[EAI Особый комментарий по Мьянме] ⑦ События в Мьянме 2021 года и международные права человека

1. Пересечение враждебного и благоприятного для прав человека международного сообщества

Военный переворот в Мьянме 1 февраля 2021 года стал международным шоком. Это произошло в разгар пандемии COVID-19, вскоре после вступления в должность президента США Байдена, который считался важным для будущих изменений в международной политике. Для тех, кто ожидал нового международного порядка после Трампа, военный переворот в Мьянме, где развивалась, пусть и несовершенная, демократия, и неизбирательные убийства невинных граждан стали серьезным вызовом либеральному международному порядку. Однако, если рассматривать ситуацию в Мьянме через призму международных прав человека, это не было совершенно новым явлением. Международная политическая обстановка вокруг прав человека в 2021 году характеризовалась сосуществованием враждебной и благоприятной среды для прав человека.

Во-первых, в условиях враждебной среды либеральные ценности, такие как права человека, верховенство права и демократия, отступали во многих регионах мира. Кризис европейских беженцев, вызванный гражданской войной в Сирии, Брексит, а также появление популистов во главе с сильными лидерами с авторитарными наклонностями в Венгрии, Польше, на Филиппинах и в других странах. В частности, Трамп усугубил ситуацию с правами человека в США своей строгой иммиграционной политикой, тесным общением с диктаторами, такими как Путин и Ким Чен Ын, и выходом из Совета по правам человека ООН. Более того, права человека использовались как инструмент для нападок на Китай в американо-китайском конфликте, а Китай, в свою очередь, атаковал универсальность прав человека, подчеркивая их относительность и специфику. До и после COVID-19 страны наперебой возвращались к национальным интересам и центризму, а в торговле вновь появился меркантилизм.

Однако эта враждебная среда не была единственным аспектом международной политики. Байден с момента своего вступления в должность провозгласил восстановление американской демократии своим главным приоритетом и отменил негуманную иммиграционную политику. На международном уровне также проявилась дипломатия, основанная на ценностях, уделяющая большое внимание правам человека: возвращение в Совет по правам человека ООН, снятие персональных санкций с прокурора Международного уголовного суда, начавшего расследование военных преступлений в Афганистане, и раскрытие информации об убийстве саудовского диссидента Хашогги. Кроме того, независимо от США и Китая, международное сообщество развивало международные нормы в области прав человека, переходного правосудия и защиты (responsibility to protect), а также международное гуманитарное и международное уголовное право. Это, несомненно, означает благоприятную для прав человека среду, отличающуюся от прошлого, и наличие множества механизмов для существенного улучшения ситуации в Мьянме, если будет политическая воля международного сообщества. Ситуация в Мьянме оказалась на пересечении этих двух тенденций.

2. Затягивающаяся борьба и Пять пунктов консенсуса АСЕАН

По состоянию на январь 2022 года, с момента переворота в Мьянме погибло 1398 человек. В частности, 27 марта 2021 года погиб 102 человека (Assistance Association for Political Prisoners [AAPP] 2022). Военные открывали беспорядочный огонь по безоружным протестующим, гражданским лицам, детям и женщинам, сопротивлявшимся перевороту, что сопровождалось массовыми арестами, задержаниями и пытками. К настоящему времени арестовано 8376 человек, из которых 507 приговорены к тюремному заключению (AAPP 2022). Верховный главнокомандующий Мин Аун Хлаинг назвал безоружных протестующих «террористами, подрывающими стабильность и безопасность страны», а военные через государственное телевидение угрожали, что протестующие «должны усвоить, что им может быть нанесено огнестрельное ранение в голову и спину» (MRTV, 2021.3.26.)

Ситуация в Мьянме не показывает признаков разрешения спустя год. Наиболее важным соглашением является Пять пунктов консенсуса АСЕАН, принятых в Джакарте в апреле. Это соглашение включает немедленное прекращение насилия, начало конструктивного диалога для мирного урегулирования ситуации, посредничество специального посла председателя Брунея, гуманитарную помощь и визит специального посланника и делегации в Мьянму. Учитывая, что Мьянма является членом АСЕАН и АСЕАН играет очень важную роль в региональной политике, это соглашение имеет большое значение. В связи с этим Мьянма также амнистировала 1316 политических заключенных и освободила 4320 задержанных в октябре (Human Rights Watch 2021). Однако амнистия была недостаточной, и до сих пор не было никакого значимого прогресса. В ходе этого процесса АСЕАН продемонстрировала раскол, и даже возник скептицизм относительно роли АСЕАН.

