[EAI大选特别评论] ② 总统的成功条件：合作、分散、尊重

[编者注]

为迎接定于2022年3月9日举行的第20届总统大选，亚洲东亚研究所（EAI）正在开展一项名为《2022总统的成功条件》的项目，其预期读者包括总统候选人、竞选团队、政界人士、媒体及意见领袖。作为该项目的一部分，我们正在连载《EAI大选特别评论系列》，并在此介绍系列第二篇报告，作者为禹石大学教授、前《京乡新闻》评论委员李大根。

作者指出，尽管文在寅总统在国论统一的背景下执政，但他却采取了排斥在野党、不尊重国会的“分裂政治”。分裂政治因其激烈性，看似能强化权力，但实际上阻碍了朝野间的对话与妥协。它助长了善恶对决的格局，且不寻求“替代方案”，从而提高了政治参与成本，削弱了民主的活力。因此，作者建议用“合作”取代政治“分裂”，并强调应建立一个权力分散的政府，而非权力集中于总统一人，而是由国会等多个政治主体分享权力。

一、以文在寅总统为鉴

历任总统都曾遭遇不幸。或许正因如此，许多人认为韩国现代政治史是一部失败总统的历史。然而，如果所有国政都是失败的连续剧，那么就无法解释产业化、民主化、人权伸张以及生活条件的改善。说失败的总统带来了成功，听起来就像母鸡下了鸭蛋一样荒谬。历任总统并非一事无成。尽管如此，若要举出成功的总统，却难以立刻指名。因此，有人怀疑问题不在于总统，而在于那些难以满足、挑剔而急躁的市民。

在“总统无一例外地失败了”的认知蔓延的背后，是由于过高的市民要求，还是国政成果过于低下，抑或是两者兼而有之，我们尚未能做出判断，又一个政府已接近尾声。我们正处于必须评估现政府、选择下任政府的不可避免的时间压力之下。市民是否认为文在寅总统也应被列入失败的案例？

从任期末的支持率来看，文在寅总统是民主化以来历任总统中支持率最高的。然而，截至11月，从其他数据来看，则呈现出不同的侧面。任期末的政党支持率、总统候选人支持率、政权交替支持率均显示在野党占优。这三个数字都反映了对文在寅总统的评价。执政党候选人的支持率虽然也反映了候选人个人的竞争力，但也在一定程度上反映了对现政权的评价。这些数字表明，至少在此刻，市民对文在寅总统感到失望。五年前，绝大多数市民通过烛光集会推翻了一个政府，建立了新政府，并给予了新政府压倒性的支持。文在寅政府获得了前所未有的“国论统一”的执政契机。究竟发生了什么事？要冷静判断一个政府是否真的失败，还需要更多时间，但此刻注视着任期末的市民目光并不温暖。

文在寅总统的五年任期，为下一任总统的成功提供了宝贵的经验教训。无论谁执掌下一届政府，如果想摆脱期待与失望的循环，就必须以文在寅政府为鉴。

二、从傲慢的“神圣权力”到反思的“世俗权力”

文在寅总统的许多问题始于权力的傲慢。或许，文在寅政府在执政初期获得绝大多数市民的压倒性支持，非但不是幸运，反而是不幸。烛光革命论使文在寅政府陷入自满。民主化主导力量的自豪感，加上获得烛光市民委托的信念，让他们似乎认为自己是拯救世界的神圣存在。如同接受神谕一般，傲慢的执政集团眼中，在野党是妨碍神圣使命的障碍。在野党不是需要合作的对手，而是必须回避的禁忌。这是对在野党的妖魔化。

文在寅政府所拥有的权力，其正当性并非源于神话化、抽象化的烛光市民的神圣性，而是源于对现实市民利益的委托。现实中的市民并非烛光市民。他们是拥有欲望、因利益而冲突的复合体。然而，未能控制房价暴涨的政府，却侮辱了购房市民（在他们眼中，这些市民不像烛光市民），并将责任推卸给市民。尽管文在寅政府自诩为实现改革的主体，但祭献给神圣祭坛的改革成果却微乎其微。

文在寅政府并未以与其“善良权力”自我认知相符的方式使用权力。文在寅政府做了一些事情，只有在“因为自身正当，所以做什么都可以”的心态下才能做到。将本应用于多数市民公共利益的权力资源，消耗在了总统的亲信以及与总统有私人关系的人身上。强行“守护曹国”的做法，分裂了文在寅政府的潜在支持者，促使知识分子中出现了“脱文在寅”的行列。将文在寅政府支持与批评的理由，从价值、理念、路线、政策，缩小到与市民生活毫无关联的曹国问题，这使得市民显得极为渺小。尽管如此，民主党却依靠在野党局限性带来的反作用力赢得了国会选举的胜利。然而，执政集团在国会选举后所做的事情是“恢复韩明淑名誉运动”。他们为了一个因腐败行为被判处两年监禁的韩明淑个人的名誉，浪费了市民委托的权力。这是背叛市民信任的行为。

权力并非固定实体，它会因现实市民的不断重新评估和重新委托而流动。因此，回应市民的理解、要求和情感绝非易事。要成为成功的掌权者，必须时刻保持警惕，反思，并积极回应变化的市民要求。

三、从“分裂政治”到“合作政治”

文在寅总统放弃了通过朴槿惠总统弹劾过程中自然形成的多数派联盟来领导国政的易路，而选择了艰难的道路。他选择了“民主党政府”的名义，排斥在野党的少数派战略。排斥在野党以差异和区别为由进行辩护。这种差异并非基于理念、政策或争论点，而是通过唤起对对方的模糊负面情绪来凸显的。而这种负面情绪自然导致政治语言被仇恨言论污染。差异并非大到无法合作。认为执政势力与反对势力在理念、政策、争论点上存在巨大差异的观念是虚假的。文在寅政府在担任在野党时，并非没有引入其曾反对的政策，也并非没有放弃其曾主张的政策。尽管如此，执政势力不惜进行激烈而极端的对抗，制造分裂，是因为只有这样才能向支持者提供差异的幻觉。分裂并非差异的证据，而是缺乏差异的证据。

分裂政治需要党内团结。他们认为，团结则生，分裂则亡。认为开放国民党失败是由于内部分裂的执政集团，为了内部团结而压制党内异见，不允许出现替代性立场。在党外，他们组织了总统的狂热支持者作为国政基础。如果执政集团是桃子，总统就是需要保护的桃核，狂热支持者就是保护桃核的硬壳，党就是包裹狂热支持者的果肉。

分裂政治因其即时性、激烈性和可见性，看似能强化权力，但正如任期末所证实的那样，它也带来了沉重的负担。首先，总统、政党和支持者在两个阵营的对峙中，阻碍了朝野间的对话与妥协。民主党在受到“媒体控制”批评的情况下，强行推动修改《媒体调解法》以对捏造报道进行惩罚性赔偿，就是一个很好的例子。在野党和媒体团体的反对下，执政党有所犹豫时，却受到了狂热支持者“不要妥协”的压力。妥协被视为背叛行为。同样的问题也出现在房地产政策和租赁法等民生法案上，这些法案在未与在野党充分协商和深思熟虑的情况下被执政党单独强行通过。如果是在与在野党充分协商并经过深思熟虑后引入的，即使出现一些副作用，批评也不会集中在政府身上。

分裂政治也削弱了政府的责任性。如果认为仅依靠团结的支持者就能实现统治，那么根据市民的要求调整国政方向、完善政策替代方案的动力就会降低。民主党内部的团结也并非只带来了好的结果。虽然可以避免像开放国民党那样的内部冲突，但却付出了因僵化而降低对市民要求反应性的代价。这种僵化也剥夺了通过相互制衡进行自主纠正和自我调节的机会。

分裂政治助长了善恶对决的格局，诱导市民做出在恶魔和天使之间进行选择的错误选择，并使相互不礼貌的态度和语言使用成为常态。这反过来将政治变成了一场你死我活的生死决战，而不是在可选方案之间的竞争，从而提高了政治参与成本，削弱了民主的活力。以生命相搏的政治可能会扼杀民主。文在寅政府可能会声称，启动朝野政协议体是对话的证据。然而，政治对话的本质在于实质而非形式。历届政府都曾启动朝野政协议体，但从未发展成与在野党的实质性对话。在维持日常分裂状态的情况下，总统偶尔与朝野代表会面的正式仪式无法发挥对话的功能。它只是掩盖分裂政治的手段，推卸分裂责任的借口，以及通过其他方式进行的对抗。在相互提出无法妥协的要求，并因对方拒绝而相互指责的活动是徒劳的。总统需要超越仪式和形式，与朝野领导人进行实质性协商。有必要将事先事后与在野党领导人协商、听取建议并反映在政策中的联合政治日常化。

国民力量党总统候选人曾一度考虑设立的国民团结委员会也是如此。以李明博、朴槿惠政府方式设立的团结委员会，是分裂政治的外包和危险的外包。外包是无意团结的政治宣言。团结是负有国政责任者的职责，而不是交给从竞争政党引进的人物来做的事情。

如果政治分裂源于社会分裂，那么“只追究执政者的责任是否恰当”的疑问是可以提出的。政治是代表的体系。分裂政治代表着分裂的社会。然而，政治并非社会的机械反映。政治也必须代表社会的期待、希望和未来。政治肩负着说服和引导社会朝着更好方向发展的责任。如果政治家依赖于“由于社会分裂，政治分裂也无法避免”的宿命论，那么他们就没有资格从政。也没有证据断定政治分裂就是社会分裂的结果。政治分裂也可能是社会分裂的原因。众所周知，大众深受政治精英的话语和逻辑的影响。虽然很难确定什么是原因，什么是结果，但政治分裂和社会分裂相互促进、放大，形成恶性循环，这一点是明确的。政治围绕着竞争的两个政治势力聚集，并导致相互敌对的政治两极化，这一点也是明确的事实。因此，政治领导人有责任停止政治分裂，打破恶性循环。

政治领导人必须在选举过程中，或者说正因为是选举过程，也要展现出处理异见的تن能力。这同时也是执政能力。虽然部分党派性强的势力的声音会造成多数舆论的错觉，但不能忘记相当多的市民期待相互尊重和礼貌。

四、从权力集中到权力分散

青瓦台前广场上，要求与总统会面而示威的人们络绎不绝。市民们通常在对政府政策或措施不满时，要求总统亲自出面解决。去年11月，青瓦台突然解雇了经济首席秘书。这被认为是追究要素水短缺事件的责任。考虑到青瓦台一直以来对大小国政悬案的决定和责任，经济首席秘书而非相关部门的长官或次官承担责任，似乎是自然而然的事情。事实上，世界早已不再关注国务会议或相关部长会议。人们相信总统主持的青瓦台秘书会议是国政的中心。

总统制原本是为了权力分散而非权力集中而设计的制度。然而，在韩国，由于官僚体系的膨胀和“跟风”文化，权力集中于行政部门这一执行机构及其首长——总统的现象已经出现。其结果是，行政部门凌驾于立法部门和司法部门之上，三权之间的平衡也随之丧失。事实上，民主化以来，所有政府无一例外地控制了立法部门，并通过任命法官担任行政部门高官等方式损害了司法部门的独立性。更不用说对作为行政机关但必须保证中立性和独立性的检察机关和审计院的控制了。

文在寅政府也曾将高级法官引进青瓦台担任秘书，并通过审计院与青瓦台的人事交流试图支配审计院。总统家属及亲信的监察官在任期内五年未被任命。检察改革迷失了方向。检察改革是为了分散权力化的检察机关的权力，但文在寅总统的检察改革却变质为保护总统权力的手段。最终，检察改革以既得利益的检察权力与政治权力之间的权力对抗告终。总统使用权力的正当性以及检察改革的正当性都受到了损害。

多党制的部分联立比例代表制是一种分权制度。政党也是国家政策的决策者或否决者。如果主要政党不是两个而是三个到五个，那么就会有更多的决策者，从而产生权力分散的效果。然而，正如总统制和检察改革的扭曲一样，联立比例代表制也因执政党通过选举卫星政党占据了本应属于小党的份额，最终导致了权力集中而非权力分散。

钻石永恒，权力却非永恒。在有选举、任期制的民主制度下，权力集中只是暂时的。只相信权力集中而单方面推进国政的结局是显而易见的。必须维持权力自我制约的状态，并在制衡的紧张感中领导国家。必须在司法部、国会、审计院、检察院、媒体、青瓦台特别监察官等权力内外的多维度监视网下开展国政。党内异见集团也不应被压制，而应受到尊重。民主制度是将反对意见制度化的体系。有组织的反对意见是不可避免的。在民主制度下，少数派并非永远是少数派。没有与反对势力、异见集团妥协的态度，就无法成功领导国政。

五、“与国民同行”到“与国会同行”

文在寅政府是否如其口号所言是“与国民同行的政府”，尚有争议，但其并非“与国会同行的政府”，这一点毫无疑问。文在寅政府上任时，国会呈少数党执政、多数党在野（여소야대）的局面。在缺乏在野党合作的情况下，国政难以顺利推进。国会是市民选出的代表机构，与总统一同获得权力的正统性。只有总统和国会这两个车轮一同滚动，国家才能前进。然而，文在寅总统在第21届国会选举前，采取了“绕过国会的国政”，即通过总统行政命令进行统治的方式。

在第21届国会选举获胜时，虽然有机会改变与国会的关系，但文在寅政府仍坚持“与国民同行的政府”。在少数党执政、多数党在野（여소야대）的国会时，以少数党为由；在多数党执政、少数党在野（여대야소）的国会时，以多数党为由，排斥在野党，进行了“没有国会的国政”。执政党首次在民主化后独占了国会所有常任委员会委员长席位，毫不避讳与在野党的冲突。市民对国会的不信任，大多源于立法过程而非立法内容。市民对多数党在不劝说少数党的情况下强行推进的做法持非常负面的态度。执政党强行、突袭、单独处理法案的说法被广泛使用，这充分说明了这一点。国会的决策方式已从渐进地遵循多数党意愿的多数制，逐渐转变为以事先与少数党协商为前提的合议制。下一届政府不应忽视这一严峻现实。

今后在总统选举中，如果执政党再次执政，将继续出现类似文在寅政府后半期的多数党执政、少数党在野（여대야소）局面。文在寅政府必须摆脱单边主义的诱惑，回顾未能与在野党合作的教训。如果由在野党执政，将出现类似文在寅政府前半期的少数党执政、多数党在野（여소야대）国会。如果不想重蹈文在寅政府绕过国会所造成的副作用和混乱，就必须面对国会，寻求在野党的合作。必须分享在野党的份额，与在野党共同承担重担。

“与国民同行的政府”存在以国民名义统治的权威主义或民粹主义的危险。执政者呼唤抽象名词“国民”，并以无代表的国民名义进行统治的行为，是非常不祥的。首先必须尊重由国民自己选举并派遣代表的国会。

六、在乐观与悲观之间

文在寅总统就任后不久，在已故卢武铉前总统的追悼仪式上发誓说：“我将成为成功的总统，再次回来。”看到那一幕时，我曾怀着“一定要那样”的希望。因为我曾想，难道我们不应该拥有一个那样的政府了吗？然而，内心深处残留的疑虑并未完全消除。“过去从未发生过的事情，真的会发生吗？”

我们如今又面临同样的疑问。下一届政府能否做出被所有人评价为成功的业绩？遗憾的是，情况并不乐观。即使在有利条件下诞生的文在寅政府，在任期末也未能满足上任时的期望。那么，在充满分裂、对立、仇恨和愤怒的总统大选过程中诞生的下一届政府，又会如何呢？遗憾的是，主要政党的两位候选人都没有与复杂冲突局面进行协调，或与反对势力对话并进行妥协的经验。

然而，也不必过于悲观。马克斯·韦伯（Max Weber）曾说，政治家是“在任何困境中都能喊出‘尽管如此’的人”。相比于在乐观中诞生而变得安于现状的政府，在悲观中诞生却始终保持警惕的政府，更能避免失败的风险。

如果下一任总统能从过去的政府那里学到一样东西，那就是这个。核聚变能源比核裂变能源更强大。■

■ 作者：李大根_ 禹石大学教授。毕业于高丽大学政治外交学系，并在高丽大学获得政治学硕士和博士学位。曾任《京乡新闻》编辑局长、论说委员长，后转至禹石大学。他的文章涵盖了韩国政治的多个方面。他对总统统治行为的尖锐批评广为人知。他对政党和政治精英的选择如何与市民的期待相悖的分析也十分犀利。他在韩美关系、韩日关系等外交政策以及他的专业领域——朝鲜和南北关系方面的文章也独具特色。然而，如果仅限于此，人们将难以持续保持阅读其文章的热情。他的文章之所以留下深刻印象，很大程度上源于他对人与政治的态度。著有《朝鲜军方为何不发动政变》、《为了怀基基兄弟》、《真正的进步》（合著）等。

■ 负责及编辑：全周炫_ EAI研究员

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