[EAIミャンマー特別論評] ⑦ 2021年のミャンマー事態と国際人権

1. 人権に友好的・非友好的な国際社会の交差点

2021年2月1日、ミャンマー軍部によるクーデターは国際的に大きな衝撃であった。コロナ禍の最中であり、国際政治の今後の変化を重要視していたバイデン米大統領が就任した直後であった。トランプ以降の新しい国際秩序を期待していた人々にとって、不完全ながらも民主主義が導入され育っていたミャンマーで起きた軍部クーデターと、罪なき市民への無差別な虐殺は、自由主義国際秩序に対する重大な挑戦であった。しかし、ミャンマー事態は国際人権を中心に見た場合、全く新しい流れではなかった。2021年の人権を巡る国際政治の地形は、人権に非友好的な環境と友好的な環境が共存していた時期であった。

まず、非友好的な環境として、国際的に人権、法治、民主主義などの自由主義的価値が多くの地域で後退し、シリア内戦による欧州難民危機、ブレグジット（Brexit）、ハンガリー、ポーランド、フィリピンなどで権威主義的な色彩を帯びた実力者（strongman）を中心としたポピュリズムが登場した。特にトランプは、厳格な移民統制政策、プーチンや金正恩（キム・ジョンウン）などの独裁者との親密な交流、国連人権理事会脱退など、米国のインフラ状況を悪化させた。さらに、米中対立において中国を攻撃するための道具として人権を利用し、中国は逆に人権の相対性と特殊性を強調して人権の普遍性を攻撃した。コロナ禍の前後に、各国は国家利益中心、自国中心主義へと回帰し、通商や貿易においても重商主義が再登場した。

しかし、このような非友好的な環境は国際政治の唯一の姿ではなかった。バイデンは登場後、米国民主主義の回復を最優先課題として掲げ、非人道的な移民政策を撤廃した。国際的にも国連人権理事会（UN Human Rights Council）への復帰、アフガニスタン戦争犯罪調査を開始した国際刑事裁判所（International Criminal Court）検事に対する個人制裁解除、サウジアラビアの反体制ジャーナリスト、カショギ（Kashoggi）殺害関連情報の公開など、人権を重視する価値外交（value-oriented diplomacy）が際立った。また、米中両国とは無関係に、国際社会は人権、移行期正義（transitional justice）、保護責任（responsibility to protect）など、国際人権、人道規範及び国際人道法、国際刑事法を発展させてきた。これは明らかに過去とは異なる人権に友好的な環境であり、国際社会の意思さえあればミャンマーの状況を十分に改善できる多くの装置が用意されたことを意味する。ミャンマー事態は、この二つの潮流が交差する地点に投げ込まれたのである。

2. 長引く闘争とASEANの5項目合意事項

クーデター後、2022年1月現在まで、ミャンマーでの人命被害は死亡1,398名である。特に2021年3月27日には1日で102名が死亡した（Assistance Association for Political Prisoners [AAPP] 2022）。軍部はクーデターに抵抗する非武装デモ隊、市民、子供、女性に対し無差別な銃撃を加え、大量逮捕と拘留、そして拷問が続いた。現在までに逮捕された人員は8,376名で、そのうち507名が有罪判決を受けた（AAPP 2022）。ミン・アウン・フライン最高司令官は、非武装デモ隊を国家の「安定と安全を害するテロリズム」と定義し、軍部は国営放送を通じてデモ隊は「頭と背中に銃撃を受ける危険があることを学ばなければならない」と脅迫した（MRTV, 2021.3.26.）。

ミャンマー事態は1年が経過しても解決の兆しを見せていない。最も重要な合意は、昨年4月にジャカルタで採択されたASEANの5項目合意事項である。この合意は、暴力の即時停止、事態の平和的解決に向けた建設的対話の開始、議長国ブルネイによる特別使節（special envoy）を通じた仲介、人道的支援、特別使節団と代表団のミャンマー訪問などが盛り込まれた。ミャンマーがASEAN加盟国であり、地域政治においてASEANが非常に重要であるという点では、この合意は大きな意義を持つ。ミャンマーもこれに基づき、昨年10月には1,316名の政治犯を恩赦し、4,320名の拘留者を釈放した（Human Rights Watch 2021）。しかし、恩赦は十分ではなく、現在に至るまでこれ以上の意味ある進展はなかった。この過程でASEANは分裂した姿を見せ、ASEANの役割に対する懐疑論まで出た。

ミャンマー事態が長引くにつれて、軍部に抵抗する市民的不服従運動（Civil Disobedience Movement, CDM）も継続され、4月には国民統一政府（National Unity Government, NUG）と市民防衛軍（People’s Defence Force, PDF）が結成された。国際社会も国連をはじめとする多国間会議でミャンマー事態の解決を促し、軍部を圧迫した。国連安保理は、たとえ中国、ロシア、インド、ベトナムの反対で決議案の採択は困難であったが、4回の議長声明と2回の非公式（Arria-formula）会議、数回の諮問会議を開催した。国連総会と人権理事会も決議案採択を通じて安保理を圧迫した。米国は12カ国の合同参謀本部議長のクーデター非難共同声明やG7諸国の共同声明を主導した。昨年10月、韓国を含む東ティモール、オーストラリア、カナダ、ニュージーランド、ノルウェー、英国、米国、欧州連合はミャンマーにASEANの5項目合意事項を即時履行するよう促した。

3. 非難と連帯から内政不干渉と戦略模索まで

各国はミャンマー事態に多様に反応した。まず、米国はクーデター直後、迅速に軍部を非難し、デモ隊への無差別な暴行と殺害を停止するよう促した。長期間ミャンマー制裁を施行してきた米国は、クーデターを機にこれを復活させた。米国の政策は大きく4つに分けられる。第一に、民主主義を阻害し人権を侵害した軍部を非難する声明を、大統領、国務長官、合同参謀本部長の名義で発表した。第二に、クーデターを主導した軍部幹部個人に対する金融制裁及び米国入国制限、米国銀行資産の引き出し禁止措置も施行した。これは2017年のロヒンギャ集団殺害以降加えられた個人制裁が拡大適用されたものである。第三に、比較的実効性のある対策として、公的開発援助（Official Development Assistance, ODA）の相当部分をミャンマー市民社会支援政策に転換した。第四に、国連など多国間会議で共同声明と有意義な決議案を採択するために努力した。しかし、まだ価値外交を前面に出した米国の政策としては、大きな実効性がなく決定的ではない。

ミャンマーは中国にとって地政学的にも経済的にも重要な国であり、コロナ禍直前の2020年1月には習近平国家主席の国賓訪問もあった。習主席は軍部最高司令官ミン・アウン・フラインと当時の国家顧問アウン・サン・スー・チーの両方と会談し、バランスを取った。これを反映するように、事態発生直後、中国は内政不干渉を主張し、「双方で意見の相違を解消」するよう求めた。同じ論理で中国は国連安保理決議案の採択を妨害し、議長声明や報道資料などの他の文書でもクーデターの暴力性や軍部の責任を曖昧にし、問題を矮小化しようとした。昨年4月、王毅外交部長はミャンマー事態に関する「3つの支持と3つの回避」を表明し、安保理の「不適切な介入」や「外部勢力による混乱の助長」に反対した（中國 外交部 2021）。ASEANの5項目合意事項採択後、中国は合意の「漸進的実施（gradual implementation）」を支持し、現状維持を図っている。しかし、中国もミャンマー少数民族問題で軍部と摩擦があり、イデオロギー的にも軍部と対立している。

韓国はミャンマー事態に対し、比較的迅速かつ強い批判の声を上げた。クーデター直後、大統領、首相、外務省は数回にわたり軍部への非難声明を発表し、外務省と法務部は長官、次官などの高官を介してミャンマー大使や国内滞在中のミャンマー人らと数回面談した。3月28日の子供や女性への無差別殺害直後、政府は「国際社会の度重なる要求にもかかわらず、野蛮な暴力が続いていることを強く糾弾」し、「自国民に対する容認できない暴力行為を直ちに中止するよう重ねて強く促す」とした。同時に、関連省庁合同で強制力のある制裁措置を発表した。国防及び治安分野における新規交流・協力の中断、軍用品の輸出不許可及び産業用戦略物資の輸出厳格審査、民生と直結する事業や人道的事業以外の開発協力事業の見直し、滞在中のミャンマー人に対する人道的特別滞在措置計画などであった。

4. 国際人権協力のジレンマ：主権と内政不干渉の原則に従うミャンマー軍部

事態発生から1年が経過しても解決の兆しが見えないミャンマー事態は、国際人権協力に重要な含意を持つ。人権侵害国が外部からの人権圧力にどのように対応するかにおいて、重要な要因は政府の国内外での正当化の必要性、関連規範の先進国での受容性、規範の明確性と普遍性などである（Finnemore and Sikkink 1998）。ミャンマー軍部はクーデター後、どの政府よりも国内外で脆弱な正当性を確保する必要があった。また、国際社会が非難した人権は、罪なき市民への無差別な虐殺や拘留、暴行及び拷問の禁止であり、あまりにも明確で普遍的、そして先進国で尊重される規範である。しかし、条件が整っているにもかかわらず、ミャンマー軍部は1年近く外部の人権圧力に屈していない。

これはミャンマー軍部の指向が異なることを示している。ミャンマー軍部は人権保護よりも連邦の統合、社会の安定に焦点を当て、国内外でクーデターと人権侵害を正当化した。このような試みはタイ、ベトナム、カンボジアなどASEAN諸国でもあり、タイの事例のようにASEANで受け入れられた先例があった。また、ミャンマー軍部が追求したモデルは、市民の権利を保障し、民主的な制度と手続きを尊重する西欧諸国ではなく、人権と民主主義を抑圧し無視しても社会の混乱を防ぎ経済発展に集中する中国であった。このように見ると、ミャンマー軍部にとってより明確で普遍的に実感される規範は、人権原則ではなく主権あるいは内政不干渉の原則である。この原則は、ASEANで一般的に通用し、中国によって積極的に支持される規範として、地域で強く実感されている。

また、ミャンマー軍部は二つの要因によって予想外に大きく脆弱にならずに状況を耐えている。第一に、限定された国家能力にもかかわらず、脆弱であるべき物的、社会的基盤はASEANと中国の存在によって持ちこたえられる状況にある。最大の貿易相手国であるシンガポールと中国はミャンマーとの通商を継続しており、ASEAN加盟国であるカンボジア、ベトナム、ラオス、タイは権威主義政府を維持しながらミャンマー軍部に間接的な正当性を提供している。民間人虐殺が進行中であった昨年3月、ミャンマー軍人の日の記念行事にロシア、中国、インド、パキスタン、バングラデシュ、ベトナム、ラオス、タイが参加し祝賀した事実はこれを物語っている。第二に、軍部にとって致命的な軍部所有企業（Myanmar Economic Holdings Limited, Myanmar Economic Cooperation）に対する本格的な制裁は、まだ加えられていない。特に軍部の核心財源であるミャンマー石油ガス公社（Myanmar Oil and Gas Enterprise）は、米国、欧州、インド、韓国に拠点を置くシェブロン（Chevron）、シェル（Shell）、トタル（Total）、POSCOなどの多国籍企業のロビー活動と圧力によって制裁を免れている。

しかし、西側のミャンマー政策が単に企業のロビー活動のためだけに停滞しているわけではない。根本的に外交政策が持つ国内政治的要素が強く作用している。米国を見ても、バイデンはトランプに僅差で勝利し、選挙結果は不正選挙の疑義と連邦議会襲撃事件につながった。米国国内には、トランプ主義（Trumpism）と呼ばれる米国第一主義（America First）の相当な支持層があり、この勢力はバイデン外交に影響を与えている。バイデンが掲げた「米国中間層のための外交（foreign policy for American middle class）」も、国家利益と大きな関連がないミャンマーに集中することを困難にさせた。加えて、昨年8月の順調ではなかったアフガニスタン撤収は、米国外交政策の脆弱点である民主主義促進（democracy promotion）の問題を露呈した。これはイラク、アフガニスタン、アラブの春、そして最近の香港で見られたように、容易に成功せず、下手をすれば政治的混乱や域内不安定まで責任を負わなければならない諸刃の剣である。

5. 国際人権協力の可能性：予期せぬ衝撃（shock）から始まる！

最近のミャンマー事態に関する報道の急減から分かるように、国際的な関心は低下している。今後の状況は二つの理由でさらに悪化する可能性がある。第一に、事態の長期化と現状（status quo）の固定化である。ミャンマー軍部は長期間の国際制裁に慣れており、現在も中国、タイ、インド、シンガポールなど主要貿易国と関係を維持している。石油とガス以外にも、豊富な木材、宝石、麻薬の流通を通じて得られる現金収入も無視できない。軍部の自律性が増進し、国際制裁への耐性が強まって、事態を長期化させ現状を固定化する可能性がある。すでに軍部はクーデター直後に1年後に実施すると約束した選挙を少なくとも2年半後に延期した。

第二に、内戦勃発とそれに伴う周辺国への爆発的な難民流出状況である。同時に、伝統的に反軍勢力に対する資金、食糧、情報、人材の流れを断つ「4つの断絶（four cuts）」戦略もすでに再開された。NUGは昨年9月、軍部に対する防衛戦を宣言し、これと連携する少数民族居住地域で軍部の空襲、爆撃及び放火が発生し、難民の数も急増した。ミャンマー状況がシリアのように悪化すれば、多様な政治勢力間の武装闘争と難民問題が顕著になるだろう。現在注目されているミャンマーの民主化や正当なCDMよりも、紛争に関与した「全ての当事者（all parties）」が注目され、市民運動の正当性が浸食される可能性が大きい。

しかし、状況が困難だからといって、ミャンマー事態を巡る人権協力が全く不可能というわけではない。変化は一般的に予期せぬ衝撃（shock）によって発生する。二つの地点で可能である。第一に、人権侵害による衝撃である。1990年代のボスニア内戦やコソボ内戦に国際社会が介入したことや、2010年代のシリア難民に対する欧州諸国の政策が急激に転換したきっかけは、すべて予期せぬ衝撃によるものであった。ボスニアの場合、ナチスのユダヤ人強制収容所を連想させる集団収容所の実態が公開され、シリア難民も溺死して海岸に横たわった子供「アラン・クルディ事件」があった。ミャンマーでも最近、集団殺害が頻繁になり、その方法も残忍化しており、この可能性は十分にある。第二に、軍部自体による衝撃である。リビアの事例を見ると、カダフィがデモ隊に対し「ゴキブリ（cockroaches）」と称したことが国際社会に集団殺害の前兆と認識され、安保理を動かしたように、ミャンマー軍部の政策や発言が衝撃を与える可能性がある。最近、デモ隊に車両を突入させて死傷者が出た事件や、子供を含む35体余りの焼死体が発見された事件は、軍部の残虐性を示している。

6. 衝撃の状況下で：世論と市民社会、越境的連帯の役割

衝撃の状況下で、二つの要因が重要な役割を果たす。第一に、世論と市民社会の役割である。ミャンマー事態の平和的解決に悲観的なシンガポール元外交官も、米国外交政策の転換点として国内及び国際社会の世論を挙げた（Kausikan 2021）。ボスニアの収容所やクルディの死亡など、衝撃的な事件は世論を動かす。まず、世論に敏感な政治家、政府、あるいは政党を動かし、政策の方向性を変化させる。また、非政府組織（NGO）など市民社会を動かす。NGOは国内で市民社会に情報と戦略を提供し、政府を圧迫して政策指向を変化させる。国際的には国連などの国際機関に情報を提供し、政策を助言する。これまで進められてきたミャンマー事態を巡る東アジア諸国の対応を見ると、政府の努力だけではなく、世論と市民社会の役割も重要であった。

第二に、現在までミャンマー事態に対し声を上げてきたインドネシア、マレーシアなどのASEAN諸国、韓国、米国以外に、欧州連合、日本、インド、シンガポール、オーストラリアなど他の関連国の積極的な参加である。インドはミャンマーと国境を接する国であり、国連非常任理事国としてすでに重要な役割を果たしている。日本もミャンマー軍部と緊密な関係を利用して非公式な影響力を行使し、ODAを利用して圧力をかけた。欧州連合とオーストラリアも米国が主導する共同声明に参加した。今後の彼らの役割はさらに重要である。トランプが残した遺産により、米国が人権を戦略的に利用しているという非難は、バイデン政府に大きな負担となっている。したがって、欧州連合とアジアの民主主義国がミャンマーを圧迫し、米国がこれらの動きを支持する政策を展開できる。このように国際社会が動けば、人権、移行期正義、保護責任など、国際的に多くの手段が存在することも肯定的な要素である。■

参考文献

Assistance Association for Political Prisoners (AAPP). 2022. “Political Prisoners Post-Coup,” https://aappb.org/ (アクセス日: 2022.1.4.)

Finnemore, Martha and Kathryn Sikkink. 1998. “International Norm Dynamics and Political Change.” International Organization 52(4): 887-917.

Human Rights Watch. 2021. “Myanmar: Prisoner Releases Fall Short: Deposed Political Leaders and Journalists Remain Detained,” https://www.hrw.org/news/2021/10/21/myanmar-prisoner-releases-fall-short (アクセス日: 2022.1.4.)

Kausikan, Bilahari. 2021. “The Dangerous Impasse in Myanmar: For the United States, Patience Is the Least Bad Option,” Foreign Affairs, April 9, 2021. https://www.foreignaffairs.com/articles/burma-myanmar/2021-04-09/dangerous-impasse-myanmar (アクセス日: 2022.1.6.)

Myanmar TV Channels(MRTV), 2021.3.26.

中国 外交部、「王毅がミャンマー情勢に関する「3つの支持」「3つの回避」について語る。」https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1866713.shtml (アクセス日: 2022.1.4.)

■著者: キム・ホンジュン_高麗大学政治外交学科教授。ソウル大学外交学科を卒業し、米国ミネソタ大学で政治学博士号を取得した。オーストラリア・グリフィス大学副教授及び上級研究員、米国セント・オラフ大学（St. Olaf College）訪問助教授を歴任した。関連研究として The Massacres at Mt. Halla: Sixty Years of Truth-Seeking in South Korea, Transitional Justice in the Asia Pacific, “The Prospect of Human Rights in US-China Relations: A Constructive Understanding,” などがある。

■担当・編集: チョン・ジュヒョン _EAI研究員

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