[EAI Issue Briefing] Stratégies de sécurité économique de la nouvelle administration : Cinq défis pour répondre à la « coercition économique »

I. Pourquoi la sécurité économique ?

La sécurité économique émerge comme un enjeu majeur de politique étrangère auquel la prochaine administration doit faire face. L'invasion de l'Ukraine par la Russie a créé une urgence dans l'approvisionnement en matières premières, et la crise du produit de désencollage des camions à l'automne dernier a causé d'énormes perturbations dans l'activité économique des citoyens, provoquant une grande agitation dans tout le pays. Au début de la propagation du COVID-19 en 2020, le confinement de Wuhan en Chine a entraîné des difficultés d'approvisionnement en composants automobiles, provoquant l'arrêt temporaire de la production automobile nationale. Six mois plus tôt, en juillet 2019, l'économie coréenne avait été frappée par le contrôle des exportations de trois produits chimiques essentiels pour les semi-conducteurs par le gouvernement japonais, et avait également subi les représailles économiques du gouvernement chinois suite à l'installation du THAAD en 2016.

Face à ces menaces économiques successives, l'opinion publique a également montré une tendance intéressante. Selon l'enquête sur les perceptions internationales menée conjointement par l'Institut d'études de l'Asie de l'Est et Korea Research en novembre 2021, comme le montre la Figure 1, le renforcement de la diplomatie économique a été désigné comme la priorité absolue en matière de politique étrangère et de sécurité pour la prochaine administration (35,9 %). Les citoyens se montrent aussi sensibles aux questions économiques qu'aux enjeux de sécurité militaire tels que le renforcement de l'alliance Corée du Sud-États-Unis (30,9 %) ou la dénucléarisation de la Corée du Nord (19,6 %).

La nature des problèmes de sécurité économique auxquels la Corée est confrontée réside dans le fait que la vulnérabilité découlant de l'approfondissement de l'interdépendance économique engendre des risques pour la sécurité. Les pays comme la Corée, qui ont bénéficié de l'ouverture et de la mondialisation, subissent de graves chocs lorsque des pays tiers portent délibérément atteinte au réseau d'interdépendance. Ils sont vulnérables à la coercition économique par la « militarisation de l'interdépendance ».

Prise dans la concurrence stratégique intense entre les États-Unis et la Chine sur les fronts du commerce et des technologies de pointe, la Corée pourrait à nouveau faire face à la coercition économique de la Chine et du Japon. En cas d'arrivée au pouvoir du Parti républicain sous l'influence de Trump, elle pourrait devenir la victime de mesures de sécurité économique telles que la Section 232 du droit commercial, et pourrait être forcée à un découplage économique avec la Russie. Cependant, la réalité coréenne se limite à des réponses déclaratoires et rudimentaires, telles que l'organisation d'organes de réponse à la sécurité économique et la mise l'accent sur la stabilisation et la diversification des chaînes d'approvisionnement. La prochaine administration devra élaborer une stratégie économique (statecraft) qui trouve un juste équilibre entre les risques de sécurité, les coûts économiques et les bénéfices économiques face à la menace croissante de coercition économique par les grandes puissances. Cela peut se décliner en une stratégie de dissuasion économique et une stratégie d'engagement stratégique.

Figure 1 : Priorités de politique étrangère pour la prochaine administration

II. Contexte de l'émergence de la sécurité économique

La sécurité économique peut être définie comme la garantie de la vie et des biens des citoyens, de l'ordre social et de la préservation du territoire en utilisant divers moyens disponibles face aux « menaces économiques » extérieures. Une menace économique est une situation où les chocs ou les facteurs nuisibles à l'économie d'un pays présentent un danger réel pour l'industrie de la défense, les industries clés, l'état de droit et la stabilité politique. Traditionnellement, les catastrophes naturelles en font partie. Le tremblement de terre du 11 mars 2011 à Tôhoku, la pandémie de COVID-19, les guerres au Moyen-Orient et la guerre en Ukraine peuvent être considérés comme des menaces à la sécurité économique ayant provoqué des difficultés d'approvisionnement en matières premières ou des perturbations des chaînes d'approvisionnement. Une autre source de menaces économiques est la crise financière. La crise financière asiatique de 1997 ou la crise de Lehman Brothers en 2008 ont entraîné l'effondrement du système financier par la combinaison du capital financier transnational, des technologies de pointe et de l'idéologie néolibérale, provoquant une crise de sécurité de « faillite nationale ».