По мере затягивания ситуации в Мьянме продолжалось движение гражданского неповиновения (Civil Disobedience Movement, CDM), а в апреле были сформированы Правительство национального единства (National Unity Government, NUG) и Силы обороны народа (People’s Defence Force, PDF). Международное сообщество также оказывало давление на военное правительство, призывая к разрешению ситуации в Мьянме на многосторонних форумах, включая ООН. Хотя Совет Безопасности ООН не смог принять резолюцию из-за возражений Китая, России, Индии и Вьетнама, он провел четыре заявления председателя, две неформальные встречи (Arria-formula) и несколько консультативных совещаний. Генеральная Ассамблея и Совет по правам человека ООН также оказывали давление на Совет Безопасности, принимая резолюции. США возглавили совместное заявление глав генеральных штабов 12 стран с осуждением переворота и совместное заявление стран «Большой семерки». В октябре страны, включая Южную Корею, Восточный Тимор, Австралию, Канаду, Новую Зеландию, Норвегию, Великобританию, США и Европейский союз, призвали Мьянму немедленно выполнить Пять пунктов консенсуса АСЕАН.

3. От осуждения и солидарности к принципу невмешательства и поиску стратегии

Страны по-разному отреагировали на ситуацию в Мьянме. Прежде всего, США после переворота оперативно осудили военное правительство и призвали прекратить беспорядочные нападения и убийства протестующих. США, которые давно применяли санкции против Мьянмы, возобновили их после переворота. Политика США делится на четыре основные части. Во-первых, были опубликованы заявления президента, государственного секретаря и председателя Объединенного комитета начальников штабов с осуждением военного правительства за подрыв демократии и нарушение прав человека. Во-вторых, были введены финансовые санкции и ограничения на въезд в США для отдельных лиц из военного руководства, причастных к перевороту, а также запрет на снятие средств с их банковских счетов в США. Это расширенное применение персональных санкций, которые были введены после геноцида рохинджа в 2017 году. В-третьих, в качестве относительно эффективной меры значительная часть официальной помощи развитию (ODA) была перенаправлена на поддержку гражданского общества Мьянмы. В-четвертых, были предприняты усилия для достижения совместных заявлений и значимых резолюций на многосторонних форумах, таких как ООН. Однако пока политика США, основанная на дипломатии ценностей, не имеет большого эффекта и не является решающей.

Мьянма является геополитически и экономически важной страной для Китая; в январе 2020 года, незадолго до COVID-19, состоялся государственный визит Си Цзиньпина. Си Цзиньпин встретился как с главнокомандующим вооруженными силами Мин Аун Хлаингом, так и с государственным советником Аун Сан Су Чжи, поддерживая баланс. Отражая это, сразу после начала событий Китай заявил о недопустимости вмешательства во внутренние дела и призвал «урегулировать разногласия между сторонами». По той же логике Китай препятствовал принятию резолюций Советом Безопасности ООН и размывал ответственность военного правительства за насилие и переворот в других документах, таких как заявления председателя и пресс-релизы. В апреле министр иностранных дел Ван И изложил «три поддержки и три избегания» в отношении ситуации в Мьянме, выступая против «ненадлежащего вмешательства» Совета Безопасности или «разжигания хаоса внешними силами» (中國 外交部 2021). После принятия Пяти пунктов консенсуса АСЕАН Китай поддержал «постепенное осуществление» соглашения, стремясь сохранить статус-кво. Однако у Китая также есть трения с военным правительством Мьянмы по вопросу этнических меньшинств, и идеологические разногласия с военным правительством.

