民主主义的衰退与韧性：韩国的经验

编者按

韩国的民主并未衰退。然而，“民主危机迹象”却随处可见。在本期简报中，首尔大学教授姜元泽（Kang Won-taek）教授指出，“危机迹象”为韩国民主发展提出了挑战。作者阐述了分析韩国民主化进程、克服危机迹象以及加强民主韧性所需的条件。他强调了清醒的公民在维护和巩固民主价值观方面的核心作用，并主张在公民教育中应更加强调宽容与共存。

一、引言

三十多年前，民主化是世界潮流。始于20世纪70年代中叶南欧的民主化浪潮，在80年代席卷了拉丁美洲，并蔓延至亚洲许多国家。随后，随着共产主义政权的瓦解，东欧国家也迎来了民主化，南非在纳尔逊·曼德拉的象征下实现了民主化，这成为全球性的现象。塞缪尔·亨廷顿称之为“民主化的第三波”，弗朗西斯·福山则称之为“历史的终结”，标志着体制竞争的结束。

然而，近年来，世界各地开始出现民主退步的迹象。不仅在匈牙利、土耳其、泰国、菲律宾、俄罗斯等新兴民主国家，而且在美国特朗普现象、英国脱欧公投以及欧洲各国极右翼政党和民粹主义政党的崛起，都表明了这一点。这充分说明，民主并非一成不变，随时可能受到挑战，其韧性至关重要。

二、韩国的民主化进程

自1987年民主化以来，韩国的民主化进程相对稳定且持续。在民主化之前，韩国长期处于威权主义体制之下。然而，尽管是一个非民主体制，但并未完全脱离自由民主主义体制。选举周期性地举行，在野党也得到允许存在。虽然选举的公正性受到质疑，在野党几乎不可能掌握权力，但选举的竞争性相当高。即使在威权体制下，通过选举也能表达民众对执政者的不满，这给执政集团带来了严重的政治警示。军方即使通过政变上台，也试图通过选举获得合法性，并认识到其合法性的根本脆弱性。因此，在野党领导人相信，只要保障自由公正的选举，就有可能通过选举实现权力交替。

韩国的民主化正是在这种背景下实现的。韩国民主化的核心要素是确立程序性民主。“总统直选制修宪”之所以成为1987年韩国民主化最重要的议题，正是出于这个原因。此后，民主巩固过程的关键在于确立选举的公正性。然而，这种选举民主的建立及其带来的政权更迭的可能性，将主要政治领导人之间的竞争引向了以合作为核心（centripetal）的形态，降低了民主化初期的政治不稳定性。此外，为了赢得选举，主要政治领导人积极招募新人，其中不乏对通过“妥协”实现的民主转型感到不满的强硬派。他们的进入体制内政治，不仅意味着新精英的补充，还有助于防止政治两极分化（polarization）和碎片化（fragmentation）。民主化后出现的地域主义政党格局和以简单多数制为中心的选举制度，也将有效政党数量限制在3-4个，维持了稳定温和的多党制。事实上，政权更迭已经发生，并已成为普遍现象。通过选举委托权力（the only game in town）已成为政治竞争的唯一规则。

韩国民主巩固过程中，民主化初期军队的迅速去政治化也发挥了重要作用。民主化后的第二任总统金泳三（Kim Young-sam）上任后，凭借新总统的期望和支持以及民主合法性，解雇了威权主义时期具有浓厚政治色彩的军方将领，并用新人取而代之。在以全斗焕为首的“新军部”派系统治下受到不公正待遇的多数军官欢迎此次军队改革，并对新民主体制产生了忠诚。同时，在韩国顺利的民主巩固过程中，经济也持续增长，特别是经济不平等并不严重。在经历1997年亚洲金融危机之前，大多数国民认为自己是中产阶级，并对社会阶层流动抱有强烈信心。

此外，正如1987年民主化是市民参与的成果一样，市民在民主巩固过程中也发挥了重要作用。民主化后，当政治制度运作不畅或政治响应性显著降低时，市民通过直接政治参与向体制内政治施压。2002年、2004年、2008年、2016年的大规模烛光集会便是例证。尽管烛光集会吸引了众多市民参与，并且常常具有持续性，但并未演变成伴随暴力的骚乱等极端形式。韩国的民主巩固是这些因素共同作用的结果，以一种相对稳定和顺利的方式进行。

三、韩国民主是否在衰退？

近年来，韩国也出现了可称为民主“危机迹象”的现象。虽然不能说韩国民主已经“衰退”或转变为威权体制，但至少在“民主质量”方面，出现了令人担忧的现象。

首先，与“87年体制”核心——程序性民主相关的问题出现了。2012年总统选举过程中，国家情报院的“댓글事件”被曝光，2017年总统选举过程中发生了“德鲁金事件”。两起事件都因意图影响与选举相关的舆论而性质严重。更令人担忧的是，2020年国会议员选举后，社会上出现了关于选举计票舞弊的指控，围绕选举公正性的争议仍在继续。此类关于选举公正性的疑虑或干预问题的接连发生，对健康民主的基础构成了损害，令人深感忧虑。