Par ailleurs, la nouvelle source qui justifie aujourd'hui la sécurité économique est l'État lui-même. Il arrive fréquemment que certains pays exercent des menaces économiques sur d'autres pays pour les contraindre à modifier leur politique, dans le but de servir leurs intérêts politiques, économiques et stratégiques. Ce phénomène se manifeste dans deux tendances mondiales.

Premièrement, les effets secondaires de la mondialisation néolibérale. Grâce à la circulation transfrontalière des capitaux, des biens, des services, des informations et des ressources humaines, les chaînes d'approvisionnement se sont étendues et approfondies à l'échelle mondiale, et les pays se sont intégrés dans un réseau d'interdépendance économique. Si cette interdépendance profite aux acteurs concernés, elle crée également une asymétrie de la dépendance. Plus le flux d'interdépendance devient important pour l'économie nationale, plus les dommages sont considérables en cas d'interruption de ce flux, ce qui rend sensible aux bénéfices de l'autre partie et conscient de sa propre vulnérabilité. Par conséquent, la connectivité est devenue une question sensible sur le plan politique et sécuritaire, et le risque lié à l'interdépendance économique s'est accru, notamment avec les perturbations des chaînes d'approvisionnement mondiales fonctionnant au-delà des frontières dues à la pandémie de COVID-19.

Comme le soulignent Farrell et Newman, certains pays « militarisent » les moyens économiques pour influencer la politique étrangère de leurs partenaires, en exploitant les vulnérabilités de ces derniers.[1] Ils utilisent leur position dominante dans les chaînes d'approvisionnement mondiales hautement interconnectées pour cibler les points d'étranglement des autres pays.

Cependant, le recours à des restrictions à l'exportation ou à l'importation, ou à des sanctions financières comme armes d'interdépendance, limite également l'activité économique des entreprises et des consommateurs nationaux, entraînant des pertes économiques pour certains groupes. Lorsque les États-Unis imposent des sanctions à la Chine, les entreprises américaines ayant une forte proportion de transactions avec la Chine font appel au gouvernement américain pour obtenir réparation des pertes. Le gouvernement utilise alors des méthodes telles que la mise en avant des menaces d'autres pays, le rappel du nationalisme et la mise en évidence d'objectifs stratégiques pour justifier la militarisation de l'interdépendance. Diverses mesures de restriction économique sont ainsi justifiées sous le nom de sécurité économique.

Deuxièmement, la concurrence stratégique accrue entre les États-Unis et la Chine rend plus fréquentes la militarisation de l'interdépendance et l'invocation de la sécurité économique. Les États-Unis désignent la Chine comme un concurrent stratégique et exercent des pressions sur les fronts du commerce et de la technologie. En particulier, sous prétexte que l'approfondissement de l'interdépendance économique avec la Chine compromet la sécurité nationale, ils qualifient « Made in China 2025 » et l'autosuffisance en semi-conducteurs d'agressions économiques, et restreignent les chaînes d'approvisionnement des industries et des entreprises clés. Par exemple, les États-Unis utilisent leur avantage concurrentiel écrasant dans la conception de la chaîne d'approvisionnement mondiale des semi-conducteurs pour mettre en œuvre des politiques de contrôle strictes à l'encontre d'entreprises chinoises clés telles que Huawei, Tsinghua Unigroup et Fujian Jinhua.[2]

La Chine déploie également sa stratégie de sécurité économique à plusieurs niveaux. Étant désavantagée dans la relation d'interdépendance économique avec les États-Unis, la Chine cherche à adopter des mesures de sécurité économique réactives et défensives, dans le but de maintenir une relation de coopération dans le cadre d'une « relation de nouveaux grands pays », jusqu'à ce que l'asymétrie soit corrigée.[3] En revanche, elle n'hésite pas à prendre des mesures préventives de coercition économique sous prétexte de sécurité contre ceux avec lesquels elle détient un avantage asymétrique. En 2010, suite à un différend sur la souveraineté des îles Senkaku (Diaoyu), elle a imposé des restrictions à l'exportation de terres rares vers le Japon. En 2016, en réponse à l'installation du THAAD par la Corée, elle a pris des mesures de représailles telles que le blocage du tourisme et des échanges culturels, et le boycott non officiel de produits coréens. En 2020, elle a imposé des interdictions d'importation de bœuf, de charbon et de minerai de fer en représailles contre l'Australie, qui avait soulevé la question de la responsabilité du COVID-19.

