[EAI Issue Brief] La estrategia de seguridad económica de la nueva administración: Cinco tareas para responder a la 'coerción económica'

I. ¿Por qué seguridad económica?

La seguridad económica está surgiendo como una cuestión clave de política exterior que la próxima administración debe abordar. La invasión rusa de Ucrania ha provocado una emergencia en el suministro de materias primas, y la crisis del diésel para automoción el otoño pasado causó enormes trastornos en la actividad económica de los ciudadanos, conmocionando a todo el país. A principios de 2020, la pandemia de COVID-19 provocó la paralización temporal de la producción de automóviles en Corea debido a la dificultad para obtener piezas de automóviles tras el cierre de Wuhan, China. Medio año antes, en julio de 2019, la economía coreana se vio afectada por las restricciones a la exportación de tres materiales clave para semiconductores impuestas por el gobierno japonés, y en 2016, Corea también experimentó represalias económicas por parte del gobierno chino tras la instalación del THAAD.

A medida que las amenazas económicas se han sucedido, la opinión pública también ha mostrado un interés notable. Según una encuesta sobre la percepción exterior de Corea realizada conjuntamente por el EAI y Korea Research en noviembre de 2021, como se muestra en la Figura 1, el fortalecimiento de la diplomacia económica fue la principal prioridad en el ámbito de la política exterior y de seguridad para la próxima administración (35,9%). Los ciudadanos demuestran ser tan sensibles a las cuestiones económicas como a las de seguridad militar, como el fortalecimiento de la alianza Corea del Sur-EE. UU. (30,9%) o la desnuclearización de Corea del Norte (19,6%).

La esencia de los problemas de seguridad económica a los que se enfrenta Corea es que la vulnerabilidad derivada de la creciente interdependencia económica genera riesgos de seguridad. Países como Corea, que se han beneficiado de la apertura y la globalización, sufren grandes conmociones cuando la otra parte daña intencionadamente la red de interdependencia, como en los casos de las represalias por el THAAD o los semiconductores. Son vulnerables a la coerción económica mediante la llamada 'armatización de la interdependencia'.

Corea, atrapada en la feroz competencia estratégica entre Estados Unidos y China en los ámbitos comercial y de alta tecnología, podría enfrentarse de nuevo a la coerción económica de China y Japón. Si el Partido Republicano, bajo la influencia de Trump, llegara al poder, Corea podría ser víctima de medidas de seguridad económica como las del artículo 232 de la Ley de Comercio, y podría verse obligada a un desacoplamiento económico con Rusia. Sin embargo, la realidad de Corea no va más allá de respuestas declarativas y preliminares, como la reorganización de las organizaciones de respuesta a la seguridad económica y el énfasis en la estabilidad y diversificación de las cadenas de suministro. La próxima administración debe elaborar una estrategia económica (statecraft) que encuentre el equilibrio adecuado entre los riesgos de seguridad, los costes económicos y los beneficios económicos frente a la creciente amenaza de coerción económica por parte de las grandes potencias. Esto puede desarrollarse en una estrategia de disuasión económica y una estrategia de compromiso estratégico.

Figura 1. Prioridades de política exterior para la próxima administración

II. Antecedentes del surgimiento de la seguridad económica

La seguridad económica puede definirse como la salvaguardia de la vida y la propiedad de los ciudadanos, el orden social y la integridad territorial mediante el uso de diversos medios disponibles frente a las 'amenazas económicas' externas. Las amenazas económicas se refieren a casos en los que los factores que impactan o dañan la economía de un país representan un peligro real para la industria de defensa, las industrias clave, el estado de derecho y la estabilidad política. Tradicionalmente, los desastres naturales y las catástrofes se incluyen aquí. El terremoto del Gran Este de Japón del 11 de marzo, la pandemia de COVID-19, las guerras en Oriente Medio y la guerra de Ucrania pueden considerarse amenazas a la seguridad económica que han provocado dificultades en el suministro de materias primas y la interrupción de las cadenas de suministro. Otra fuente de amenazas económicas son las crisis financieras. La crisis cambiaria de 1997 y el colapso de Lehman Brothers en 2008 provocaron el colapso del sistema financiero al combinar capital financiero transnacional, alta tecnología e ideología neoliberal, lo que provocó una crisis de seguridad de 'quiebra estatal'.

Por otro lado, el nuevo origen que invoca la seguridad económica hoy en día es el propio Estado. En numerosas ocasiones, ciertos Estados ejercen amenazas económicas contra otros Estados para forzar cambios en sus políticas, con el fin de perseguir sus propios intereses políticos, económicos y estratégicos. Este fenómeno se está produciendo en el contexto de dos tendencias globales.

La primera son los efectos secundarios de la globalización neoliberal. A través del flujo transfronterizo de capital, bienes, servicios, información y mano de obra, las cadenas de suministro se han expandido y profundizado a escala global, y los países se han incorporado a una red de relaciones de interdependencia económica. Si bien esta interdependencia beneficia a los actores involucrados, también crea asimetrías de dependencia. Cuanto más importante se vuelve el flujo de interdependencia para la economía de un país, mayores son los daños si se interrumpe la conexión del flujo, lo que hace que los actores sean sensibles a los beneficios de la otra parte y conscientes de su propia vulnerabilidad. Por lo tanto, la conectividad se ha convertido en un asunto políticamente sensible en términos de seguridad, y el riesgo derivado de la interdependencia económica se ha agravado, especialmente cuando las cadenas de suministro globales que operan a través de las fronteras se vieron afectadas por la pandemia de COVID-19.

Como señalan Farrell y Newman, ciertos países 'armatizan' los medios económicos desde una posición en la que pueden explotar la vulnerabilidad de otros países para influir en su política exterior.[1] Utilizan su posición superior en las cadenas de suministro globales altamente interconectadas para atacar los puntos críticos (chokepoints) de otros países.

Sin embargo, la imposición de restricciones a la exportación o importación y sanciones financieras como armas de interdependencia también restringe la actividad económica de las propias empresas y consumidores, lo que provoca pérdidas económicas para ciertos grupos. Cuando Estados Unidos impone sanciones a China, las empresas estadounidenses con una alta proporción de comercio con China apelan al gobierno para que no sufra pérdidas. Para justificar la armatización de la interdependencia, el gobierno recurre a tácticas como enfatizar las amenazas de otros países, evocar el nacionalismo y destacar los objetivos estratégicos. Se justifican diversas medidas de restricción económica bajo el nombre de seguridad económica.

En segundo lugar, la intensificación de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China está provocando una mayor frecuencia de la armatización de la interdependencia y la invocación de la seguridad económica. Estados Unidos ha definido a China como un competidor estratégico y la está presionando en los ámbitos comercial y tecnológico. En particular, bajo la premisa de que la creciente interdependencia económica con China socava la seguridad nacional, ha restringido las cadenas de suministro de industrias y empresas clave, calificando iniciativas como 'Made in China 2025' y el 'ascenso de los semiconductores' como agresión económica. Por ejemplo, Estados Unidos está aplicando políticas de control estrictas contra empresas chinas clave como Huawei, Tsinghua Unigroup y Fujian Jinhua, utilizando su abrumadora ventaja competitiva en el diseño de la cadena de suministro global de semiconductores.[2]

China también está desplegando estrategias de seguridad económica en múltiples niveles. Dado que China está en desventaja en la relación de interdependencia económica con Estados Unidos, busca adoptar medidas de seguridad económica reactivas y defensivas en el marco de una 'nueva relación entre grandes potencias' hasta que se corrijan las asimetrías.[3] Por otro lado, no duda en tomar medidas proactivas de coerción económica basándose en la seguridad contra aquellos en los que tiene una ventaja asimétrica. En 2010, tras la disputa por la soberanía de las islas Senkaku (Diaoyudao), impuso una prohibición de exportación de tierras raras a Japón; en 2016, en respuesta a la instalación del THAAD por parte de Corea, tomó represalias prohibiendo el turismo y los intercambios culturales, y boicoteando informalmente productos coreanos; y en 2020, como represalia por las acusaciones de responsabilidad por el COVID-19 contra Australia, impuso prohibiciones a la exportación de carne de res, carbón y mineral de hierro.

III. Riesgos de excesiva securitización y abuso

Lo que hay que destacar aquí es que Estados Unidos y China están definiendo de forma expansiva el concepto de seguridad económica para perseguir sus objetivos estratégicos. La Estrategia de Seguridad Nacional de EE. UU. (NSS 2017) define la seguridad económica como "la capacidad de mantener la vitalidad económica, la prosperidad y el crecimiento como un componente de la seguridad nacional", y el Departamento de Defensa la define como "la capacidad de poseer los recursos materiales para proteger o promover los intereses económicos de Estados Unidos y superar los desafíos no económicos". China también define el concepto de seguridad económica como "la situación y la capacidad de mantener el desarrollo sostenible de la economía nacional" sobre la base de una "visión integral de la seguridad nacional". Ambas potencias están ampliando el concepto de seguridad económica para justificar la amplia intervención del Estado en las transacciones económicas internacionales y la imposición de amenazas económicas a otros países. Japón también está fortaleciendo rápidamente la seguridad económica, y el Primer Ministro Fumio Kishida ha convertido la "seguridad económica" en una política insignia de su gabinete, nombrando a un Ministro de Estado para la Seguridad Económica y preparando un "Proyecto de Ley de Promoción de la Seguridad Económica".[4]

Cuando las grandes potencias compiten por asegurar la seguridad económica de esta manera, surge un dilema de seguridad económica entre ellas, similar al dilema de seguridad que surge en el ámbito militar. De hecho, Estados Unidos y China están intensificando competitivamente las sanciones, alegando que la otra parte abusa de la seguridad económica y crea amenazas, y están desarrollando estratégicamente tecnologías e industrias que atacan las debilidades del otro. El problema son los daños que se producen cuando las grandes potencias abusan de la excesiva securitización o de la invocación de la seguridad económica. En primer lugar, el orden económico mundial basado en la apertura y el libre comercio se ve sumido en el caos, lo que puede golpear directamente a economías abiertas como la de Corea. En segundo lugar, se producen daños concretos derivados de la coerción económica bilateral. Las represalias por el THAAD y los semiconductores, que Corea ha experimentado dolorosamente, entran en esta categoría.

En julio de 2019, el gobierno de Abe impuso restricciones a la exportación de tres materiales para semiconductores (ácido fluorhídrico, fotorresina y poliimida) a Corea, citando tres razones de "seguridad económica": la vulnerabilidad del sistema de gestión de exportaciones de materiales estratégicos de Corea, la ausencia de una regulación "catch-all" para armas convencionales y la falta de diálogo sobre gestión de exportaciones entre ambos países. La razón por la que Japón no ha cancelado las restricciones, a pesar de que el gobierno coreano ha reforzado sus sistemas para cumplir con las demandas de Japón, es que ha utilizado la lógica de la seguridad económica como medio para presionar a Corea a cambiar su política hacia Japón tras la sentencia del Tribunal Supremo de Corea de octubre de 2018 sobre los trabajadores forzados. Esto demuestra que Japón mismo ha aplicado una medida coercitiva, la restricción de exportaciones, por razones políticas relacionadas con la cuestión de los trabajadores forzados.

IV. Tareas para la nueva administración

La nueva administración debe preparar una estrategia económica que responda sistemáticamente a las perturbaciones de la cadena de suministro que se producen en múltiples frentes. Entre ellas, la tarea clave de la estrategia económica que debe priorizarse desde la perspectiva de la política exterior y de seguridad es prevenir el abuso de las medidas de seguridad económica de las grandes potencias y responder a la coerción económica. Esto puede dividirse en ① una estrategia de disuasión económica y ② una estrategia de compromiso estratégico.

1. Estrategia de disuasión económica

Autonomía estratégica[5] La primera es asegurar la autonomía estratégica frente a las presiones externas. Los sectores industriales clave estratégicos, como las telecomunicaciones, las finanzas y la energía, pueden causar graves conmociones en la vida de los ciudadanos y el funcionamiento de la economía nacional si se enfrentan a obstáculos en el comercio exterior y la inversión. Este es el motivo por el cual la administración Biden de EE. UU., al asumir el cargo, formuló una estrategia para fortalecer las cadenas de suministro en cuatro áreas clave, como semiconductores y tierras raras, y promovió la cooperación en la cadena de suministro de semiconductores con Corea y Japón. Dado que la exposición de los sectores industriales clave estratégicos a las políticas de seguridad económica de otros países aumentará la vulnerabilidad estratégica de Corea, la próxima administración debe implementar medidas que proporcionen salvaguardias, como la diversificación del suministro y la reducción de la dependencia externa (=desacoplamiento parcial), priorizando la seguridad de la cadena de suministro en estas áreas.

Centralidad estratégica La segunda es ocupar una posición nodal indispensable en la cadena de suministro global. Esto significa asegurar una especie de poder posicional en la red. Por ejemplo, se puede citar la posición de un centro de red o una posición de intermediación (bridge) clave. Si China quisiera imponer medidas de sanción a Corea, sería difícil de implementar si China depende en gran medida de Corea en ciertos aspectos. En el caso de la cadena de suministro de semiconductores, si se posee competitividad en los segmentos de mayor nivel o se desarrollan materiales, componentes y equipos insustituibles en la red, se puede ejercer poder de disuasión contra la coerción de la otra parte. La tarea de hacer que las empresas coreanas sean actores indispensables y clave en la cadena de suministro global depende fundamentalmente de la vitalidad y el esfuerzo del sector privado. Por lo tanto, el papel de la próxima administración es proporcionar políticas que apoyen eficazmente la vitalidad del sector privado y creen un entorno propicio.

Capacidad de ejecución política En tercer lugar, para que Corea asegure la autonomía estratégica y la centralidad estratégica en la cadena de suministro global, debe establecerse un sistema de cooperación estrecha entre el gobierno, los actores del mercado nacional y la sociedad civil, de modo que los actores del mercado respondan cooperativamente a las señales del gobierno. En particular, las medidas de seguridad económica implican regulaciones de mercado, lo que inevitablemente crea ganadores y perdedores, y se deben asumir las reacciones políticas de los perdedores. La próxima administración debe ejercer su capacidad política para mejorar la eficacia de las políticas mediante la construcción de una red política estrecha con la sociedad y el establecimiento de un sistema de rescate/compensación para los perdedores.

2. Estrategia de compromiso estratégico

Esta estrategia de disuasión es difícil de lograr de inmediato para un país con un tamaño de mercado, recursos financieros y capacidad tecnológica más pequeños en comparación con las grandes potencias. Además, dado que la estructura económica de Corea depende en gran medida del comercio y la inversión exteriores, y es vulnerable en términos de asimetría de interdependencia, Corea debe emplear una estrategia de solidaridad diplomática y compromiso junto con la adquisición de poder de disuasión independiente.

Como ejemplo cercano, Australia ha demostrado éxito en la disuasión al responder a la coerción económica de China. A pesar de que Australia tiene una dependencia comercial con China mayor que la de Corea, por un lado ha mostrado determinación en la disuasión y, por otro, ha impulsado las advertencias de Estados Unidos contra China y las respuestas de la UE a la coerción.[6] Esto tiene grandes implicaciones para la nueva administración.

A largo plazo, los efectos adversos de la coerción económica se han confirmado en casos pasados como las represalias por tierras raras, semiconductores y el THAAD. Se señala que las medidas de división impuestas por coerción económica a menudo superan la resiliencia del mercado, que tienen un impacto negativo en la reputación internacional del país que aplica las medidas coercitivas, y que aumentan la carga diplomática al exacerbar gravemente la opinión pública en el país receptor de la coerción a nivel bilateral.[7] Esto significa que existe un espacio para que Corea realice esfuerzos diplomáticos más activos y proactivos, superando la victimización y la cautela hacia las grandes potencias.

Cooperación Corea del Sur-EE. UU.-Japón Corea debe realizar esfuerzos de cooperación internacional para recordar los problemas del abuso de las medidas de seguridad económica y la injusticia de la coerción económica, y reafirmar el orden internacional basado en reglas. La cooperación entre Corea del Sur, Estados Unidos y Japón puede ser particularmente útil aquí. Esto se debe a que puede servir como un mecanismo para disuadir la tentación de Estados Unidos y Japón de utilizar medidas de coerción económica, además de los intereses comunes de los tres países en prevenir la coerción económica de China.

Compromiso a través de una coalición de países afines Corea puede liderar una coalición de países de tamaño mediano con estructuras económicas dependientes del exterior, vulnerables a la coerción económica, y buscar la alineación con la Unión Europea (UE), que está elaborando conjuntamente "instrumentos anti-coerción". En particular, debe realizar esfuerzos a largo plazo para vincular y comprometer a países como China mediante la promoción activa de la diplomacia para la formulación de normas y la construcción de instituciones, de modo que las acciones como las restricciones a la exportación o el establecimiento de barreras comerciales/inversión se basen en normas internacionales o en la legitimidad internacional. ■

[1] Henry Farrell y Abraham Newman. 2019. "Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,"International Security44: 42-79.

[2] Esto incluye las restricciones a la exportación bajo la "Ley de Reforma del Control de Exportaciones" en virtud de la "Ley de Autorización de Defensa Nacional (NDAA) 2019", las restricciones a la importación bajo la "Sección 889: Prohibición de ciertos servicios y equipos de vigilancia de comunicaciones y video", las regulaciones de inversión nacional bajo la "Ley de Modernización de la Revisión de Riesgos de Inversión Extranjera" y las medidas de seguridad de la cadena de suministro de TI bajo la "Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional".

[3]"Regulaciones sobre la lista de entidades no confiables" (septiembre de 2020), "Ley de Control de Exportaciones" (diciembre de 2020), "Métodos de revisión de seguridad de la inversión extranjera" (enero de 2021), "Métodos para prevenir la aplicación extraterritorial indebida de leyes extranjeras" (enero de 2021), "Ley contra Sanciones Extranjeras" (junio de 2021), "Ley de Seguridad de Datos" (septiembre de 2021)

[4] Son Yeol. 2021. "Seguridad Económica como Nuevo Tema en las Relaciones Corea-Japón", *Korea-Japan Review* No. 41: 1-4.

[5]Los conceptos de autonomía estratégica y esencialidad estratégica que se exponen a continuación se tomaron prestados de la “Ley de Promoción de la Seguridad Económica” del gobierno japonés. Esta ley se centra en políticas industriales basadas en la “autonomía estratégica” y la “indispensabilidad estratégica”. Liberal Democrático, Comité de Estrategia para la Creación de un Nuevo Orden Internacional, Informe Provisional: Propuesta para el “Plan Básico para la Gestión Económica y Fiscal y la Reforma 2021”.https://www.jimin.jp/news/policy/201648.html

[6]Comisión Europea, 2021. “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo para la Protección de la Unión y sus Estados Miembros frente a la Coerción Económica por parte de Terceros Países”

[7]Son Yeol, 2021. Ibid.

■ Autor: Son Yeol_ Director Ejecutivo del EAI, Profesor de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Yonsei. Doctorado en Ciencias Políticas por la Universidad de Chicago. Ha sido Director Ejecutivo de la Escuela de Estudios Internacionales y Jefe del Departamento de Estudios Internacionales Underwood de la Universidad Yonsei, Director del Instituto de Investigación para el Desarrollo Sostenible y Director del Instituto de Investigación de Estudios Internacionales, entre otros cargos. Ha sido Profesor Visitante Especial en la Universidad de Tokio, y Visiting Scholar en la Universidad de Carolina del Norte (Chapel Hill) y la Universidad de California (Berkeley). Ha presidido la Asociación Coreana de Política Internacional (2019) y la Asociación Coreana de Estudios Japoneses Modernos (2012). Ha sido becario senior de Fulbright, MacArthur, la Fundación Japón y el Instituto de Investigación Avanzada de la Universidad de Waseda, y ha sido miembro asesor del Ministerio de Asuntos Exteriores, el Instituto de Estudios Diplomáticos de Corea, la Fundación Noreste Asiático y la Fundación Coreana para el Intercambio Internacional, así como miembro experto del Comité para la Era del Noreste de Asia. Sus áreas de especialización incluyen la diplomacia japonesa, la economía política internacional, la política internacional de Asia Oriental y la diplomacia pública. Sus publicaciones recientes incluyen Japan and Asia's Contested Order (2019, con T. J. Pempel), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, 『위기 이후 한국의 선택』 (2020) y 『한국의 중견국외교』(2017, coeditado).

■ Coordinación y Edición: Baek Jin-kyung_Jefe de Investigación y Investigador Senior del EAI

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