[EAI Специальный комментарий к президентским выборам] ② Условия успеха президента: сотрудничать, децентрализовать, уважать

[Примечание редактора]

Институт исследований Восточной Азии (EAI) проводит проект «Условия успеха президента в 2022 году», ориентированный на кандидатов в президенты, предвыборные штабы, политиков, СМИ и инфлюенсеров в преддверии 20-х президентских выборов, назначенных на 9 марта 2022 года. В рамках этого проекта публикуется серия специальных комментариев EAI к президентским выборам, и вторым отчетом в серии является статья профессора Университета Усок Ли Дэ Гына, бывшего члена редакционной коллегии газеты Kyunghyang Shinmun.

Автор отмечает, что президент Мун Чжэ Ин, несмотря на то, что вступил в должность в условиях национального единства, проводил политику раскола, исключая оппозицию и не уважая Национальное собрание. Хотя политика раскола из-за своей 격렬성 (интенсивности) может казаться эффективной для укрепления власти, на самом деле она препятствует диалогу и компромиссу между правящей и оппозиционной партиями. Она способствует созданию дихотомии «добро против зла» и не стремится к поиску «альтернатив», что повышает издержки политического участия и снижает жизненную силу демократии. Поэтому автор рекомендует «сотрудничество» вместо политического «раскола» и подчеркивает необходимость правительства, в котором власть не концентрируется у президента, а распределяется между различными политическими субъектами, включая Национальное собрание.

I. Президент Мун как предостерегающий пример

Все прошлые президенты столкнулись с невзгодами. Возможно, поэтому многие считают современную политическую историю Кореи историей неудачных президентов. Однако, если бы все государственное управление было чередой неудач, невозможно было бы объяснить индустриализацию, демократизацию, продвижение прав человека и улучшение условий жизни. Утверждение, что неудачные президенты принесли успех, звучит так же странно, как если бы курица снесла утиное яйцо. Предыдущие президенты не все испортили. Тем не менее, если бы пришлось назвать успешного президента, трудно было бы указать на кого-то конкретно. Поэтому возникает сомнение, что проблема не в президентах, а в самих гражданах, которые никак не могут насытиться, будучи требовательными и вспыльчивыми.

Прежде чем мы сможем судить, распространилось ли представление о том, что «президенты без исключения потерпели неудачу», из-за чрезмерных требований граждан, недостаточных результатов государственного управления или из-за сочетания того и другого, очередное правительство подходит к концу. Мы находимся под неумолимым давлением времени, когда нам предстоит оценить нынешнее правительство и выбрать следующее. Считают ли граждане, что президента Мун Чжэ Ина следует добавить в список неудачных примеров?

Судя по рейтингу одобрения на конец срока, президент Мун пользуется наибольшей популярностью среди всех президентов после демократизации. Однако, по состоянию на ноябрь, другие цифры показывают иную картину. Рейтинг одобрения партии, рейтинг кандидата в президенты и рейтинг смены власти на конец срока — все выше у оппозиционной партии. Все три показателя отражают оценку президента Мун Чжэ Ина. Рейтинг кандидата от правящей партии в некоторой степени отражает личную конкурентоспособность кандидата, но также в определенной степени отражает оценку нынешнего правительства. Эти цифры говорят о том, что граждане, по крайней мере, в данный момент, разочарованы президентом Мун. Пять лет назад подавляющее большинство граждан, подняв свечи, свергло одно правительство и установило новое. И они оказали подавляющую поддержку новому правительству. Правительство Мун Чжэ Ина получило беспрецедентный подарок — начало государственное управление в условиях «национального единства». Что же случилось с таким правительством? Чтобы хладнокровно оценить, потерпело ли одно правительство неудачу, потребуется больше времени, но взгляд граждан, наблюдающих за концом срока, не очень теплый.

Пять лет президентства Муна многое говорят о том, чему должен научиться следующий президент, чтобы добиться успеха. Кто бы ни возглавил следующее правительство, если он хочет избежать повторения ожиданий и разочарований, он должен рассматривать правительство Мун Чжэ Ина как предостерегающий пример.