III. Risques de sur-sécurisation et d'abus

Ce qui mérite notre attention ici, c'est que les États-Unis et la Chine définissent de manière extensive le concept de sécurité économique pour poursuivre leurs objectifs stratégiques. La Stratégie de sécurité nationale (NSS 2017) des États-Unis définit la sécurité économique comme « la capacité de maintenir la vitalité, la prospérité et la croissance économiques en tant qu'élément de la sécurité nationale », et le ministère de la Défense la définit comme « la capacité de posséder les ressources matérielles nécessaires pour protéger ou promouvoir les intérêts économiques des États-Unis et vaincre les défis non économiques ». La Chine, dans le cadre de sa « vision globale de la sécurité nationale », définit également la sécurité économique comme « la situation et la capacité de maintenir le développement continu de l'économie nationale ». Les deux grandes puissances élargissent le concept de sécurité économique pour justifier une intervention étendue de l'État dans les transactions économiques internationales et pour exercer des menaces économiques sur d'autres pays. Le Japon, qui renforce rapidement sa sécurité économique, a également fait de la « sécurité économique » la politique phare de son cabinet sous le Premier ministre Fumio Kishida, en créant un ministre de la Sécurité Économique et en préparant un « projet de loi sur la promotion de la sécurité économique ».[4]

Lorsque les grandes puissances s'engagent dans une compétition pour assurer la sécurité économique, un dilemme de sécurité économique inter-puissances se crée, tout comme un dilemme de sécurité militaire. En fait, les États-Unis et la Chine renforcent mutuellement leurs sanctions, affirmant que l'autre abuse de la sécurité économique pour créer des menaces, et développent stratégiquement les technologies et les secteurs industriels qui ciblent les faiblesses de l'autre. Le problème réside dans les dommages causés lorsque les grandes puissances abusent de la sur-sécurisation ou de l'invocation de la sécurité économique. Premièrement, l'ordre économique mondial basé sur l'ouverture et le libre-échange est perturbé, ce qui peut frapper de plein fouet les économies ouvertes sur l'extérieur comme la Corée. Deuxièmement, des dommages concrets surviennent en raison de la coercition économique bilatérale. Les représailles de la Corée suite à l'affaire du THAAD et les représailles sur les semi-conducteurs, dont la Corée a cruellement fait l'expérience, en sont des exemples.

En juillet 2019, le gouvernement Abe a imposé des restrictions à l'exportation de trois produits chimiques essentiels pour les semi-conducteurs (fluorure d'hydrogène, résine photosensible, polyimide) vers la Corée, invoquant trois raisons de « sécurité économique » : la vulnérabilité du système de contrôle des exportations de biens stratégiques de la Corée, l'absence d'une réglementation « catch-all » pour les armes conventionnelles, et le manque de dialogue sur le contrôle des exportations entre les deux pays. La raison pour laquelle le Japon n'a pas levé ces restrictions, même après que le gouvernement coréen ait renforcé ses systèmes conformément aux demandes japonaises, est qu'il a utilisé la logique de la sécurité économique comme moyen de pression pour obtenir un changement dans la politique coréenne suite à la décision de la Cour suprême coréenne d'octobre 2018 concernant les travailleurs forcés. Cela prouve que le Japon a lui-même appliqué une mesure coercitive, les restrictions à l'exportation, pour des raisons politiques liées à la question des travailleurs forcés.

IV. Les défis de la nouvelle administration

La nouvelle administration doit préparer une stratégie économique pour répondre systématiquement aux perturbations des chaînes d'approvisionnement qui surviennent à plusieurs niveaux. Parmi celles-ci, la tâche centrale de la stratégie économique, du point de vue de la politique étrangère et de la sécurité, consiste à empêcher l'abus des mesures de sécurité économique par les grandes puissances et à répondre à la coercition économique. Cela peut être divisé en ① une stratégie de dissuasion économique et ② une stratégie d'engagement stratégique.

1. Stratégie de dissuasion économique

Autonomie stratégique[5]Premièrement, il s'agit d'assurer l'autonomie stratégique face aux pressions extérieures. Les secteurs industriels clés stratégiques tels que les télécommunications, la finance et l'énergie, s'ils sont confrontés à des obstacles au commerce et à l'investissement extérieur, peuvent causer d'énormes chocs à la vie des citoyens et au fonctionnement de l'économie nationale. C'est pourquoi l'administration Biden, dès son entrée en fonction, a élaboré une stratégie de renforcement des chaînes d'approvisionnement dans quatre domaines clés tels que les semi-conducteurs et les terres rares, et a promu une alliance des chaînes d'approvisionnement en semi-conducteurs avec la Corée et le Japon. Si les secteurs industriels clés stratégiques sont exposés aux politiques de sécurité économique d'autres pays, la vulnérabilité stratégique de la Corée augmentera. Par conséquent, la prochaine administration doit élaborer des mesures de sécurité (safeguards) axées sur la garantie de la sécurité des chaînes d'approvisionnement dans ces domaines, telles que la diversification de l'offre et de la demande et la réduction de la dépendance extérieure (= découplage partiel).

Essentiel stratégiqueDeuxièmement, il s'agit d'occuper une position clé (nœud) indispensable dans les chaînes d'approvisionnement mondiales. Cela signifie acquérir une sorte de pouvoir positionnel dans le réseau. On peut citer, par exemple, la position de hub de réseau ou de pont essentiel. Si la Chine envisageait d'imposer des sanctions économiques à la Corée, il lui serait difficile de les mettre en œuvre si la Chine dépendait de manière significative de la Corée. Dans le cas de la chaîne d'approvisionnement des semi-conducteurs, acquérir une capacité concurrentielle dans les segments les plus élevés, ou développer des matériaux, composants et équipements irremplaçables dans le réseau, confère un pouvoir de dissuasion face à la coercition de l'autre partie. La tâche de faire des entreprises coréennes une existence essentielle et indispensable dans la chaîne d'approvisionnement mondiale dépend fondamentalement de la vitalité et des efforts du secteur privé. Le rôle de la prochaine administration consiste donc à fournir des politiques qui soutiennent efficacement la vitalité du secteur privé et créent un environnement propice.

Capacité d'exécution politiqueTroisièmement, pour que la Corée acquière une autonomie stratégique et une importance stratégique dans la chaîne d'approvisionnement mondiale, un système de coopération étroite doit être établi entre le gouvernement, les acteurs du marché national et la société civile, afin que les acteurs du marché réagissent de manière coopérative aux signaux du gouvernement. En particulier, les mesures de sécurité économique impliquent une réglementation du marché, ce qui crée inévitablement des gagnants et des perdants, et il faut assumer les réactions politiques des perdants. La prochaine administration doit être capable de faire preuve de leadership politique en établissant un réseau politique étroit avec la société et en mettant en place un système de secours/compensation pour les perdants, afin d'améliorer l'efficacité des politiques.

2. Stratégie d'engagement stratégique

Il est difficile pour un pays dont la taille du marché, les ressources financières et les capacités technologiques sont plus petites que celles des grandes puissances voisines de mettre immédiatement en œuvre une telle stratégie de dissuasion. De plus, étant donné sa structure économique fortement dépendante du commerce et de l'investissement extérieurs, la Corée, vulnérable en termes d'asymétrie d'interdépendance, doit non seulement acquérir une capacité de dissuasion indépendante, mais aussi déployer des stratégies de solidarité diplomatique et d'engagement.

À titre d'exemple récent, l'Australie a réussi à faire face à la coercition économique de la Chine en y répondant. Bien que sa dépendance commerciale vis-à-vis de la Chine soit plus élevée que celle de la Corée, elle a fait preuve de détermination dans sa dissuasion et a encouragé les États-Unis à prendre des mesures d'avertissement contre la Chine et l'UE à répondre aux mesures de coercition.[6] Cela a des implications importantes pour la nouvelle administration.

Sur le long terme, les effets pervers de la coercition économique ont été confirmés dans les cas des terres rares, des semi-conducteurs et des représailles suite à l'affaire du THAAD. Il est souligné que les mesures de division basées sur la coercition économique dépassent difficilement la résilience du marché, qu'elles affectent négativement la réputation internationale du pays qui les met en œuvre, et qu'elles exacerbent la charge diplomatique en détériorant considérablement l'opinion publique du pays qui subit la coercition au niveau bilatéral.[7] Cela signifie qu'il existe un espace pour que la Corée déploie des efforts diplomatiques plus actifs et proactifs, au-delà d'un sentiment de victimisation et de la crainte des grandes puissances.

Coopération Corée-États-Unis-Japon Sur le plan diplomatique, la Corée doit déployer des efforts de coopération internationale pour rappeler les problèmes liés à l'abus des mesures de sécurité économique et à l'injustice de la coercition économique, et pour réaffirmer l'ordre international fondé sur des règles. La coopération Corée-États-Unis-Japon peut être particulièrement utile à cet égard. Elle peut servir de mécanisme pour dissuader la tentation des États-Unis et du Japon d'utiliser des mesures de coercition économique, tout en partageant un intérêt commun pour contrer la coercition économique de la Chine.

동지국 연합 (like-minded country coalition)을 통한 관여 La Corée peut promouvoir une alliance avec l'Union européenne (UE), qui élabore conjointement des « instruments anti-coercition » et qui est un regroupement de puissances moyennes ayant une structure économique dépendante de l'extérieur et vulnérable à la coercition économique. En particulier, elle doit déployer des efforts à long terme pour lier et engager les grandes puissances telles que la Chine, en promouvant activement la diplomatie de formulation de normes et de construction d'institutions, afin que les actions telles que le contrôle des exportations ou l'instauration de barrières commerciales/d'investissement soient fondées sur des normes internationales ou une légitimité internationale. ■

[1] Henry Farrell and Abraham Newman. 2019. “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security 44: 42-79.

[2] “국방수권법(NDAA) 2019” 하에서 “수출통제개혁법(Export Control Reform Act)”에 의한 수출규제, “889조: 특정 통신 및 영상 감시 서비스 및 장비 금지”에 의한 수입규제, “외국인투자위험검토근대화법(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)”에 의한 대내투자 규제, “국제긴급경제권한법(International Emergency Economic Powers Act)”에 의한 IT 공급망 안전확보 조치 등을 들 수 있다.

[3] « Règlement sur la liste des entités non fiables » (septembre 2020), « Loi sur le contrôle des exportations » (décembre 2020), « Méthodes d'examen de la sécurité des investissements étrangers » (janvier 2021), « Méthodes pour contrer l'application extraterritoriale abusive des lois étrangères » (janvier 2021), « Loi anti-sanctions étrangères » (juin 2021), « Loi sur la sécurité des données » (septembre 2021)

[4] Yeol Son. 2021. « La sécurité économique comme nouvel enjeu dans les relations Corée-Japon », *Korea-Japan Review*, No. 41 : 1-4.

[5] Les concepts d'autonomie stratégique et de nécessité stratégique ci-après sont empruntés au projet de loi « sur la promotion de la sécurité économique » du gouvernement japonais. Ce projet de loi met l'accent sur la politique industrielle fondée sur « l'autonomie stratégique » et « l'indispensabilité stratégique ». 自由民主党, 新国際秩序創造戦略本部　中間とりまとめ: 「経済財政運営と改革の基本方針2021」に向けた提言. https://www.jimin.jp/news/policy/201648.html

[6] Commission européenne, 2021. « Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection de l'Union et de ses États membres contre la coercition économique par des pays tiers »

[7] Son Yeol, 2021. Ibid.

■ Auteur : Son Yeol_ Directeur de l'EAI, professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei. Docteur en sciences politiques de l'Université de Chicago. Il a été directeur de la Graduate School of International Studies et chef du School of International Studies de l'Université Yonsei, directeur de l'Institut de recherche sur le développement durable et directeur de l'Institut d'études internationales. Il a également été professeur invité spécial à l'Université de Tokyo et chercheur invité à l'Université de Caroline du Nord (Chapel Hill) et à l'Université de Californie (Berkeley). Il a présidé la Korean Political Science Association (2019) et la Association for Korean Studies on Japan (2012). Il a été boursier senior de la bourse Fulbright, de la Fondation MacArthur, de la Japan Foundation et du Advanced Research Institute de l'Université Waseda, et a été membre du comité consultatif du ministère des Affaires étrangères, de l'Institut des études étrangères, de la Fondation pour la recherche historique en Asie du Nord-Est et de la Korea Foundation for International Exchange, ainsi que membre expert du Comité pour l'ère de l'Asie du Nord-Est. Ses domaines de spécialisation comprennent la diplomatie japonaise, l'économie politique internationale, la politique internationale en Asie du Nord-Est et la diplomatie publique. Ses ouvrages récents comprennent Japan and Asia's Contested Order (2019, avec T. J. Pempel), « South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking », The Pacific Review (2019), 32, 6, 『위기 이후 한국의 선택』 (2020), 『한국의 중견국외교』(2017, co-édité).

■ Responsable et éditeur : Baek Jin-kyung_Directeur de recherche et chercheur principal à l'EAI

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