[EAI大选特别评论] ① 恢复韩国民主主义的下一任总统的课题

编者按

亚洲东亚研究所（EAI）为迎接定于2022年3月9日举行的第20届总统大选，正在实施一项名为《2022总统的成功条件》的项目，其预期读者包括总统候选人、竞选团队、政界人士、媒体及意见领袖。该项目将出版一本“给下一任总统的指南”，呼吁权力分散于总统和总统府之外，并超越两极分化实现融合与共生。

在此之前，我们荣幸地邀请了长期以来深刻洞察韩国政治的代表性知识分子，推出[EAI大选特别评论系列]。作为系列的第一篇报告，我们在此介绍高丽大学崔长集教授的文章。作者将“民主主义后退（democratic backsliding）”视为留给下一任总统的最大遗产，并指出，自“烛光集会”后执政的文在寅政府，将清除积弊和清除历史作为核心课题，并为“集会”披上了“革命”的政治外衣。文章强调，为达成这些课题，国家权力膨胀和个人自由缩减、两极分化加剧等问题随之出现，并建议下一任总统应冷静反思前政府和前总统的失败，努力恢复民主主义。

一、总统的遗产：民主主义后退

作为全球性现象备受关注的民主主义后退（democratic backsliding）将是下一任总统面临的巨大挑战。过去数年间，韩国的民主主义因两极分化、国家权力膨胀和个人自由缩减而出现后退。这是因为“烛光集会”后执政的总统和政治主导层对民主主义的理解方式以及政府的运作方式存在问题。下一任总统在推进经济复苏、扩大就业、缩小差距、扩大福利、稳定房地产、实现朝鲜半岛和平等堆积如山的政策课题时，将继承艰难的政治条件。本文旨在检视“烛光集会”后韩国民主主义的现状，回顾包括当前极端两极分化在内的主要议题，并冷静反思前政府和前总统的失败，为恢复民主主义提出条件。

二、从烛光集会到烛光革命：清除积弊与清除历史

要严格评价文在寅政府，有必要回顾2016年的“烛光集会”。因为文政府自称“烛光政府”，并极力强调其意义。在韩国民主主义转型与巩固的历史大框架下，我们可以为“烛光集会”赋予何种意义？87年的民主化运动是韩国民主主义转型历史的转折点。民主化理论家将上世纪70、80年代许多国家的民主化特征描述为在威权体制的执政势力与民主化势力之间，通过非暴力协商达成的“协议式民主化（pacted transition）”。韩国的民主化无疑是其中的典型案例。这是因为，通过军方脱离政治，在保守派与进步派相互承认的基础上，实现了向民主主义的转型。韩国的许多政治学者将民主化后出现的政党体系称为“1987年体制”。当年10月，旧体制的政党代表与民主化势力的政党代表达成协议，制定了“民主宪法”，并在此基础上实现了民主主义的转型。1987年12月的第13届总统选举和次年1988年4月的第13届国会议员选举，可被视为制度化民主主义转型的“奠基性选举（founding election）”。由此，保守派与进步派之间民主竞争的框架得以确立。

2016年“烛光集会”引发的反政府市民运动促成了时任总统（朴槿惠）的弹劾，保守派与进步派之间的竞争体系因此迎来转折点。民主党政府在第19届总统选举（2017年）和2018年4月的国会议员选举中获胜，将“烛光集会”定义为“革命”，并将“铲除旧体制”，即清除积弊和清除历史作为核心课题，并据此决定了未来的政策方向。清除积弊将包括朴槿惠政府在内的保守势力主导的过去时期定义为旧秩序，并以广泛重建民主主义为核心主张。他们将“烛光集会”解读为“第二次民主化运动”，目标是恢复最近似乎回归威权主义的韩国政治。

至此，或许有可以理解之处，但问题在于后者，即清除历史。清除历史不仅将民主化之前的军部威权主义和保守精英作为改革对象。这是一项将清算殖民遗产和反日运动与审判军部威权主义和保守精英联系起来的工作，实际上也表明了重写韩国现代史的意愿。这是一项试图一次性连接日据时期独立运动的精神和价值、解放后建国和冷战时期威权体制的合法性缺失的复杂工作。它忽视了韩国历史的多层次性和复杂性，犯了将韩国社会简单化并意识形态化地解读为“威权势力与非威权势力”、“亲日派与独立运动家”、“保守与进步”、“对分裂负责者与否”、“民族主义者与反民族主义者”等错误。将“烛光集会”定义为革命，为将包括朴槿惠政府在内的保守政府（在80年代民主化之后）以及80年代民主化之前的军部威权主义相关的保守政府、统治精英们设定为清除历史和清除积弊的对象留下了空间。以清算过去和清除历史为先导的广泛改革政策，在两个方面具有历史意义。一是破坏了80年代民主化之后支撑民主主义的“协议式民主化”。因为将当时协议的对象——威权主义的保守势力——作为了清算对象。二是引发了80年代民主化之后我们未曾经历过的、进步与保守、改革与守旧之间社会和政治的全面两极分化。如此一来，不仅要重新构建民主主义的基础，还要承担起将深度两极分化的韩国社会重新整合到可合作范围内的课题。

“烛光革命”之后，韩国社会必然会陷入深刻分裂。党派划分行为（两极分化）支配了政治冲突和政治竞争。“改革者”与“改革对象”、“我”与“敌我”的分类和两极分化工作也在继续。在改革者作为道德评价者和审判者主张合法性的同时，社会另一方出现了讽刺性的说法“内罗南佛”（意指只许州官放火，不许百姓点灯），表达了审判者道德真实性和权威难以维持的状况。被划分为审判对象的群体不可避免地经历了严重的混乱和分裂。

这种政治和社会两极分化，在文在寅政府的运动论和民粹主义（populist）的民主观的支撑下得到了强化。文政府试图重新解读“烛光集会”之后的民主主义。在鼓励与代议制民主主义相对的直接民主主义的同时，从运动的视角出发，以“民主市民 vs. 既得利益者”的结构为中心轴，煽动了对体制内政治的厌恶，以及对政党政治和通过选举产生的政治家/立法者的厌恶。文在寅总统在就职后的一次纪念6月民主抗争的讲话中表示：“为了使我们的生活走向不被动摇的局面……民主主义扩展到工作场所和家庭，并为此，每个人都能在日常生活中接受民主主义的训练。”他将能够实现并引领这一目标的人称为“觉醒的市民”、“有概念的市民”、“民主市民”等。他们被称为“体制外行动的人民主体”。研究魏玛共和国时期政治理论和政治史的政治学家扬·韦纳·米勒（Jan-Werner Müller）将这种市民概念概括为“道德化的反多元主义者”。或者从另一个角度看，可以说是在呼唤成为德国著名社会学家拉尔夫·达伦多夫（Ralf Dahrendorf）所说的“总体性市民”（total citizen）。这可以说是与“总体性国家”（total state）相对应的现象的同一枚硬币的两面。要求个人在人类私人和公共生活的各个领域实现民主主义的原则和价值，必然会导致将整个社会政治化的“过度政治化”（over-politicization）。这将导致公民社会自主领域的缩小，不允许多元主义，从而使个人自由赖以存在的空间消失。

三、国家权力的扩张与个人的消亡

文在寅政府提出的特定民主观及其所推动的改革课题，除了两极分化之外，还引发了国家权力扩张这一重要问题。国家权力的扩张体现在支撑和引领政府政策的原则及其产生的后果上。这也是民主主义的原则，但为了实现它，必然会与自由主义问题发生冲突。自由主义问题与韩国社会内在的自由主义薄弱问题有关。与美国或英国等西方社会不同，韩国社会没有充分的政治经验和历史时间来内化支撑个人权利保护的自由主义。在民主化之前的冷战时期，无论保守派还是进步派，如果不是将自由主义理解为负面事物，那么自由主义可能只会徒有其名，并一直停留在关注范围之外。保守阵营将“冷战自由主义”等同于冷战之前的西方自由主义理念，而进步阵营则认为自由主义是冷战和分裂的根源理念，并对其进行负面解读。对自由主义的误解在民主化之后仍在继续，韩国民主主义仅实现了缺乏自由主义基础或自由主义薄弱的民主主义。因此，自由主义宪法的效力和支配的理念基础必然薄弱。在西方社会，统治者或政府不遵守法治，会被称为蔑视法治的任意权力行使（tyrant）或专制（despotism）。这些词也是西方政治史或现实政治中对权力最常使用的批判性词语。然而，在韩国，虽然“独裁”或“军部威权主义”等词语被广泛使用，但以法治的有无为核心的政府形式却缺乏恰当的名称。

韩国宪法（就其作为所有宪法基础的制宪宪法而言）在条文上是完美的。这是因为它理想地融合了当时最优秀的美国和德国宪法。它反映了三权分立、制衡的原则，形成了总统制。同时，它也遵循魏玛共和国宪法的精神，规定了政党的角色以及社会经济问题。然而，冷战、分裂国家、战争使得重视个人权利保护的自由主义哲学和规范难以立足于政治、社会经济领域。尽管现代民主主义实际上是自由主义民主主义的简称，法律和制度也理想地遵循其原则，但民主化之前的韩国政治史却与之存在巨大差距。在这种环境下，很难说民主化是旨在恢复在威权体制下未能实现的自由主义，并在此基础上建立民主主义的体制变革。韩国的民主化并非“恢复国内未能享受到的自由主义”的运动。它更多的是为了实现“实现民意”的目标和理想。民主化也是实现民族问题的理想。这种对民主化的理解方式，即支撑运动式民主化并与其并行的民主主义、民主化，使其具有与“最大主义（maximalist）民主观”的亲和性。这种民主理解方式自然会发展为“运动论式民主观”。这也是将“烛光集会”定义为“烛光革命”的环境。可以理解，这些条件导致了前文所述文在寅政府的运动论和民粹主义民主观。

与此相关，值得关注的是，在薄弱的自由主义条件下，韩国民主主义持续维持并实现了国家（权力）扩张的条件。这意味着民主选举产生的政府可能持续面临威权主义的威胁。自建国以来，韩国的国家权力在维持冷战和分裂国家的时代条件下，在社会和经济方面享有显著的自主性。尤其是在追求通过国家权力深度介入市场以实现经济增长的发展导向型或发展主义国家（developmental state）的过程中，形成了难以建立以自主结社为主体的多元化权力的社会结构。因此，作为法律规范的自由主义很少有机会自我强化。总统权力集中的“帝王式总统制”的惯例从第一共和国时期至今一直持续，并在文在寅政府执政期间进一步加强。作为国家元首的总统权力的扩张，以及作为政党活动空间的立法权和司法权的脆弱性，削弱了三权分立，并使制衡原则变得脆弱。这似乎是一种结构性条件，使得国家权力的行使和结构本身难以按照自由主义民主主义的原则运作。在这种情况下，无论总统是如何民主选举产生的，当他成为改革的主体和舵手时，总统权力的行使和运作方式都会深刻影响个人的日常生活。在经历了新冠疫情，国家权力进一步扩张的情况下，市民自主领域和私人生活空间的缩小是不可避免的。

四、致下一任总统：培养自由主义精神，削减总统府和政府权力

下一任总统很可能面临民主主义后退这一巨大障碍。在政治和社会极端两极分化、国家权力膨胀、保护市民权利的自由主义危机等条件下，总统应该怎么做？

可以就下一任总统应承担的课题提出几点建议。首先，总统应尊重自由主义精神和法治。史蒂文·列维茨基（Steven Levitsky）和大卫·齐布拉特（Daniel Ziblatt）合著的《民主如何走向崩溃》（2018）一书中，作者们指出，民主主义健康维持的最重要条件和未写入法律的两种权力行使规范是“克制”和“宽容”。在众多要素中，作者们尤其强调两点。一是作为政府中最强大的部门——行政部首长，总统应“自我克制”其对司法部和立法部的权力行使。二是政党之间应相互“宽容”敌对或竞争的对方政党。这对当今作为民主党政府的韩国局势具有重要启示。当政府执政党以近三分之二的压倒性多数席位强行立法时，民主主义的正常运作将陷入混乱或瘫痪。民主主义的瘫痪现象在第20届国会以及在拥有压倒性多数席位的民主党主导下的第21届国会中很容易看到。在执政党文在寅政府执政期间，国家权力脱离内阁的责任和作用，转移到总统府，以至于“总统府政府”的说法名不副实。几乎在所有政策领域，都出现了两极分化或加剧了由此产生的冲突。为阻止这种情况，下一任总统极需具备克制权力扩张的心态。总统为国家运营可享有的权力，从人事权到预算分配和编制，再到检察机关、国税厅、审计院、国家情报院等权力机关的管辖权，确实是巨大的。因此，有必要克制通过其拥有的权力来追求政策和政治成果的诱惑。总统应克制对司法部和立法部的权力行使，尊重其自主性，以确保三权分立、制衡等民主主义基本原则得以运作。最重要的是，为了韩国民主主义的成熟，在五年任期内，不要提出看似宏伟的大型项目来感动国民，而是应努力通过将总统府的权力移交给内阁来主动削减权力。废除民政首席秘书室将是衡量这些努力的试金石。

同样重要的是，要宽容与总统处于竞争关系的政党和批评势力。在野党政治家和媒体强调“合作”，要求进步党和保守党、执政党和在野党之间进行合作。然而，在当前韩国民主主义的特征是两极分化的情况下，“合作”一词不过是空洞的语言。因此，在探索合作条件并真诚努力实践相关规范和态度之前，“合作”一词不过是空洞的好听的话。总统必须尊重并宽容竞争政党、政治竞争对手的角色和存在理由。要实现这些，政党的自主性，特别是拥有强大总统权力的执政党，必须独立于总统权力，不受其束缚。如果总统能够影响政党候选人的提名，并且政党成为总统的代理人，那么政党就难以发挥其应有的功能。

民主与反民主、进步与保守、改革与守旧等两极分化，已不再能成为韩国民主主义发展的养分。我们所面临的最重要的课题，莫过于“代表”社会和经济的要求，并“民主地”制定和执行法律。要理解这一简单事实并为之努力，就必须实现有限国家（limited state），并努力巩固支撑它的自由主义根基。这或许是新选政府最重要的课题。■

■ 作者：崔长集_ 毕业于高丽大学政治外交系及研究生院，在美国芝加哥大学获得政治学博士学位。曾任高丽大学亚洲问题研究所所长、总统咨询政策企划委员会委员长，现为高丽大学名誉教授。著有《韩国的劳动运动与国家》、《民主化之后的民主主义》、《民主主义的民主化》、《从民众多到市民》、《无劳动民主主义的人类创伤》、《政治的空间》等。

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