[EAI缅甸特别评论] ⑦ 2021年缅甸事态与国际人权

1. 人权友好与不友好国际社会的交汇点

2021年2月1日，缅甸军方发动政变，在国际上引起巨大震动。当时正值新冠疫情肆虐，而美国总统拜登刚刚就任，他被寄予厚望能重塑国际政治格局。对于那些期待后特朗普时代新国际秩序的人们来说，在不完全民主化的缅甸发生军方政变以及对无辜平民的无差别屠杀，是对自由主义国际秩序的严峻挑战。然而，从国际人权的角度来看，缅甸事态并非全新的潮流。2021年围绕人权的国际政治格局，是人权不友好环境与友好环境并存的时期。

首先，在不友好环境中，人权、法治、民主等自由主义价值观在世界各地普遍出现倒退。叙利亚内战引发的欧洲难民危机、英国脱欧（Brexit）、以及在匈牙利、波兰、菲律宾等地以强人政治为中心的民粹主义兴起。特别是特朗普政府采取了严格的移民管控政策，与普京、金正恩等独裁者保持亲密交流，并退出联合国人权理事会，这些都加剧了美国人权状况的恶化。更进一步，美国在与中国的冲突中将人权作为攻击中国的工具，而中国则反过来强调人权的相对性和特殊性，攻击人权的普遍性。在新冠疫情前后，各国争相回归国家利益至上、国家中心主义，贸易领域也重新出现了重商主义。

然而，这种不友好环境并非国际政治的全部图景。拜登就任后，将恢复美国民主置于首位，并废除了不人道的移民政策。在国际层面，美国重返联合国人权理事会，解除了对国际刑事法院（International Criminal Court）检察官的个人制裁（此前因调查阿富汗战争罪行而实施），并公开了沙特记者卡舒吉（Kashoggi）遇害案的相关信息，这些都凸显了重视人权的价值导向型外交。此外，不顾中美两国，国际社会在人权、转型正义（transitional justice）、保护责任（responsibility to protect）等国际人权、人道主义规范以及国际人道法、国际刑法方面取得了发展。这无疑是与过去不同的人权友好环境，意味着只要国际社会有决心，就有多种机制可以充分改善缅甸的局势。缅甸事态恰恰发生在这两种潮流交汇的节点上。

2. 漫长的斗争与东盟五点共识

截至2022年1月，政变后缅甸已造成1,398人死亡。特别是2021年3月27日一天内就有102人死亡（Assistance Association for Political Prisoners [AAPP] 2022）。军方对反抗政变的非武装示威者、平民、儿童和妇女进行了无差别枪击，并进行了大规模逮捕、拘留和酷刑。截至目前，被捕人数为8,376人，其中507人被判有罪（AAPP 2022）。最高司令官敏昂莱将非武装示威者定义为“危害国家稳定与安全的恐怖主义”，军方则通过国有电视台威胁称，示威者“应该明白，他们可能会面临头部和背部中枪的危险”（MRTV, 2021.3.26.）。

缅甸事态已持续一年，仍未有解决的迹象。最重要的共识是去年4月在雅加达通过的东盟五点共识。该共识包括立即停止暴力、开启和平解决事态的建设性对话、由轮值主席国文莱的特别使节进行调解、提供人道主义援助、以及特别使节团和代表团访问缅甸等内容。鉴于缅甸是东盟成员国，且东盟在地区政治中扮演着至关重要的角色，该共识具有重大意义。缅甸也因此在去年10月特赦了1,316名政治犯，并释放了4,320名被拘留者（Human Rights Watch 2021）。然而，特赦并不充分，至今未有更实质性的进展。在此过程中，东盟显得分裂，甚至出现了对东盟作用的质疑。

随着缅甸事态的长期化，反抗军方的公民不服从运动（Civil Disobedience Movement, CDM）仍在持续，4月成立了民族团结政府（National Unity Government, NUG）和人民防卫军（People’s Defence Force, PDF）。国际社会也通过联合国等多边会议呼吁解决缅甸事态，向军方施压。尽管联合国安理会因中国、俄罗斯、印度、越南的反对而未能达成决议，但仍召开了四次主席声明、两次非正式（Arria-formula）会议以及多次咨询会议。联合国大会和人权理事会也通过了决议案向安理会施压。美国主导了12个国家参谋长联席会议的联合声明，谴责政变，以及G7国家的联合声明。去年10月，包括韩国在内的东帝汶、澳大利亚、加拿大、新西兰、挪威、英国、美国、欧盟等国敦促缅甸立即执行东盟五点共识。

3. 从谴责与团结到不干涉内政与战略探索

各国对缅甸事态的反应各不相同。首先，美国在政变后迅速谴责军方，并敦促其停止对示威者的无差别攻击和杀戮。美国长期以来对缅甸实施制裁，并以此为契机恢复了制裁。美国的政策主要分为四类。第一，以总统、国务卿、参谋长联席会议的名义发表声明，谴责阻碍民主、侵犯人权的军方。第二，对策划政变的军方官员实施金融制裁、禁止入境美国、冻结其在美国银行的资产。这相当于将2017年罗兴亚人事件后实施的个人制裁扩大适用。第三，作为一项相对有效的措施，将大部分官方发展援助（Official Development Assistance, ODA）转向支持缅甸公民社会。第四，努力在联合国等多边会议上达成联合声明和有意义的决议。然而，以价值外交为旗号的美国政策，目前看来效果并不显著，也非决定性。

缅甸对中国而言是地缘政治和经济上都极为重要的国家，在新冠疫情爆发前夕的2020年1月，中国国家主席习近平曾对缅甸进行国事访问。习近平分别会见了军方最高司令官敏昂莱和时任国家顾问昂山素季，以示平衡。在此背景下，事态发生后，中国主张不干涉内政，并呼吁“双方通过对话解决分歧”。基于同样的逻辑，中国阻挠了联合国安理会通过决议，并在主席声明或新闻稿等文件中淡化政变的暴力性以及军方的责任。去年4月，中国外交部长王毅就缅甸局势阐述了“三个支持”和“三个避免”，反对安理会“不当介入”或“外部势力煽动混乱”（中国外交部 2021）。在东盟达成五点共识后，中国支持“逐步实施”共识，试图维持现状。然而，中国与缅甸在少数民族问题上存在摩擦，并且在意识形态上也与军方存在矛盾。

韩国对缅甸事态的反应相对迅速且批评声音强烈。政变后，总统、总理、外交部多次发表声明谴责军方，外交部和法务部通过部长、次长等高级官员多次会见缅甸驻韩大使及在韩缅甸人。在3月28日发生针对儿童和妇女的无差别杀戮事件后，韩国政府“强烈谴责尽管国际社会一再呼吁，野蛮暴力仍在继续”，并“再次强烈敦促立即停止对本国国民的不可容忍的暴力行为”。同时，相关部门联合发布了具有强制力的制裁措施，包括：中断国防和治安领域的新的交流与合作、禁止军用物资出口并严格审查工业战略物资出口、重新审查除与民生直接相关的项目或人道主义项目以外的开发合作项目、以及计划为在韩缅甸人提供人道主义特别居留措施等。

4. 国际人权合作的困境：遵循主权和不干涉内政原则的缅甸军方

事发一年仍未有解决迹象的缅甸事态，对国际人权合作具有重要启示。人权侵犯国在接受外部人权压力时，关键因素包括政府在国内外的正当化需求、相关规范在发达国家的接受度、以及规范的明确性和普遍性等（Finnemore and Sikkink 1998）。缅甸军方在政变后比任何政府都更需要获得国内外的合法性。此外，国际社会谴责的人权，即禁止对无辜平民进行无差别屠杀、拘留、殴打和酷刑，是极其明确、普遍且为发达国家所尊重的规范。然而，尽管条件具备，缅甸军方近一年来仍未屈服于外部人权压力。

这表明缅甸军方的目标不同。缅甸军方在国内外的正当化其政变和人权侵犯行为时，侧重于联邦的统一和社会稳定，而非人权保护。这种尝试在泰国、越南、柬埔寨等东盟国家也出现过，并且如泰国案例所示，在东盟有过被接受的先例。此外，缅甸军方所追求的模式并非是保障公民权利、尊重民主制度和程序的西欧，而是中国——一个压制和无视人权与民主，但能阻止社会混乱并专注于经济发展的国家。从这个角度看，对缅甸军方而言，比人权原则更明确、更普遍感受到的是主权或不干涉内政原则。这一原则在东盟普遍通用，并得到中国的积极支持，在地区内具有强大的影响力。

此外，缅甸军方由于两个因素，得以在超出预期的程度上维持现状。第一，尽管国家能力有限，但由于东盟和中国的存在，其物质和社会基础得以支撑。缅甸最大的贸易伙伴新加坡和中国继续与其保持贸易往来，而作为东盟成员国的柬埔寨、越南、老挝、泰国等国维持着威权政府，间接为缅甸军方提供了合法性。去年3月，在发生大规模屠杀的同时，俄罗斯、中国、印度、巴基斯坦、孟加拉国、越南、老挝、泰国等国出席了缅甸军人节纪念活动并表示祝贺，这足以说明这一点。第二，对军方至关重要的军方控股企业（Myanmar Economic Holdings Limited, Myanmar Economic Cooperation）尚未受到实质性制裁。特别是，缅甸石油天然气公司（Myanmar Oil and Gas Enterprise）作为军方的核心财政来源，在美国、欧洲、印度、韩国等地的跨国公司如雪佛龙（Chevron）、壳牌（Shell）、道达尔（Total）、浦项（POSCO）等的游说和压力下，得以规避制裁。

然而，西方对缅甸的政策停滞不前并非仅仅是企业游说所致。根本上，外交政策固有的国内政治因素发挥了重要作用。以美国为例，拜登以微弱优势击败了特朗普，选举结果引发了关于非法选举的争议和国会骚乱。美国国内存在着大量支持特朗普主义（Trumpism）所代表的“美国优先”（America First）的群体，这股势力影响着拜登的外交政策。拜登提出的“为美国中产阶级服务的外交政策”（foreign policy for American middle class）也使得他难以集中精力处理与国家利益关联不大的缅甸问题。此外，去年8月阿富汗撤军的不顺利暴露了美国外交政策在促进民主（democracy promotion）方面的脆弱性。这在伊拉克、阿富汗、阿拉伯之春以及最近的香港问题上都曾显现，即民主推广难以轻易成功，且可能需要承担政治混乱和地区不稳定的风险，是一把双刃剑。

5. 国际人权合作的可能性：始于意想不到的冲击（shock）！

从近期媒体对缅甸事态报道的急剧减少可以看出，国际关注度正在下降。未来局势可能因两个原因而进一步恶化。第一，事态长期化和现状固化。缅甸军方已习惯了长期的国际制裁，并且目前仍与中国、泰国、印度、新加坡等主要贸易伙伴保持着关系。除了石油和天然气，他们通过丰富的木材、宝石和毒品交易获得的现金收入也不容忽视。军方可能增强其自给自足能力，并增强对国际制裁的抵抗力，从而导致事态长期化和现状固化。军方已将原定于政变后一年举行的选举推迟到至少两年半后。

第二，内战爆发及其引发的大规模难民涌入周边国家。同时，传统上切断反政府武装资金、粮食、情报和人员流动的“四断”（four cuts）战略也已重新启动。民族团结政府（NUG）已于去年9月向军方宣战，与其相关的少数民族聚居区发生了军方空袭、轰炸和纵火事件，难民人数也急剧增加。如果缅甸局势像叙利亚一样恶化，各政治势力之间的武装冲突和难民问题将变得突出。届时，受到关注的将不再是缅甸的民主化或正当的CDM，而是卷入冲突的“所有当事方”（all parties），公民运动的正当性也可能受到侵蚀。

然而，尽管形势严峻，围绕缅甸事态的人权合作并非完全不可能。变化通常源于意想不到的冲击（shock）。这种情况可能在两个方面发生。第一，因人权侵犯造成的冲击。1990年代波斯尼亚内战或科索沃内战后国际社会的干预，以及2010年代欧洲国家对叙利亚难民政策的急剧转变，都是由意想不到的冲击引起的。波斯尼亚的案例是，集中营的真实情况被公开，让人联想到纳粹的犹太人收容所；叙利亚难民的案例则是，溺水身亡的儿童“艾兰·库尔迪事件”的图像在海滩上被发现。缅甸近期大规模屠杀事件频发且手段残忍，这种可能性完全存在。第二，军方自身造成的冲击。以利比亚为例，卡扎菲将示威者称为“蟑螂”（cockroaches），这被国际社会视为大屠杀的前兆，从而促使安理会采取行动。同样，缅甸军方的政策和言论也可能造成冲击。最近发生的用车辆冲撞示威者造成伤亡的事件，以及发现包括儿童在内的35具烧焦尸体的事件，都充分显示了军方的残暴。

6. 在冲击之下：舆论与公民社会、跨国界团结的作用

在冲击之下，有两个因素发挥着重要作用。第一，舆论和公民社会的作用。即使是悲观地认为缅甸事态和平解决无望的新加坡前外交官，也将美国外交政策的转折点归因于国内和国际社会的舆论（Kausikan 2021）。波斯尼亚集中营或库尔迪死亡等令人震惊的事件能够触动舆论。首先，舆论能够促使对舆论敏感的政治家、政府或政党改变政策方向。其次，能够促使非政府组织等公民社会组织发挥作用。非政府组织在国内向公民社会提供信息和策略，并向政府施压以改变政策导向。在国际上，它们向联合国等国际组织提供信息并提供政策咨询。迄今为止，东亚国家在缅甸事态上的应对，不仅有政府的努力，舆论和公民社会的作用也至关重要。

第二，除了迄今为止积极发声的印度尼西亚、马来西亚等东盟国家、韩国、美国之外，欧盟、日本、印度、新加坡、澳大利亚等其他相关国家的积极参与。印度作为与缅甸接壤的国家以及联合国非常任理事国，已发挥着重要作用。日本也利用其与缅甸军方的密切关系施加非官方影响，并利用ODA进行施压。欧盟和澳大利亚也参与了美国主导的联合声明。未来，它们的作用将更加重要。由于特朗普留下的遗产，美国在人权问题上被指责为战略工具，这对拜登政府构成了沉重负担。因此，欧盟和亚洲民主国家可以向缅甸施压，而美国可以采取支持其行动的政策。这样，国际社会就能动员起来，而人权、转型正义、保护责任等国际手段的存在也是一个积极因素。■

参考文献

Assistance Association for Political Prisoners (AAPP). 2022. “Political Prisoners Post-Coup,” https://aappb.org/ (访问日期: 2022.1.4.)

Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink. 1998. “International Norm Dynamics and Political Change.” International Organization 52(4): 887-917.

Human Rights Watch. 2021. “Myanmar: Prisoner Releases Fall Short: Deposed Political Leaders and Journalists Remain Detained,” https://www.hrw.org/news/2021/10/21/myanmar-prisoner-releases-fall-short (访问日期: 2022.1.4.)

Kausikan, Bilahari. 2021. “The Dangerous Impasse in Myanmar: For the United States, Patience Is the Least Bad Option,” Foreign Affairs , April 9, 2021. https://www.foreignaffairs.com/articles/burma-myanmar/2021-04-09/dangerous-impasse-myanmar (访问日期: 2022.1.6.)

Myanmar TV Channels(MRTV), 2021.3.26.

中国 外交部，“王毅谈对缅甸局势的“三个支持”“三个避免。” https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1866713.shtml (访问日期: 2022.1.4.)

■ 作者：金宪俊_高丽大学政治外交学教授。毕业于首尔大学外交学系，在美国明尼苏达大学获得政治学博士学位。曾任澳大利亚格里菲斯大学副教授及高级研究员，美国圣奥拉夫学院（St. Olaf College）访问副教授。相关研究包括《汉拿山大屠杀：韩国六十年的真相追寻》、《亚太转型正义》、《美中关系中的人权前景：建设性理解》等。

■ 负责及编辑：全周炫 _EAI研究员

    咨询: 02 2277 1683 (分机 204) | jhjun@eai.or.kr