II. От высокомерной «священной власти» к рефлексирующей «светской власти»

Многие проблемы, связанные с президентом Мун, начались с высокомерия власти. Возможно, подавляющая поддержка, которую правительство Мун Чжэ Ина получило от большинства граждан в начале своего срока, была не благословением, а злом. Теория революции свечей ввергла правительство Мун Чжэ Ина в самодовольство. В сочетании с гордостью за то, что они являются движущей силой демократизации, и ощущением, что они получили мандат от граждан, они, вероятно, считали себя священными существами, спасающими мир. В глазах властвующей элиты, которая была высокомерна, как будто получила откровение, оппозиционная партия была препятствием на пути выполнения священной задачи. Оппозиционная партия была не партнером для сотрудничества по ключевым вопросам, а табу, которого следует избегать. Это было демонизация оппозиционной партии.

Власть, возложенная на правительство Мун Чжэ Ина, является законной не из-за священности абстрактных граждан, идеализированных в свечах, а потому, что она представляет интересы реальных граждан. Реальные граждане — это не граждане, зажегшие свечи. Они — комплекс существ, испытывающих желания и конфликтующих из-за интересов. Тем не менее, правительство, которое не смогло контролировать структуру стремительного роста цен на жилье, оскорбляло граждан, желающих купить жилье (граждан, которые в их глазах не соответствовали образу граждан, зажегших свечи), и перекладывало ответственность на граждан. Хотя правительство Мун Чжэ Ина гордилось тем, что является субъектом реализации реформ, заметных результатов реформ, которые можно было бы принести в жертву на алтаре святости, не было.

Правительство Мун Чжэ Ина не использовало власть в соответствии со своим самовосприятием как «доброй власти». Правительство Мун Чжэ Ина совершило несколько действий, которые могли быть совершены только при условии, что оно считает себя праведным и поэтому может делать все, что угодно. Ресурсы власти, которые должны были быть использованы для общественной пользы большинства граждан, были растрачены в пользу приближенных президента и определенных лиц, имеющих с ним личные связи. Необоснованная «защита Чо Гука» расколола потенциальную базу сторонников правительства Мун Чжэ Ина на тех, кто поддерживал Чо Гука, и тех, кто был против, и способствовала оттоку интеллектуалов из рядов сторонников правительства Мун Чжэ Ина. Сведя причины поддержки и критики правительства Мун Чжэ Ина не к ценностям, идеологии, курсу или политике, а к проблеме Чо Гука, которая не имела никакой связи с жизнью граждан, оно сделало граждан очень незначительными. Несмотря на эту реальность, Демократическая партия выиграла всеобщие выборы благодаря обратному эффекту, полученному от ограничений оппозиционной партии. Однако первое, что сделала правящая элита после всеобщих выборов, — это «движение за восстановление чести Хан Мён Сук». Власть, делегированная гражданами, была растрачена ради восстановления чести одного человека, Хан Мён Сук, которая отбыла тюремное заключение сроком на два года за коррупционные действия. Это было предательство доверия граждан.

Власть не является фиксированной сущностью, поскольку она постоянно переоценивается и переделегируется реальными гражданами. Она изменчива. Поэтому реагировать на интересы, требования и настроения граждан никогда не бывает легко. Чтобы стать успешным правителем, необходимо всегда проявлять напряженность, рефлексию и готовность реагировать на меняющиеся требования граждан.

III. От «политики раскола» к «политике сотрудничества»

Президент Мун отказался от легкого пути управления государством через коалицию большинства, естественно сформировавшуюся в процессе импичмента президента Пак, и избрал трудный путь. Под предлогом «правительства Демократической партии» он выбрал стратегию меньшинства, исключающую оппозиционную партию. Исключение оппозиционной партии оправдывалось различиями и дискриминацией. Различия подчеркивались не через идеологию, политику или споры, а через вызов неопределенных негативных эмоций по отношению к оппоненту. И эти негативные эмоции естественным образом привели к загрязнению политического языка враждебными выражениями. Различия не настолько велики, чтобы исключить сотрудничество. Представление о том, что различия между правящей и оппозиционной силами по идеологии, политике и спорам велики, является ложным. Это подтверждается многочисленными случаями, когда правительство Мун Чжэ Ина вводило политику, против которой выступало, будучи оппозиционной партией, или отказывалось от политики, которую оно отстаивало, будучи оппозиционной партией. Тем не менее, правящая элита прибегала к ожесточенному и радикальному противостоянию и вызывала раскол, потому что только так она могла создать у сторонников иллюзию различий. Раскол — это не доказательство различий, а доказательство отсутствия различий.

Политика раскола требовала сплоченности внутри партии. Правящая элита, веря, что «если мы объединимся, мы выживем, а если разделимся, мы умрем», и считая провал партии «Йольлин Ури» следствием внутреннего раскола, подавляла разногласия внутри партии и не допускала альтернативных позиций. Снаружи они мобилизовали активных сторонников президента и использовали их как основу государственного управления. Если правящая элита — это персик, то президент — это косточка персика, которую нужно защищать, активные сторонники — это твердая кожура, защищающая косточку, а партия — это мякоть, окружающая активных сторонников.

Хотя политика раскола из-за своей мгновенности, интенсивности и видимости кажется эффективной для укрепления власти, она создает значительное бремя, как видно на конец срока. Во-первых, ситуация политики раскола, когда президент, партия и сторонники объединяются в два лагеря и противостоят друг другу, препятствует диалогу и компромиссу между правящей и оппозиционной партиями. Хорошим примером является попытка Демократической партии, несмотря на критику за контроль над СМИ, протащить поправку к Закону о регулировании СМИ, предусматривающую карательные выплаты за сфабрикованные статьи. Когда правящая партия отступила под давлением оппозиционной партии и СМИ, она столкнулась с давлением со стороны активных сторонников не идти на компромисс. Компромисс считался актом предательства. Та же проблема возникает с законами, касающимися жизни народа, такими как Закон о трех договорах аренды, которые правящая партия протащила в одиночку, несмотря на возражения оппозиционной партии. Если бы они были введены после достаточных консультаций и тщательного рассмотрения с оппозиционной партией, критика в адрес правительства не была бы такой острой, даже если бы возникли некоторые побочные эффекты.

Политика раскола также ослабляет подотчетность правительства, поскольку оно считает, что может управлять, полагаясь только на сплоченных сторонников, что снижает стимулы для пересмотра курса государственного управления и доработки политических альтернатив в соответствии с требованиями граждан. Сплоченность внутри Демократической партии также не принесла только положительных результатов. Хотя внутреннего конфликта, подобного партии «Йольлин Ури», удалось избежать, пришлось заплатить цену в виде снижения отзывчивости на требования граждан из-за жесткости. Эта жесткость также лишила возможности самокоррекции и саморегуляции через взаимный контроль.

Политика раскола способствует дихотомии «добро против зла», побуждая граждан делать ложный выбор между дьяволом и ангелом, и делает само собой разумеющимся неуважительное отношение и использование враждебных выражений. Это, в свою очередь, превращает политику из конкуренции между возможными альтернативами в борьбу не на жизнь, а на смерть, повышая издержки политического участия и снижая жизненную силу демократии. Политика, связанная с риском для жизни, может убить демократию. Правительство Мун Чжэ Ина может утверждать, что запуск координационного комитета правящей и оппозиционной партий является доказательством диалога. Однако суть политического диалога заключается не в форме, а в содержании. Ни одно из предыдущих правительств, даже используя координационный комитет правящей и оппозиционной партий, никогда не развивало его в серьезный диалог с оппозиционной партией. Формальные ритуалы, когда президент редко встречается с лидерами правящей и оппозиционной партий в условиях постоянного раскола, не могут выполнять функцию диалога. Это средство сокрытия политики раскола, предлог для перекладывания ответственности за раскол на оппонента и противостояние другими средствами. Мероприятия, которые заканчиваются взаимными обвинениями после того, как каждая сторона выдвигает несовместимые требования и отказывается от них, бесполезны. Президент должен проводить реальные консультации с лидерами правящей и оппозиционной партий, выходя за рамки ритуалов и форм. Необходимо нормализовать коалиционную политику, которая включает предварительные и последующие консультации с лидерами оппозиционной партии по вопросам государственной политики, выслушивание их советов и их отражение в политике.

Комитет национального единства, который кандидат в президенты от партии «Народная сила» когда-то рассматривал возможность создания, — это то же самое. Создание комитета единства по образцу правительств Ли Мён Бака и Пак Кын Хе — это аутсорсинг политики раскола и передача риска на сторону. Аутсорсинг — это политическое заявление об отсутствии интереса к единству. Единство — это обязанность того, кто несет ответственность за государственное управление, а не задача, которую следует поручать лицам, нанятым из конкурирующих партий.

Если политический раскол проистекает из раскола общества, то может возникнуть вопрос: «Справедливо ли возлагать ответственность только на правителя?» Политика — это система представительства. Политика раскола представляет расколотое общество. Однако политика — это не механическое отражение общества. Политика также должна представлять ожидания, надежды и будущее общества. Политика несет ответственность за убеждение и руководство обществом к лучшему будущему. Если политик полагается на фаталистическое утверждение о том, что «политический раскол неизбежен из-за раскола общества», он не имеет права заниматься политикой. Нет оснований утверждать, что политический раскол является следствием раскола общества. Политический раскол также может быть причиной раскола общества. Хорошо известно, что массы в значительной степени подвержены влиянию дискурсов и логики политических элит. Хотя трудно определить, что является причиной, а что следствием, очевидно, что политический раскол и раскол общества образуют порочный круг, который взаимно стимулирует и усиливает друг друга. Также очевидно, что политика вызвала политическую поляризацию, сплотившись вокруг двух конкурирующих политических сил и враждуя друг с другом. Поэтому ответственность за прекращение политического раскола и разрыв порочного круга лежит на политических лидерах.

Политические лидеры должны продемонстрировать способность справляться с разногласиями во время избирательной кампании, а тем более из-за нее. Это также является признаком управленческих способностей. Не следует забывать, что, хотя громкие голоса некоторых фракционных сил создают иллюзию общественного мнения большинства, значительное число граждан ожидает взаимного уважения и вежливости.

IV. От концентрации власти к ее децентрализации

Перед Чеонгвадэ (резиденция президента) постоянно собираются люди, требующие встречи с президентом. Граждане обычно требуют, чтобы президент лично вмешался и решил их проблемы, если они недовольны государственной политикой или действиями. В ноябре прошлого года Чеонгвадэ внезапно уволила своего главного экономического советника. Это рассматривается как возложение ответственности за дефицит мочевины. Учитывая, что Чеонгвадэ принимал решения и нес ответственность по крупным и мелким вопросам государственного управления, может показаться естественным, что главный экономический советник несет ответственность, а не министры или заместители министров соответствующих ведомств. На самом деле мир больше не интересуется заседаниями Государственного совета или совещаниями министров по текущим вопросам. Люди верят, что совещания секретарей Чеонгвадэ под председательством президента являются центром государственного управления.

Президентская система изначально была разработана для децентрализации власти, а не для ее концентрации. Тем не менее, в Корее из-за разрастания бюрократического аппарата и культуры «солидарности» власть концентрируется в исполнительной власти и ее главе — президенте. В результате исполнительная власть стала превосходить законодательную и судебную, и баланс между тремя ветвями власти был нарушен. Фактически, все правительства после демократизации без исключения контролировали законодательную власть и подрывали независимость судебной власти путем назначения судей на высокие должности в исполнительной власти. Не говоря уже о контроле над прокуратурой и счетной палатой, которые являются исполнительными органами, но должны иметь нейтралитет и независимость.

Правительство Мун Чжэ Ина также привлекло высокопоставленных судей в качестве секретарей Чеонгвадэ и пыталось контролировать счетную палату через кадровые обмены между счетной палатой и Чеонгвадэ. Специальный инспектор Чеонгвадэ, который должен был следить за семьей и приближенными президента, не назначался в течение пяти лет. Реформа прокуратуры потеряла направление. Реформа прокуратуры была направлена на децентрализацию прокуратуры, которая стала властью, но реформа прокуратуры президента Муна превратилась в защиту власти президента. В конечном итоге реформа прокуратуры закончилась столкновением власти против власти между существующей властью прокуратуры и политической властью. Была подорвана как законность использования президентской власти, так и законность реформы прокуратуры.

Частичная пропорциональная система с сопутствующим голосованием для многопартийной системы была своего рода децентрализованной системой. Партии также являются лицами, принимающими решения или имеющими право вето по вопросам государственной политики. Если бы вместо двух партий было 3–5 влиятельных партий, это привело бы к децентрализации власти, поскольку было бы больше лиц, принимающих решения. Однако, как и в случае с искажением президентской системы и реформы прокуратуры, пропорциональная система с сопутствующим голосованием привела к концентрации власти, а не к ее децентрализации, поскольку правящая партия заняла долю, которая должна была достаться малым партиям, через свою спутниковую партию для выборов.

Алмазы вечны, но власть — нет. В условиях демократии с выборами и одномандатным сроком концентрация власти является временной. Последствия государственного управления, которое осуществляется путем одностороннего продвижения, полагаясь только на концентрацию власти, очевидны. Необходимо поддерживать состояние, в котором власть может быть сдержана сама по себе, и управлять страной в напряжении сдерживания и баланса. Государственное управление должно осуществляться в рамках многомерной системы надзора внутри и вне власти, такой как судебная власть, Национальное собрание, счетная палата, прокуратура, СМИ и специальный инспектор Чеонгвадэ. Разногласия внутри партии также должны уважаться, а не подавляться. Демократия — это система, которая институционализирует оппозицию. Организованное сопротивление неизбежно. Меньшинство в демократии не остается меньшинством навсегда. Без готовности идти на компромисс с оппозиционными силами и группами разногласий невозможно успешно управлять государством.

V. От «Вместе с народом» к «Вместе с Национальным собранием»

Хотя могут быть споры о том, было ли правительство Мун Чжэ Ина «правительством, идущим вместе с народом», как гласил его лозунг, нет никаких сомнений в том, что оно не было «правительством, идущим вместе с Национальным собранием». На момент вступления в должность правительства Мун Чжэ Ина в Национальном собрании было большинство оппозиционных партий (여소야대). Это были условия, при которых государственное управление не могло осуществляться гладко без сотрудничества с оппозиционной партией. Национальное собрание является представительным органом граждан, избранным гражданами, и получает легитимность власти вместе с президентом. Государство может двигаться вперед только тогда, когда два колеса — президент и Национальное собрание — вращаются вместе. Однако президент Мун осуществлял «управление, обходящее Национальное собрание», то есть управление посредством президентских указов, до 21-х всеобщих выборов.

Когда Демократическая партия одержала победу на 21-х всеобщих выборах, представилась возможность изменить отношения с Национальным собранием, но правительство Мун Чжэ Ина по-прежнему настаивало на «правительстве, идущем вместе с народом». Будь то из-за преобладания оппозиционных партий (여소야대) в Национальном собрании или из-за преобладания правящей партии (여대야소) после выборов, оно проводило «государственное управление без Национального собрания», исключая оппозиционную партию. Правящая партия, впервые со времен демократизации, заняла все посты председателей постоянных комитетов Национального собрания, не избегая конфликта с оппозиционной партией. Недоверие граждан к Национальному собранию в основном связано не с содержанием законодательства, а с процессом его принятия. Граждане очень негативно относятся к тому, что партия большинства продавливает законы без убеждения меньшинства. Это хорошо видно по тому, что принятие законопроектов правящей партией стало ассоциироваться с такими терминами, как «продавливание», «протаскивание» и «одностороннее принятие». Метод принятия решений в Национальном собрании постепенно эволюционировал от большинства, основанного на воле партии большинства, к характеру консенсуса, основанному на консультациях с оппозиционной партией. Следующее правительство не должно игнорировать эту очевидную реальность.

Если правящая партия вновь придет к власти на следующих президентских выборах, ситуация с преобладанием правящей партии (여대야소) сохранится, как и во второй половине срока правительства Мун Чжэ Ина. Правительство Мун Чжэ Ина должно отказаться от соблазна односторонности, вспомнив свой неспособность сотрудничать с оппозиционной партией. Если оппозиционная партия придет к власти, Национальное собрание будет иметь преобладание оппозиционных партий (여소야대), как и в первой половине срока правительства Мун Чжэ Ина. Если оно не хочет повторения побочных эффектов и хаоса, вызванных обходом Национального собрания правительством Мун Чжэ Ина, оно должно встретиться с Национальным собранием и добиваться сотрудничества оппозиционной партии. Оно должно разделить обязанности оппозиционной партии и разделить бремя с оппозиционной партией.

«Правительство, идущее вместе с народом» несет в себе опасность авторитаризма или популизма, когда правитель правит от имени народа. Очень зловеще, когда правитель призывает абстрактное понятие «народ» и осуществляет правление от имени народа, не имеющего представителей. В первую очередь необходимо уважать Национальное собрание, куда народ сам избрал и направил своих представителей.

VI. Между оптимизмом и пессимизмом

Вскоре после вступления в должность президент Мун на поминальной службе по бывшему президенту Но Му Хёну поклялся «вернуться, став успешным президентом». Глядя на эту сцену, я однажды испытал надежду, что так оно и будет. Я думал, что, возможно, пришло время, когда у нас будет такое правительство. Однако я не смог полностью избавиться от сомнений, оставшихся в глубине души. «Действительно ли произойдет то, чего никогда не случалось раньше?»

Мы снова стоим перед тем же вопросом. Сможет ли следующее правительство сделать что-то, что все оценят как успешное? К сожалению, ситуация не позволяет быть оптимистичным. Даже правительство Мун Чжэ Ина, которое начало свою работу в благоприятных условиях, к концу срока не оправдывает ожиданий, возлагавшихся на него при вступлении в должность. Тогда, что уж говорить о следующем правительстве, которое родится в ходе предвыборной кампании, полной раскола, конфронтации, ненависти и гнева? К сожалению, ни один из двух кандидатов от основных партий не имеет опыта урегулирования сложных конфликтных ситуаций, ведения диалога и достижения компромисса с оппозиционными силами.

Однако нет необходимости быть слишком пессимистичным. Макс Вебер сказал, что политик — это «человек, который может воскликнуть «несмотря ни на что» в любых трудностях». Правительство, которое начало свою работу в условиях оптимизма и стало самодовольным, более подвержено риску неудачи, чем правительство, которое родилось в условиях пессимизма и не может ослабить напряжение.

Если следующий президент что-то и может извлечь из прошлого правительства, так это это. Термоядерная энергия больше, чем ядерная энергия деления. ■

■ Автор: Ли Дэ Гын_ Профессор Университета Усок. Окончил факультет политологии и международных отношений Университета Корё, получил степени магистра и доктора политических наук в аспирантуре Университета Корё. Работал главным редактором и заведующим редакционной коллегией газеты Kyunghyang Shinmun, затем перешел в Университет Усок. Его работы охватывают различные аспекты корейской политики. Его резкая критика управленческой деятельности президента хорошо известна. Его анализ того, как выбор партий и политических элит расходился с ожиданиями граждан, также проницателен. Его статьи по внешней политике, такой как корейско-американские и корейско-японские отношения, а также по его специальности — Северной Корее и межкорейским отношениям — имеют свой уникальный стиль. Однако, если бы он ограничился этим, было бы трудно поддерживать энтузиазм читать его работы. Его работы производят глубокое впечатление во многом благодаря его отношению к людям и политике. Среди его книг: «Почему военные Северной Кореи не совершают переворотов?», «За братьев Вайкики», «Реальный прогресс» (в соавторстве) и др.

■ Ответственный за выпуск и редактирование: Чон Джу Хён_EAI 연구원

    문의: 02 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr