три «экономические и оборонные» причины: уязвимость корейской системы экспортного контроля стратегических материалов, отсутствие «catch-all»-регуляций для обычных вооружений и отсутствие диалога по экспортному контролю между двумя странами. Причина, по которой Япония не отменила ограничения, несмотря на то, что корейское правительство приняло меры по усилению системы в соответствии с требованиями Японии, заключается в том, что она использовала логику экономической безопасности как средство давления на изменение политики Кореи в ответ на решение Верховного суда Кореи от октября 2018 года о принудительных трудовых работах. Это доказывает, что сама Япония применила принудительные меры, такие как экспортные ограничения, по политическим причинам, связанным с вопросом принудительных трудовых работ.

IV. Задачи нового правительства

Новое правительство должно подготовить экономическую стратегию для систематического реагирования на сбои в цепочках поставок, поступающие с разных сторон. Среди них ключевой задачей экономической стратегии на внешнеполитическом и оборонном уровне является предотвращение злоупотребления мерами экономической безопасности со стороны великих держав и противодействие экономическому принуждению. Это можно разделить на ① стратегию экономического сдерживания и ② стратегию стратегического вовлечения.

1. Стратегия экономического сдерживания

Стратегическая автономия[5] Во-первых, необходимо обеспечить стратегическую автономию в отношении внешнего давления. Стратегические основные отрасли, такие как связь, финансы и энергетика, могут вызвать серьезные потрясения в жизни граждан и функционировании национальной экономики в случае возникновения препятствий для внешней торговли и инвестиций. Именно поэтому администрация Байдена сразу после вступления в должность разработала стратегию укрепления цепочек поставок в четырех ключевых областях, таких как полупроводники и редкоземельные металлы, и продвигала сотрудничество в цепочках поставок полупроводников с Кореей и Японией. Поскольку стратегические основные отрасли, подверженные политике экономической безопасности других стран, повысят стратегическую уязвимость Кореи, следующее правительство должно принять меры по обеспечению безопасности цепочек поставок в этих областях, такие как диверсификация поставок и снижение внешней зависимости (= частичная десинхронизация).

Стратегическая незаменимость Во-вторых, необходимо занять ключевую позицию (узел) в глобальных цепочках поставок, которая является незаменимой. Это означает обретение своего рода позиционной власти в сети. Примерами могут служить позиция сетевого хаба или ключевого связующего звена (bridge). Даже если Китай захочет ввести экономические санкции против Кореи, ему будет трудно их реализовать, если Китай будет сильно зависеть от Кореи в ключевых областях. В случае с цепочкой поставок полупроводников, наличие конкурентоспособности в самых передовых сегментах или развитие сегментов материалов, комплектующих и оборудования, которые невозможно заменить в сети, обеспечит сдерживающий фактор против принуждения со стороны противника. Задача сделать корейские компании незаменимыми и ключевыми игроками в глобальных цепочках поставок в основном зависит от жизнеспособности и усилий частного сектора. Поэтому роль следующего правительства заключается в предоставлении политики, которая эффективно поддерживает частную инициативу и создает благоприятную среду.

Политическая исполнимость В-третьих, для обеспечения стратегической автономии и стратегической незаменимости в глобальных цепочках поставок необходимо создать тесную систему сотрудничества между правительством, отечественными рыночными субъектами и гражданским обществом, чтобы рыночные субъекты могли оперативно реагировать на сигналы правительства. В частности, меры экономической безопасности сопровождаются рыночным регулированием, что неизбежно порождает победителей и проигравших, и необходимо принять политические возражения проигравших. Следующее правительство должно продемонстрировать политическую силу, способную повысить эффективность политики путем создания тесной политической сети с обществом и разработки системы компенсации/возмещения для проигравших.

2. Стратегия стратегического вовлечения

Эти стратегии сдерживания трудно реализовать сразу для стран с меньшим рыночным объемом, финансовыми ресурсами и технологиями по сравнению с крупными державами. Более того, учитывая экономическую структуру, сильно зависящую от внешней торговли и инвестиций, Корея, уязвимая с точки зрения асимметрии взаимозависимости, должна использовать дипломатические союзы и стратегии вовлечения в дополнение к самостоятельному обеспечению сдерживания.

В качестве недавнего примера Австралия демонстрирует успешное сдерживание, отвечая на экономическое принуждение Китая. Несмотря на то, что зависимость Австралии от торговли с Китаем выше, чем у Кореи, она продемонстрировала решимость к сдерживанию и, с другой стороны, способствовала принятию мер предостережения США против Китая и мер ЕС по противодействию принуждению.[6] Это имеет большое значение для нового правительства.

В долгосрочной перспективе контрпродуктивность экономического принуждения подтверждается и в прошлых случаях с редкоземельными металлами, полупроводниками и местью за THAAD. Отмечается, что меры по разделению, основанные на экономическом принуждении, с трудом преодолевают устойчивость рынка, негативно влияют на международную репутацию страны, применяющей принуждение, и крайне ухудшают общественное мнение в стране-получателе принуждения на двустороннем уровне, увеличивая дипломатическое бремя.[7] Это означает, что существует пространство для Кореи, чтобы действовать более активно и проактивно в дипломатических усилиях, выходя за рамки чувства обиды и оглядки на великие державы.

Сотрудничество между Кореей, США и Японией Корея должна прилагать международные усилия по напоминанию о проблемах злоупотребления мерами экономической безопасности и несправедливости экономического принуждения, а также подтверждению основанного на правилах международного порядка. Сотрудничество между Кореей, США и Японией может быть особенно полезным в этом отношении. Это может служить механизмом для сдерживания соблазна использовать меры экономического принуждения со стороны США и Японии, а также для общего интереса трех стран в сдерживании экономического принуждения со стороны Китая.

Вовлечение через коалицию единомышленников Корея может стремиться к сотрудничеству с Европейским союзом (ЕС), который возглавляет коалицию развивающихся стран, уязвимых перед экономическим принуждением, и разрабатывает «инструменты против принуждения» (Anti-coercion instrument). В частности, необходимо прилагать долгосрочные усилия по сдерживанию и вовлечению таких крупных держав, как Китай, путем активного продвижения дипломатии по разработке норм и созданию систем, чтобы действия, такие как экспортный контроль или создание торговых/инвестиционных барьеров, основывались на международных нормах или международной легитимности. ■

[1] Henry Farrell and Abraham Newman. 2019. “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security 44: 42-79.

[2] Это включает экспортные ограничения в соответствии с Законом о реформе экспортного контроля (Export Control Reform Act) в рамках Закона об ассигнованиях на национальную оборону (NDAA) 2019 года, импортные ограничения в соответствии со статьей 889: Запрет на определенные услуги и оборудование для видеонаблюдения (Prohibition on Certain Telecommunications and Video Surveillance Services and Equipment), регулирование внутренних инвестиций в соответствии с Законом о модернизации обзора рисков иностранных инвестиций (Foreign Investment Risk Review Modernization Act), а также меры по обеспечению безопасности цепочек поставок ИТ в соответствии с Законом о международных чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act).

[3] «Правила списка ненадежных субъектов» (сентябрь 2020 г.), «Закон об экспортном контроле» (декабрь 2020 г.), «Методы безопасного рассмотрения иностранных инвестиций» (январь 2021 г.), «Методы предотвращения неправомерного применения иностранных законов в экстерриториальном порядке» (январь 2021 г.), «Закон о противодействии иностранным санкциям» (июнь 2021 г.), «Закон о безопасности данных» (сентябрь 2021 г.)

[4] Сон Ёль. 2021. «Экономическая безопасность как новая проблема в отношениях между Кореей и Японией», 『Кванджонгская японская рецензия』 № 41: 1-4.

[5] Далее понятия стратегической автономии и стратегической необходимости заимствованы из «Законопроекта о содействии обеспечению экономической безопасности» правительства Японии. Этот законопроект фокусируется на промышленной политике, основанной на «стратегической автономии» и «стратегической незаменимости». 自由民主党, 新国際秩序創造戦略本部　中間とりまとめ: 「経済財政運営と改革の基本方針2021」に向けた提言. https://www.jimin.jp/news/policy/201648.html

[6] European Commission, 2021. “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Protection of the Union and its Member States from Economic Coercion by Third Countries”

[7] Сон Ёль, 2021. Там же.

■ Автор: Сон Ёль_ Директор EAI, профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе. Доктор политологии Чикагского университета. Занимал должности директора Высшей школы международных исследований и заведующего Международным колледжем Андервуда, директора Исследовательского института устойчивого развития, директора Института международных исследований и др., а также был приглашенным профессором Токийского университета, приглашенным исследователем в Университете Северной Каролины (Чапел-Хилл) и Калифорнийском университете (Беркли). Возглавлял Ассоциацию корейских политологов (2019) и Ассоциацию современных японских исследований (2012). Являлся старшим научным сотрудником программ Фулбрайта, Макартура, Japan Foundation, Высшей исследовательской школы Университета Васэда, а также консультантом Министерства иностранных дел, Корейского института дипломатии, Исторического исследовательского центра Северо-Восточной Азии, Корейского фонда международного обмена и экспертом Комитета по делам Северо-Восточной Азии. Области специализации: японская дипломатия, международная политическая экономия, международная политика Восточной Азии, публичная дипломатия. Среди недавних публикаций: Japan and Asia's Contested Order (2019, в соавторстве с Т. Дж. Пемпелем), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, 『위기 이후 한국의 선택』 (2020), 『한국의 중견국외교』(2017, в соавторстве).

■ Ответственный редактор: Пэк Чин Гён_ Руководитель отдела исследований и старший научный сотрудник EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr