[EAI大統領選挙特別論評] ① 韓国民主主義回復のための次期大統領の課題

[編集者注]

東アジア研究院は、2022年3月9日に予定されている第20代大統領選挙を控え、大統領候補、選挙対策本部、政界、メディア、インフルエンサーを対象読者とする「2022大統領の成功条件」プロジェクトを実施しています。大統領と大統領府に集中した権力の分散、二極化を乗り越え統合と共生を注文する「次期大統領のための手引き書」を近く発刊する予定です。

これに先立ち、長年にわたり韓国政治を洞察してきた代表的な知識人たちを招き、「EAI大統領選挙特別論評シリーズ」をお届けします。シリーズの第一弾として、チェ・ジャンジプ高麗大学教授の論考を紹介します。著者は、次期大統領に引き継がれる最大の遺産として「民主主義の後退（democratic backsliding）」を挙げ、ろうそくデモ後に政権を握った文在寅（ムン・ジェイン）政府が、積弊清算と歴史清算を核心課題として掲げ、「デモ」に「革命」という政治的装いをさせた点に注目します。課題達成のために国家権力の肥大化と個人の自由の縮小、二極化の深化といった問題が浮上した点を強調し、次期大統領が前政府と前大統領の失敗を冷静に省察し、民主主義回復のために努力することを提案します。

I. 大統領の遺産：民主主義の後退

地球的現象として注目される民主主義の後退（democratic backsliding）は、次期大統領が直面する大きな挑戦課題となるだろう。過去数年間、韓国の民主主義は二極化、国家権力の肥大化、個人の自由の縮小によって後退した。ろうそくデモ後に政権を握った大統領と政治主導層が民主主義を理解する方式、そして政府運営方式に問題があったからである。次期大統領は、山積する政策課題――経済回復、雇用拡大、格差縮小、福祉拡大、不動産安定、朝鮮半島平和――などを推進する上で、困難な政治的条件を引き継ぐことになるだろう。本稿は、ろうそくデモ後の韓国民主主義の現状を点検し、直面する極端な二極化を含む主要な争点を振り返り、前政府と前大統領の失敗を冷静に省察して民主主義回復のための条件を提示しようとするものである。

II. ろうそくデモがろうそく革命になるまで：積弊清算と歴史清算

文在寅（ムン・ジェイン）政府を厳正に評価するためには、2016年のろうそくデモを振り返る必要がある。文政権が自らを「ろうそく政府」と呼ぶほど、その意味を強調してきたからである。韓国民主主義の移行および公固化の歴史という大きな枠組みの中で、私たちはろうそくデモにどのような意味を見出すことができるだろうか。87年の民主化運動は、韓国民主主義移行の歴史的転換点であった。民主化理論家たちは、昨世紀の70、80年代に多くの国で行われた民主化を、権威主義体制の執権勢力と民主化勢力の間で、暴力を用いずに合意によって民主化を達成した「協約による民主化（pacted transition）」と特徴づける。韓国の民主化も、もちろんその代表的な事例である。軍部の脱政治化を通じた保守と進歩の共存を相互に認める協約に基づいて、民主主義への移行が実現したからである。韓国の多くの政治学者は、民主化後に現れた政党体制を「1987年体制」と呼ぶ。その年10月、旧体制の政党代表と民主化勢力の政党代表との間の協約によって「民主憲法」が制定され、それを基盤に民主主義への移行が実現した。第13代大統領選挙（1987年12月）と翌年に行われた第13代総選挙（1988年4月）は、民主主義への移行を制度化した「奠都選挙（founding election）」と言えるだろう。それによって保守・進歩間の民主的競争の枠組みが設けられたのである。

2016年のろうそくデモが伴った反政府市民運動が、当時の大統領（朴槿恵）の弾劾を成し遂げると、保守・進歩間の競争体制は転換点を迎えることになった。民主党政権は、第19代大統領選挙（2017年）と2018年4月の総選挙で勝利し、ろうそくデモを「革命」と規定し、「旧体制の打破」、すなわち積弊清算と歴史清算を核心課題として設定し、それに応じて今後の政策方向を決定づけた。積弊清算は、朴槿恵（パク・クネ）政権を含む保守勢力がヘゲモニーを握っていた以前の時期を旧秩序と定義し、広範な民主主義の再建を核心主張とする。ろうそくデモをあたかも「第二の民主化運動」のように解釈し、韓国政治が最近まで権威主義に回帰する姿を見せたが、今や再び民主主義を回復するという目標を設定したのである。

ここまでは一見、納得できる部分もあるかもしれないが、問題は後者、歴史清算であった。歴史清算は、民主化以前の軍部権威主義と保守エリートのみを改革の対象としなかった。これは植民地遺産の清算と反日運動を、軍部権威主義と保守エリートの審判と連動させる作業であり、事実上、韓国現代史を書き直すという意志表明でもあった。日帝治下の独立運動の精神と価値、解放後の分断国家建設と冷戦時代の権威主義体制の正当性の欠如を、一度に連結させようとする複合的な作業であった。韓国歴史の多層性と複雑性を見落とし、韓国社会を「権威主義勢力と非権威主義勢力」「親日派と独立運動家」「保守と進歩」「分断に責任がある者とない者」「民族主義者と反民族主義者」などに単純化し、イデオロギー的に解釈する誤りを犯す行為であった。ろうそくデモを革命と定義したことで、80年代民主化以降の「ろうそく革命」以前の朴槿恵（パク・クネ）政権を含む保守政権と、80年代民主化以前の軍部権威主義に関連する保守政権、支配エリートたちが歴史清算と積弊清算の対象として設定される余地を残した。過去清算と歴史清算を前面に押し出した広範な改革政策は、二つの側面で歴史的意味を持つ。一つは、80年代民主化以降の民主主義を支えてきた「協約による民主化」を破棄したという点である。当時の協約の対象であった権威主義的保守勢力を清算の対象としたからである。もう一つは、80年代民主化以降、我々が経験しなかった進歩対保守、改革対守旧という社会と政治の全面的な二極分化を招いたという点である。このようになると、今後民主主義の基盤を新たに構築することはもちろん、深く二極分化された韓国社会を再び協力可能な範囲内に統合しなければならないという課題を抱えることになるのだ。

ろうそく革命以降、韓国社会は必然的に深く分裂せざるを得なくなった。派閥争い（二極化）が政治的対立と政治競争を支配するようになったのである。「改革者」と「改革対象」、「我（われ）」と「彼我（ひが）」という分類、二極分化の作業も続いた。改革者が道徳的な評価者であり審判者として正当性を主張している間、社会の一方では「内ロナムブル（自分のことだけ棚に上げて）」という風刺的な言葉が、審判者たちの道徳的真実性と権威は維持されにくい状況であることを表現するに至った。審判の対象としてカテゴリー化された人々は、深刻な混乱と亀裂を経験せざるを得なくなった。

このような政治的、社会的な二極化は、文在寅（ムン・ジェイン）政府の運動論的でポピュリスト的な民主主義観によって裏打ちされた。文政権は、ろうそくデモ後の民主主義を再解釈しようとした。代議制民主主義に対抗する直接民主主義を奨励しつつ、運動の観点から「民主的市民 対 既得権者」の構図を中心軸とし、制度圏政治に対する嫌悪、政党政治と選挙で選出された政治家・立法者に対する嫌悪を煽った。文大統領は、就任後6.10民主抗争記念演説で「我々の生活が揺るぎない状況につながるために（…）職場と家庭に民主主義が拡張され、そのために一人ひとりが日常で民主主義によって訓練される」ことを願うと述べた。そしてこれを実現し、先導できる人物をまさに「目覚めた市民」「概念ある市民」「民主市民」などと呼んでいる。彼らは「制度の外で行動する人民概念」として呼びかけられる人々である。ワイマール共和国時代の政治理論と政治史を研究した政治学者ヤン・ヴェルナー・ミュラー（Jan-Werner Müller）は、このような市民概念を「道徳化された反多元主義者」と圧縮的に表現する。あるいは別の角度から、ドイツの著名な社会学者ラルフ・ダーレンドルフ（Ralf Dahrendorf）が言う「総体的な市民」（total citizen）になるべきだと述べているのと同じである。「総体国家」（total state）に対応する現象の裏表と言える。一人の人間が、人間の私的、公的な生活の全ての領域で民主主義の原理と価値を実現しなければならないということは、すなわち政治参加によって社会全体を政治化する「過度な政治化」（over-politicization）をもたらさざるを得ないことを意味する。市民社会の自律的な領域を縮小し、多元主義を許容しない状況、それによって個人の自由が存在する空間が消滅する結果を招くのである。

III. 国家権力の拡大と個人の消滅

文在寅（ムン・ジェイン）政府が提示した特定の民主主義観と、それに基づく改革課題の推進は、二極化とともに国家権力の拡大という重要な問題を提起した。国家権力の拡大は、政府政策を裏打ちし、牽引する原理と、それが生み出す結果として現れる。それは民主主義の原理でもあるが、それを実現するためには必然的に自由主義の問題と衝突する。自由主義の問題は、韓国社会に内在する自由主義の弱さと関連がある。アメリカやイギリスをはじめとする西欧社会とは異なり、韓国社会は個人の権利保護を裏打ちする自由主義を内面化する政治的経験と歴史的な時間を十分に持たなかった。民主化以前の冷戦時代、旧体制下で保守、進歩を問わず、自由主義を否定的なものとして理解しなかったならば、おそらく自由主義は名前だけで存在し、関心の対象外にとどまっただろう。保守陣営は「冷戦的自由主義」を冷戦以前の西欧自由主義の理念と同一視し、進歩陣営は自由主義を冷戦と分断の基底理念とみなし、否定的に解釈した。自由主義に関する誤解は民主化後も続き、韓国民主主義は自由主義の基盤を持たない、あるいは自由主義が弱い民主主義のみを実現するにとどまった。それによって自由主義憲法の効能と支配を可能にする理念的基盤は弱いものとならざるを得なかった。西欧社会では、統治者や政府が法の支配に従わないことを、法の支配を無視する恣意的な権力行使（tyrant）または専制（despotism）と呼ぶ。この言葉は、西欧の政治史や現実政治において最も多く使われる権力に対する批判的な言葉でもある。しかし、韓国では独裁や軍部権威主義という言葉は広く使われても、法の支配の有無を核心とする政府の形態については、これといった名称がない。

韓国憲法は（全ての憲法が基礎を置いている制憲憲法を指すならば）条文上は完璧である。当時の最高の憲法であるアメリカとドイツの憲法を理想的に取り入れたからである。三権分立、牽制と均衡の原理をそのまま反映し、大統領中心制を成している。同時に、ワイマール共和国憲法の精神に従い、政党の役割、社会経済的な問題も規定している。しかし、冷戦、分断国家、戦争は、個人の権利保護を重視する自由主義哲学と規範が根付く政治的、社会経済的な余地を許容しなかった。現代の民主主義が事実上、自由主義的民主主義の略称であり、法と制度はその原理を理想的に従っているにもかかわらず、民主化以前までの韓国の政治史は、それとは大きな乖離を示しているのである。このような環境下で、去る80年代の民主化を権威主義体制から実現できなかった自由主義を回復し、それを基盤に民主主義を樹立しようとする体制変化であったとは言いがたい。韓国の民主化は、「内部で享受できなかった自由主義を回復しよう」という動きではなかった。それよりも「民衆の声を実現しよう」という目標と理想を実現することであった。民主化は民族問題を現実化できる理想でもあった。運動による民主化を裏打ちし、それと並行した民主主義、民主化に対するこのような理解の仕方は、民主化が全てを解決できるという「最大定義的（maximalist）民主主義観」と親和性を持つようにさせた。このような民主主義の理解の仕方が「運動論的民主主義観」へと展開されるのは当然である。これはろうそくデモを「ろうそく革命」と定義させる環境でもある。このような条件が、先に言及した文在寅（ムン・ジェイン）政府の運動論的、ポピュリスト的民主主義観につながると理解できる。

これに関連して注目すべき点は、脆弱な自由主義的条件の下で、韓国民主主義が持続的に国家（権力）の拡大という条件を維持し、実現してきたことである。これはすなわち、民主的に選出された政府が権威主義的な脅威に常にさらされる可能性があるということでもある。建国以来、韓国の国家権力は冷戦と分断国家という時代的条件を維持しながら、社会と経済から明確な自律性を享受してきた。さらに、経済成長を成し遂げるために市場に国家権力が深く介入する発展志向型または開発主義国家（developmental state）を追求し、自律的な結社体中心の多元的な権力が 자리 잡기 어려운社会構造を作り上げていった。それゆえ、法的規範としての自由主義は、なかなか自ら強化する機会を得られなかった。大統領に権力が集中する「帝王的な大統領制」の慣行は、第1共和国時代から現在まで続いており、文在寅（ムン・ジェイン）政府の執権中に一層強化された。国家の首長としての権力拡大と、政党の活動空間としての立法権と司法権の脆弱性は、三権分立を弱体化させ、牽制と均衡の原理を脆弱なものにした。あたかも国家権力の行使と構造自体が、自由主義的民主主義の原理に従って作動しにくい構造化された条件であるかのようだ。この中で、いかに民主的に選出された大統領であっても、彼が改革の主体となり、舵取り役となる時、大統領権力の行使と運営方式は個人の日常的な生活に深く影響を及ぼすことになる。コロナパンデミックを経験しながら国家権力がさらに膨張した状況下で、市民の自律的な領域と私的な生活空間の縮小は避けられない事態となった。

IV. 次期大統領に伝える言葉：自由主義精神を育み、大統領府と政府の権力を減らす

次期大統領は、民主主義の後退という大きな障害に直面する可能性が高い。政治と社会の極端な二極化、国家権力の肥大化、市民の権利を保護する自由主義の危機という条件下で、大統領は何をすべきか？

次期大統領がなすべき課題について、いくつか提案事項を考えてみることができるだろう。まず、大統領は自由主義精神と法の支配を尊重しなければならない。韓国でも多く読まれたスティーブン・レビツキー（Steven Levitsky）とダニエル・ジブラット（Daniel Ziblatt）の『民主主義はどのように崩壊するか』（2018）で、著者たちは民主主義が健全に維持されるための最も重要な条件であり、法として明記されていない二つの権力行使の規範として「自制」と「寛容」の重要性を説いている。様々な要素の中で、著者たちは特に二つの事項を強調する。一つは、政府部署の中で最も強力な部署である行政部の首長として、大統領が他の二つの部署である司法部と立法部に対して、自身の権力行使を「自ら自制すること」を強調する。もう一つは、政党の間で敵対的または競争関係にある相手政党を「相互に寛容すること」である。これは民主党政府という今日の韓国の状況に重要な示唆を与える。3分の2に迫る圧倒的多数の議席を持つ与党が、多数の力で立法を強行する場合、民主主義の正常な作動は混乱に陥るか、麻痺してしまうだろう。民主主義の麻痺現象は、すでに第20代国会と圧倒的な数的優位を占めた民主党支配下の第21代国会で容易に目撃される。執権与党である文在寅（ムン・ジェイン）政府下で、「大統領府政府」という言葉が空虚になるほど、国家権力は内閣の責任と役割を超えて大統領府に移った。そして、ほぼ全ての政策分野で二極化を生み出すか、それによって対立が深化するに至った。これを阻止するためには、次期大統領には権力拡大を自制する心構えが極めて必要である。大統領が国家運営のために享受できる権力は、人事権から予算配分と編成、検察、国税庁、監査院、国家情報院などの権力機関の管掌に至るまで、実に膨大である。したがって、彼/彼女に帰属する、行使できる権力によって政策的、政治的な成果を得ようとする誘惑を自制することが必要である。大統領は三権分立、牽制と均衡という民主主義の基本原理が作動するように、司法部と立法部に対する権力行使を自制し、それらの自律性を尊重しなければならない。何よりも韓国民主主義の成熟のために、5年の任期中にそれらしい大規模プロジェクトを提示して国民に感動を与えようとするのではなく、大統領府の権力を内閣に移譲して自ら縮小しようとする努力を傾けることが必要である。民情首席秘書官室の廃止は、このような努力の試金石となるだろう。

大統領と競争関係にある政党や批判勢力を寛容することも、それに劣らず重要である。野党の政治家やメディアは「協治」を強調し、進歩政党と保守政党、与野党間の協力を要求する。しかし、二極化が現在の韓国民主主義の特徴と言える条件下で、協治という言葉は空虚な言葉に過ぎない。それゆえ、協治の条件を探求し、そのために真に努力する態度と規範を考え、実践することが先行されなければ、協治という言葉は空虚で聞き心地の良い言葉以上に何ものでもない。大統領が相手政党、政治的競争者たちの役割と存在理由を尊重し、寛容しなければならない。このようなことが可能になるためには、政党の自律性、特に強力な大統領権力を享受する与党が、大統領権力から独立し、自由でなければならない。大統領が政党候補の公認に影響力を行使し、党が（大統領によって）行為する条件となるならば、政党がその機能を果たすことは難しい。

民主対反民主、進歩対保守、改革対守旧といった二極分化は、もはや韓国民主主義発展の滋養分とはなり得ない。我々が直面している最も重要な課題は、社会と経済が要求することを「代表」して「民主的に」法を作り、実行すること以上ではないだろう。この単純な事実を理解し、それに邁進するためには、制限的国家（limited state）を実現し、それを裏打ちできる自由主義の根をより強固に張れるように努力すること、それがまさに新たに選出される政府の最も重要な課題ではないだろうか。■

■ 著者：チェ・ジャンジプ高麗大学政治外交学科と同大学院を卒業し、アメリカのシカゴ大学で政治学博士号を取得した。高麗大学アジア問題研究所所長と大統領諮問政策企画委員会委員長を歴任し、現在、高麗大学名誉教授である。著書に『韓国の労働運動と国家』、『民主化以後の民主主義』、『民主主義の民主化』、『民衆から市民へ』、『労働なき民主主義の人間の傷跡』、『政治の空間』などがある。

■ 担当・編集：チョン・ジュヒョンEAI研究員

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