Южная Корея заняла относительно быструю и решительную позицию критики в отношении ситуации в Мьянме. Сразу после переворота президент, премьер-министр и Министерство иностранных дел неоднократно выступали с заявлениями, осуждающими военное правительство, а Министерство иностранных дел и Министерство юстиции провели несколько встреч с послом Мьянмы и мигрантами, проживающими в Корее, с участием высокопоставленных чиновников, таких как министры и заместители министров. После беспорядочных убийств детей и женщин 28 марта правительство «решительно осудило продолжающееся варварское насилие, несмотря на неоднократные призывы международного сообщества» и «еще раз настоятельно призвало немедленно прекратить недопустимые акты насилия против собственных граждан». Одновременно были объявлены принудительные санкционные меры, разработанные совместно соответствующими министерствами. К ним относились: прекращение нового обмена и сотрудничества в области обороны и безопасности, запрет на экспорт военной продукции и строгий контроль за экспортом стратегических материалов промышленного назначения, пересмотр проектов развития, кроме тех, что напрямую связаны с жизнью граждан или носят гуманитарный характер, а также план предоставления специальных гуманитарных мер пребывания для мигрантов, находящихся в стране.

4. Дилемма международного сотрудничества в области прав человека: военное правительство Мьянмы, придерживающееся принципов суверенитета и невмешательства во внутренние дела

Ситуация в Мьянме, которая не показывает признаков разрешения спустя год после начала, имеет важное значение для международного сотрудничества в области прав человека. Важными факторами, влияющими на то, будет ли страна, нарушающая права человека, принимать внешнее давление в области прав человека, являются необходимость легитимации правительства внутри страны и за рубежом, приемлемость соответствующих норм развитыми странами, а также ясность и универсальность норм (Finnemore and Sikkink 1998). Военное правительство Мьянмы после переворота нуждалось в обеспечении легитимности как внутри страны, так и за рубежом, больше, чем любое другое правительство. Кроме того, права человека, осуждаемые международным сообществом, — это чрезвычайно ясные, универсальные нормы, уважаемые развитыми странами, такие как запрет на неизбирательные массовые убийства, задержания, нападения и пытки невинных граждан. Однако, несмотря на наличие этих условий, военное правительство Мьянмы не поддалось внешнему давлению в области прав человека в течение почти года.

Это показывает, что военное правительство Мьянмы преследует иные цели. Военное правительство Мьянмы оправдывало переворот и нарушения прав человека внутри страны и за рубежом, сосредоточившись на единстве федерации и социальной стабильности, а не на защите прав человека. Подобные попытки предпринимались и в других странах АСЕАН, таких как Таиланд, Вьетнам и Камбоджа, и, как показывает пример Таиланда, имели прецеденты, принятые в АСЕАН. Кроме того, модель, которую стремилось реализовать военное правительство Мьянмы, была не западноевропейской моделью, гарантирующей права граждан и уважающей демократические институты и процедуры, а китайской моделью, которая подавляет и игнорирует права человека и демократию, но предотвращает социальный хаос и концентрируется на экономическом развитии. В этом контексте более ясной и универсально ощущаемой нормой для военного правительства Мьянмы является не принцип прав человека, а принцип суверенитета или невмешательства во внутренние дела. Этот принцип является нормой, которая обычно применяется в АСЕАН и активно поддерживается Китаем, и поэтому он сильно ощущается в регионе.

Кроме того, военное правительство Мьянмы удерживает ситуацию, не будучи так уязвимым, как можно было ожидать, по двум причинам. Во-первых, материальная и социальная база, которая должна была бы быть уязвимой из-за ограниченных государственных возможностей, оказывается устойчивой благодаря наличию АСЕАН и Китая. Сингапур и Китай, крупнейшие торговые партнеры, продолжают торговые отношения с Мьянмой, а страны-члены АСЕАН, такие как Камбоджа, Вьетнам, Лаос и Таиланд, поддерживают авторитарные правительства, косвенно предоставляя легитимность военному правительству Мьянмы. Тот факт, что Россия, Китай, Индия, Пакистан, Бангладеш, Вьетнам, Лаос и Таиланд присутствовали и поздравили Мьянму на церемонии празднования Дня вооруженных сил в марте, когда происходили массовые убийства гражданских лиц, свидетельствует об этом. Во-вторых, полноценные санкции против компаний, принадлежащих военным (Myanmar Economic Holdings Limited, Myanmar Economic Cooperation), которые являются жизненно важными для военного правительства, еще не были введены. В частности, Мьянманская нефтегазовая корпорация (Myanmar Oil and Gas Enterprise), являющаяся основным источником финансирования военного правительства, избегает санкций благодаря лоббированию и давлению со стороны многонациональных корпораций, базирующихся в США, Европе, Индии и Южной Корее, таких как Chevron, Shell, Total и POSCO.

Однако западная политика в отношении Мьянмы не застопорилась исключительно из-за лоббирования корпораций. По сути, сильное влияние оказывают внутриполитические факторы, присущие внешней политике. Даже в случае с США, Байден победил Трампа с небольшим отрывом, а результаты выборов привели к спорам о незаконности выборов и штурму Капитолия. Внутри США существует значительная поддержка американского национализма, известного как трампизм (Trumpism), и эта сила влияет на внешнюю политику Байдена. «Дипломатия для американского среднего класса», провозглашенная Байденом, также затрудняет концентрацию на Мьянме, которая не имеет большого отношения к национальным интересам. Кроме того, неудачный вывод войск из Афганистана в августе выявил проблему продвижения демократии, являющуюся уязвимым местом внешней политики США. Это наблюдалось в Ираке, Афганистане, «Арабской весне» и недавно в Гонконге: это палка о двух концах, которая нелегко приводит к успеху и может привести к политической нестабильности и региональной нестабильности.

5. Возможность международного сотрудничества в области прав человека: начиная с непредвиденных потрясений (shock)!

Как видно из резкого снижения освещения ситуации в Мьянме в СМИ, международное внимание ослабевает. В будущем ситуация может ухудшиться по двум причинам. Во-первых, затягивание конфликта и закрепление статус-кво. Военное правительство Мьянмы привыкло к длительным международным санкциям и продолжает поддерживать отношения с основными торговыми партнерами, такими как Китай, Таиланд, Индия и Сингапур. Помимо нефти и газа, нельзя игнорировать денежные поступления от торговли древесиной, драгоценными камнями и наркотиками. Самодостаточность военного правительства может возрасти, а его устойчивость к международным санкциям усилится, что приведет к затягиванию конфликта и закреплению текущей ситуации. Военное правительство уже продлило выборы, которые оно обещало провести через год после переворота, по крайней мере, на два с половиной года.

Во-вторых, возникновение гражданской войны и, как следствие, взрывной поток беженцев в соседние страны. Одновременно уже возобновилась традиционная стратегия повстанцев по пресечению потока «четырех связей» (four cuts): финансирование, продовольствие, информация и людские ресурсы. В сентябре NUG объявило оборонительную войну против военного правительства, и в районах проживания этнических меньшинств, связанных с NUG, произошли авиаудары, бомбардировки и поджоги со стороны военного правительства, что привело к резкому увеличению числа беженцев. Если ситуация в Мьянме ухудшится, как в Сирии, вооруженная борьба между различными политическими силами и проблема беженцев станут более заметными. Вместо демократизации Мьянмы или законного CDM, которые сейчас находятся в центре внимания, внимание будет привлечено ко «всем сторонам», вовлеченным в конфликт, и существует высокая вероятность эрозии легитимности гражданского движения.

Однако, несмотря на трудности, международное сотрудничество в области прав человека в связи с ситуацией в Мьянме не является полностью невозможным. Изменения обычно происходят из-за непредвиденных потрясений (shock). Это возможно в двух случаях. Во-первых, шок от нарушений прав человека. Вмешательство международного сообщества в гражданскую войну в Боснии или Косово в 1990-х годах, а также резкое изменение политики европейских стран в отношении сирийских беженцев в 2010-х годах были вызваны непредвиденными потрясениями. В случае с Боснией были раскрыты факты массовых лагерей, напоминающих концентрационные лагеря нацистов, а в случае с сирийскими беженцами произошел инцидент с утонувшим ребенком Аланом Курди, чье тело было выброшено на берег. В Мьянме также участились массовые убийства и стали более жестокими, что делает эту возможность вполне реальной. Во-вторых, шок со стороны самого военного правительства. Как показывает пример Ливии, когда Каддафи назвал протестующих «тараканами», это было воспринято международным сообществом как предвестник геноцида и побудило Совет Безопасности к действию. Аналогично, политика и заявления военного правительства Мьянмы могут вызвать шок. Недавний инцидент, когда автомобиль врезался в протестующих, вызвав жертвы, а также обнаружение 35 обгоревших тел, включая детей, ярко демонстрируют жестокость военного правительства.

6. В условиях шока: роль общественного мнения, гражданского общества и трансграничной солидарности

В условиях шока важную роль играют два фактора. Во-первых, роль общественного мнения и гражданского общества. Даже бывший сингапурский дипломат, пессимистично настроенный относительно мирного урегулирования ситуации в Мьянме, видел в общественном мнении внутри страны и на международном уровне поворотный момент во внешней политике США (Kausikan 2021). Шокирующие события, такие как лагеря в Боснии или смерть Курди, вызывают общественное мнение. Прежде всего, они побуждают политиков, правительства или партии, чувствительных к общественному мнению, к изменению направления политики. Кроме того, они активизируют гражданское общество, включая неправительственные организации. Неправительственные организации предоставляют информацию и стратегии гражданскому обществу внутри страны и оказывают давление на правительство, чтобы изменить направление политики. На международном уровне они предоставляют информацию международным организациям, таким как ООН, и консультируют по вопросам политики. В реакции стран Восточной Азии на ситуацию в Мьянме до сих пор играли важную роль не только усилия правительств, но и общественное мнение и гражданское общество.

Во-вторых, активное участие других заинтересованных стран, таких как Европейский союз, Япония, Индия, Сингапур, Австралия, в дополнение к странам АСЕАН, таким как Индонезия и Малайзия, Южная Корея и США, которые до сих пор активно высказывались по ситуации в Мьянме. Индия, будучи соседней страной Мьянмы и непостоянным членом Совета Безопасности ООН, уже играет важную роль. Япония также использовала свои тесные связи с военным правительством Мьянмы для оказания неформального влияния и давления посредством ОПР. Европейский союз и Австралия также участвовали в совместных заявлениях, возглавляемых США. Их роль в будущем будет еще более важной. Из-за наследия Трампа обвинения в стратегическом использовании прав человека США являются серьезным бременем для администрации Байдена. Поэтому Европейский союз и демократические страны Азии могут оказывать давление на Мьянму, а США могут проводить политику поддержки их действий. В этом случае положительным фактором является то, что в международном сообществе существует множество инструментов, таких как права человека, переходное правосудие и защита (responsibility to protect).■

Список литературы

Assistance Association for Political Prisoners (AAPP). 2022. “Political Prisoners Post-Coup,” https://aappb.org/ (Дата доступа: 4.1.2022.)

Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink. 1998. “International Norm Dynamics and Political Change.” International Organization 52(4): 887-917.

Human Rights Watch. 2021. “Myanmar: Prisoner Releases Fall Short: Deposed Political Leaders and Journalists Remain Detained,” https://www.hrw.org/news/2021/10/21/myanmar-prisoner-releases-fall-short (Дата доступа: 4.1.2022.)

Kausikan, Bilahari. 2021. “The Dangerous Impasse in Myanmar: For the United States, Patience Is the Least Bad Option,” Foreign Affairs, April 9, 2021. https://www.foreignaffairs.com/articles/burma-myanmar/2021-04-09/dangerous-impasse-myanmar (Дата доступа: 6.1.2022.)

Myanmar TV Channels(MRTV), 2021.3.26.

中国 外交部，“王毅谈对缅甸局势的“三个支持”“三个避免.” https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1866713.shtml (Дата доступа: 4.1.2022.)

■ Автор: Ким Хон Джун_Профессор политологии и международных отношений Университета Корё. Окончил факультет международных отношений Сеульского национального университета и получил степень доктора политологии в Университете Миннесоты (США). Работал адъюнкт-профессором и старшим научным сотрудником Университета Гриффита (Австралия), а также приглашенным доцентом Университета Сент-Олаф (США). Среди его работ: The Massacres at Mt. Halla: Sixty Years of Truth-Seeking in South Korea, Transitional Justice in the Asia Pacific, “The Prospect of Human Rights in US-China Relations: A Constructive Understanding.”

■ Ответственный редактор: Чон Джу Хён _Научный сотрудник EAI

    Контакт: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr