[EAI 이슈브리핑] 新政府の経済安全保障戦略： 「経済的威圧」への対応における5つの課題

I. なぜ経済安全保障なのか？

次期政府が対応すべき主要な外交政策の争点として経済安全保障が浮上している。ロシアのウクライナ侵攻により原材料の需給に非常事態が発生し、昨秋には尿素水問題で国民の経済活動に甚大な支障が生じ、国中が騒然となった。2020年、コロナ19拡散初期の中国・武漢封鎖の影響で自動車部品の調達が困難になり、国内自動車生産が一時停止する事態にも見舞われた。その半年前の2019年7月、韓国経済は日本政府による半導体核心素材3品目の対韓輸出規制により打撃を受け、2016年にはTHAAD配備に伴う中国政府の経済報復も経験した。

このように経済的脅威が続く中、国民世論の流れも興味深いものとなっている。2021年11月、東アジア研究院が韓国リサーチと共同で実施した国民対外認識調査によると、<図1>で見るように、次期政府の外交・安保分野における最優先課題として経済外交の強化が挙げられた（35.9%）。国民は、韓米同盟強化（30.9%）や北朝鮮の非核化（19.6%）といった軍事的安保的イシューと同等に、経済的イシューに敏感であることを示している。

韓国が直面している経済安全保障問題の本質は、経済的相互依存の深化に伴う脆弱性が安保リスクを引き起こすという点にある。韓国のように開放とグローバル化の恩恵を受けてきた国は、THAADや半導体報復事態のように、相手国が相互依存のネットワークを意図的に毀損する場合、大きな衝撃を受けることになる。いわゆる「相互依存の武器化」を通じた経済的威圧（economic coercion）に脆弱なのである。

米中戦略競争が貿易と先端技術の舞台で激しく展開される中で、韓国は中国と日本の経済的威圧に再び直面する可能性があり、トランプの影響下にある共和党が政権を握る場合には、貿易法232条のような経済安全保障措置の犠牲となる可能性があり、ロシアとの経済的離脱（ディカップリング）を強要される可能性もある。しかし、韓国の現実は、経済安全保障対応組織の整備、サプライチェーンの安定性と多角化措置の強調といった宣言的で初歩的なレベルの対応を超えられていない。次期政府は、増大する大国の経済的威圧の脅威の中で、安保リスクと経済的コスト、経済的便益の適切な均衡を見出す経済戦略（statecraft）を 마련해야 한다. これは経済的抑止戦略と戦略的関与戦略として展開することができる。

<図1> 次期政府の最優先外交課題

II. 経済安全保障の浮上の背景

経済安全保障とは、外部の「経済的脅威」に対し、利用可能な様々な手段を活用して国民の生命と財産、社会秩序、領土保全を確保することと定義できる。ここでいう経済的脅威とは、ある国家の経済に与える衝撃、あるいは経済を害する要因が、軍需産業や基幹産業、法秩序、政治的安定などに実質的な危険を与える場合を指す。伝統的には災害や天災がこれに該当する。3.11東日本大震災やコロナ19パンデミック、中東戦争、ウクライナ戦争などは、原材料の需給困難やサプライチェーンの混乱を引き起こした経済安全保障上の脅威として挙げることができる。経済的脅威のもう一つの源泉としては、金融危機が挙げられる。1997年の通貨危機や2008年のリーマン・ショックなどは、超国家的金融資本と先端技術、新自由主義イデオロギーが結合して金融システムの崩壊をもたらし、「国家破産」という安保危機を招いた。

一方、今日、経済安全保障を呼び起こす新たな源泉は、まさに国家である。特定国家は、政治的、経済的、戦略的利益のために相手国に経済的脅威を加え、政策変更を強要するケースが頻繁に発生している。この現象は、二つの地球的トレンドの中で現れている。

第一に、新自由主義的グローバリゼーション（neoliberal globalization）に対する副作用である。国境を越える資本、商品、サービス、情報、人的資源の流れ（flow）を通じて、サプライチェーンは地球的範囲で拡大と深化を重ねてきた。各国は経済的相互依存関係のネットワークに組み込まれた。このような相互依存は、関連する行為者に利益をもたらすと同時に、依存の非対称性を生み出している。相互依存の流れが自国経済にとって重要になればなるほど、流れの遮断が発生した場合の被害が大きくなるため、相手方の利益に敏感になり、自国の脆弱性（vulnerability）を認識するようになる。したがって、流れの連結性（connectivity）は政治・安保的に敏感な事案となり、特にコロナ19パンデミックにより国境を越えて機能してきた地球サプライチェーンが打撃を受けると、経済的相互依存に伴うリスクが増大した。

ファレル（Farrell）とニューマン（Newman）が指摘するように、特定の国家は相手国の脆弱性を活用・搾取できる立場から、経済手段を「武器化」して相手国の外交政策に影響を与える。[1]彼らは、相互連結性の高い地球サプライチェーンにおける優位的な地位を活用して、他国の急所（chokepoint）を攻撃する。

しかし、相互依存の武器として輸出規制や輸入規制、金融制裁の発動は、自国企業や消費者の経済活動にも制限を加えるため、特定の集団の経済的損失を招く。米国が中国に制裁を加える場合、中国との取引比率が高い米国企業は自国政府に損失を訴えることになる。これに対し、政府は相互依存の武器化を正当化するために、他国の脅威を強調し、民族主義を喚起し、戦略的目標を浮き彫りにする手法を動員する。様々な経済的制限措置を経済安全保障という名目で正当化するのである。

第二に、激化する米中戦略競争は、相互依存の武器化と経済安全保障の呼び出しを頻繁にしている。米国は中国を戦略的競争相手と規定し、貿易と技術の舞台から圧力をかけている。特に、中国との経済的相互依存の深化が国家安全保障を毀損するという認識と名分のもと、「中国製造2025」や「半導体崛起」を経済侵略と規定し、核心産業と企業のサプライチェーンを締め付けている。例えば、米国は半導体地球サプライチェーンにおける設計（design）部門での圧倒的な競争力を武器に、ファーウェイ、紫光集団、福建晋華などの中国の核心企業に対し、強力な統制政策を実行している。[2]

中国も多層的に経済安全保障戦略を展開している。中国は米国と経済的相互依存の構図で劣位にあるため、非対称性が是正されるまでは「新型大国関係」次元での協力的な関係を維持する方向で、反応的かつ守備的な経済安全保障措置を取ろうとしている。[3]一方、自国が非対称的な優位を占めている相手に対しては、安保を名分に先制的な経済的威圧措置をためらわない。2010年には尖閣諸島（釣魚島）領有権紛争で日本に対しレアアースの輸出禁止措置を発動し、2016年には韓国のTHAAD配備に反発して観光・文化交流の遮断、韓国製品の非公式ボイコットなどの報復措置を取った。2020年にはコロナ19責任論を提起したオーストラリアに対し、牛肉、石炭、鉄鉱石などの禁輸措置で報復した。

III. 過剰な安保化と乱用の危険

ここで注目すべき点は、米国と中国が戦略的目標を追求するために経済安全保障の概念を拡張的に定義していることである。米国国家安全保障戦略（NSS 2017）は経済安全保障を「国家安全保障の一要素として、経済的活力、繁栄、成長を維持する能力」と定義し、国防総省は「米国の経済的利益を保護または発展させ、非経済的な課題を克服できる物質的資源を所有する能力」と定義している。中国も「総体国家安全観」に立脚し、「国家経済の持続的な発展を維持できる状況と能力」として経済安全保障の概念を定義している。両大国は経済安全保障の概念を拡張し、国家が国際経済取引に広範に介入し、他国に経済的脅威を加えることができる名分を 마련しているのである。日本もいち早く経済安全保障を強化する動きを見せており、岸田文雄首相は「経済安全保障」を内閣の看板政策として掲げ、経済安全保障担当大臣を置く一方、「経済安全保障推進法案」を準備している。[4]

このように、大国が経済安全保障確保競争に乗り出すと、まるで軍事的に安全保障のジレンマが生じる場合のように、大国間の経済的安全保障ジレンマが発生する。実際に米中は、相手方が経済安全保障を乱用して脅威を助長しているとし、制裁を競争的に強化し、相手方の弱点を突く技術や産業分野を戦略的に育成している。問題は、大国が過剰な安保化、あるいは経済安全保障の呼び出し行為を乱用する際に生じる被害である。第一に、開放と自由貿易に基盤を置いた世界経済秩序が混乱に陥り、韓国のような対外開放型経済体制は直撃弾を受ける可能性がある。第二に、二国間の経済的威圧による具体的な被害が発生する。韓国が痛感したTHAAD報復や半導体報復がこれに該当する。

2019年7月、安倍政権は韓国の戦略物資の輸出管理制度の脆弱性、通常兵器に対する「キャッチオール（catch-all）」規制の不在、両国間の輸出管理対話の欠如という3つの「経済安全保障的」理由を挙げ、半導体素材3品目（フッ化水素、フォトレジスト、ポリイミド）の対韓輸出規制を発動した。その後、韓国政府が日本の要求に合致する制度強化措置を取ったにもかかわらず、日本が規制を解除しない理由は、2018年10月の韓国大法院（最高裁判所）による強制動員判決に伴う韓国の対日政策変更を圧迫する手段として、経済安全保障論理を使用したためである。これは、日本自身が強制動員問題という政治的理由で輸出規制という威圧措置を加えたことを証明している。

IV. 新政府の課題

新政府は、多方面から加えられるサプライチェーンの混乱に体系的に対応する経済戦略を 마련해야 한다。その中でも、外交安保の観点から重点を置くべき経済戦略の核心は、大国の経済安全保障措置の乱用を防ぎ、経済的威圧に対応する課題である。これは①経済的抑止（deterrence）戦略と②戦略的関与戦略に分けて考えることができる。

1. 経済的抑止戦略

戦略的自律性[5]第一に、海外からの圧力に対し戦略的自律性を確保することである。通信、金融、エネルギーなどの戦略的基幹産業部門は、対外貿易および投資の障害に直面した場合、国民生活や国家経済運営に甚大な衝撃を与える。米国バイデン政権が就任直後に半導体、レアアースなど4つの核心分野のサプライチェーン強化戦略を 마련し、韓国・日本と半導体サプライチェーンの連携を推進したのは、このような理由からである。戦略的基幹産業部門が他国の経済安全保障政策に晒される場合、韓国の戦略的脆弱性が高まるため、次期政府はこの分野のサプライチェーン安全保障を重視する方向で、需給の多角化や対外依存度の低下（＝部分的なデカップリング）といったセーフガード（safeguards）を提供する措置を 마련해야 한다。

戦略的必須性第二に、地球サプライチェーンにおいて不可欠な核心的地位（ノード）を占めることである。これは、ネットワークにおいて一種の地位的権力を確保するという意味を持つ。例えば、ネットワークハブの地位や、核心的な仲介（bridge）地位が挙げられる。もし中国が韓国に対し経済制裁措置を取ろうとしても、中国が韓国に核心的に依存する部分が大きければ、実行に移すことは困難になる。半導体サプライチェーンの場合、最上位部門で競争力を保持するか、ネットワークにおいて代替不可能な素材、部品、装備部門を育成することになれば、相手国の圧力に対する抑止力を持つことになる。韓国企業を地球サプライチェーンにおいて必須かつ核心的な存在にするという課題は、基本的に民間企業部門の活力と努力にかかっている。したがって、次期政府の役割は、民間の活力を効果的に支援し、環境を整備する政策を提供することにある。

政治的実行力第三に、韓国が地球サプライチェーンにおいて戦略的自律性と戦略的必須性を確保するためには、政府と国内市場の行為者、市民社会との緊密な協力体制を 마련し、政府のシグナルに市場行為者が協力的に反応しなければならない。特に経済安全保障措置は市場規制を伴うため、勝者と敗者を生み出すことになり、敗者の政治的反発を甘受しなければならない。次期政府は、社会との緊密な政策ネットワークを構築し、敗者に対する救済・補償システムを 마련して、政策の効果を高める政治力を発揮できるでなければならない。

2. 戦略的関与戦略

このような抑止戦略は、市場規模、金融資源、技術力が周辺大国に比べて小さい国家が、すぐに確保することは難しい。さらに、対外貿易と投資に大きく依存する経済構造を持つ韓国は、相互依存の非対称性という側面で脆弱であるため、独自の抑止力確保とともに、外交的連帯と関与戦略を駆使しなければならない。

近い例として、オーストラリアは中国の経済的威圧に対し対抗し、抑止に成功する姿を見せている。中国との貿易依存度の面でオーストラリアは韓国より高いにもかかわらず、一方で抑止の決意（resolve）を示し、他方で米国の対中警告措置やEUの威圧措置への対応を主導した。[6]これは新政府に大きな示唆を与えるものである。

長期的な観点から、経済的威圧の逆効果は、過去のレアアース、半導体、THAAD報復などでも確認されている。経済的威圧による分断措置は、市場の回復弾性を超えることが難しいという点、威圧措置を実行する国家の国際的評判に否定的な影響を与えるという点、二国間レベルで威圧受容国の世論を極度に悪化させ、外交的負担を増大させるという点が指摘されている。[7]韓国が被害意識や大国の顔色を窺うことを超え、より積極的かつ先制的に外交努力を展開する空間が開かれているということである。

韓日米協力韓国は外交的に、経済安全保障措置乱用の問題点と経済的威圧の不当性を喚起し、ルールに基づく国際秩序を再確認する国際協力努力を 기울여야 한다.ここで韓日米協力は特に有用となり得る。中国の経済的威圧阻止に向けた三国共通の利益とともに、米国と日本の経済的威圧措置の使用に対する誘惑も抑制するメカニズムとなり得るからである。

志を同じくする国々の連合（like-minded country coalition）を通じた関与韓国は、経済的威圧に脆弱な、対外依存型の経済構造を持つ中堅国の連合を主導し、「反威圧手段」（Anti-coercion instrument）を共同で制定している欧州連合（EU）との連携を推進することができる。特に、輸出管理や貿易・投資障壁の設置といった行為が、国際規範や国際的正当性に基づいたものとなるよう、規範制定や制度構築外交を積極的に推進し、中国など大国を拘束し関与する長期的な努力を 기울여야 한다. ■

[1] Henry Farrell and Abraham Newman. 2019. “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security 44: 42-79.

[2]「国防授権法（NDAA）2019」下での「輸出管理改革法（Export Control Reform Act）」による輸出規制、「889条：特定の通信および映像監視サービスおよび機器の禁止」による輸入規制、「外国投資リスク審査近代化法（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）」による国内投資規制、「国際緊急経済権限法（International Emergency Economic Powers Act）」によるITサプライチェーン安全確保措置などが挙げられる。

[3]「信頼できる実体リスト規制」（2020.9）、「輸出管理法」（2020.12）、「外国投資安全審査方法」（2021.1）、「外国法規の不当な域外適用阻止方法」（2021.1）、「反外国制裁法」（2021.6）、「データ安全法」（2021.9）

[4]ソン・ヨル. 2021. 「日韓関係の新たな争点となる経済安全保障」、『観政日本レビュー』第41号:1-4。

[5]以下、戦略的自律性と戦略的必須性の概念は、日本政府の「経済安全保障推進法案」から借用した。この法案は、「戦略的自律性」と「戦略的不可欠性」に基づいた産業政策に重点を置いている。 自由民主党、新国際秩序創造戦略本部 中間とりまとめ: 「経済財政運営と改革の基本方針2021」に向けた提言。https://www.jimin.jp/news/policy/201648.html

[6]European Commission, 2021. “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Protection of the Union and its Member States from Economic Coercion by Third Countries”

[7]ソン・ヨル, 2021. 同上。

■著者: ソン・ヨル_ EAI院長、延世大学校国際学大学院教授。シカゴ大学政治学博士。延世大学校国際学大学院院長および Underwood International College 学部長、持続可能発展研究所長、国際学研究所長などを歴任し、東京大学特任招聘教授、ノースカロライナ大学（チャペルヒル）、カリフォルニア大学（バークレー）客員研究員を経てきた。韓国国際政治学会会長（2019）および現代日本学会長（2012）を務めた。フルブライト、マッカーサー、国際交流基金、早稲田大学高等研究所などのシニアフェローを務め、外交部、国立外交院、東北アジア歴史財団、韓国国際交流財団の諮問委員、東北アジア時代委員会専門委員などを歴任した。専門分野は日本外交、国際政治経済、東アジア国際政治、公共外交。最近の著書には Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, 『危機以降の韓国の選択』(2020)、『韓国の中堅国外交』(2017, 共編) などがある。

■担当・編集: ペク・ジンギョン_EAI研究室長・主任研究員

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