选举过程的真实性争议，因引发对选举管理委员会、审计院、检察院等“裁判机构”的中立性或独立性的质疑而变得更加严重。检察机关的独立性和自主性争议反复出现，而应将公正性和独立性视为最重要价值的司法机关却常常成为政治争议的对象，这也令人担忧。

还出现了可能侵犯公民政治自由的事件或法律法规的制定。例如，2008年李明博政府时期，国务总理室下属的公职伦理支援官室进行了针对民间人士的监视；文在寅政府时期，通过了可能限制言论自由的《光州民主化运动相关法律》和《禁止散布反朝传单法》。一度引发争议的《媒体调解法》也可以在此背景下理解。

社会层面，随着党派两极分化加剧，出现了与多元主义、宽容、关怀等自由民主主义核心价值观相关的负面现象。2019年，围绕曹国（Cho Kuk）被任命为法务部长一事，社会上发生了巨大冲突。正如该事件所显示的，我们的社会近期在意识形态和党派上分裂为两个群体。政治冲突或政治立场差异在民主社会中是正常的，但问题在于冲突并未得到解决，反而日益与党派两极分化叠加。民主化初期，社会分裂源于地域主义，如今又叠加了意识形态、代际、阶层等裂痕。这些多重裂痕并未分散到各个政党，而是被两个主要党派重叠垄断，加剧了两极对立。在这种情况下，激进和极端的言论比理性温和的声音更能获得各阵营的支持，从而加剧社会冲突。甚至，因政治观点差异而产生的两极冲突，被各阵营的极端支持者视为“善与恶”的对决。如果我的主张是“善”，而对方的主张是“恶”，那么在这种情况下，妥协与和解是不可能的。这种认识认为“善”压倒“恶”是正义的。这会导致无法尊重对方立场、无法承认差异的局面。

特别是这种两极分化现象在互联网和社交媒体（SNS）的讨论中更为严重，即使是关于公共事务的讨论，也仅限于持有相同观点的人（like-minded people）之间，这成为强化阵营偏见的因素。互联网空间的交流，与其发挥倾听各种意见和立场、达成社会共识的功能，不如说更倾向于通过与持有相同观点的人交流来确认并进一步强化（reinforce）自己偏颇的观点。

问题在于，本应解决这种社会冲突和意识形态两极分化的体制内政治，反而推波助澜，推行敌对政治（adversary politics）。社会上提出的议题在国会或政党等体制内政治中演变为党派冲突，这又反过来加剧了公民社会中的意识形态和党派两极分化，形成恶性循环。

另一方面，尽管经历了30多年的民主巩固过程，但权力向总统和中央政府集中的现象仍然持续。特别是近期，以所谓的“青瓦台政府”为代表的，以总统亲信为中心的权力集中统治形式更加明显。总统权力集中严重损害了各部门和机构的自主性，并对治理效率和政策执行的持续性产生负面影响。此外，尽管实行地方自治，但地方政府在行政和财政上仍处于弱于中央政府的地位。大韩民国仍然是“首尔共和国”。所有这些现象都表明了韩国民主的“危机迹象”。尽管民主转型和巩固相对稳定，但韩国也面临着持续的民主挑战。

然而，将韩国的这种情况视为“民主崩溃”或“根本性倒退”似乎并不恰当。韩国的情况与其说是对民主本质价值的损害，不如说是权力行使和相关人员的问题。从这个意义上说，韩国民主的“危机迹象”可以通过公民参与和制度运作来恢复其自身的韧性。

四、加强民主韧性的任务

民主化以来韩国民主发展过程中值得关注的特点是，民主体制本身未曾面临严重威胁。尽管出现过几次可能给民主体制带来负担的危机情况。1997年的亚洲金融危机、2004年卢武铉总统的弹劾未遂、2017年朴槿惠总统的弹劾，都引发了严重的政治和经济危机。然而，这些危机都通过政治制度得到了解决。1997年亚洲金融危机后，实现了首次朝野和平政权更迭。2004年卢武铉总统的弹劾是一场严重的政治危机，但第17届国会议员选举在事实上成为了围绕弹劾的公投，执政党开放国民党获得了过半数席位，从而在政治上得到解决，并最终由宪法法院的判决结束。2016年围绕朴槿惠总统的“国政干预”和腐败事件，通过烛光集会市民的要求、国会的响应以及宪法法院的接受过程得到了解决。严重的危机都通过国民的参与和审判以及宪政体制得到了解决。

从这个角度来看，目前出现的“危机迹象”或“民主质量下降”问题，韩国民主也能展现出相当大的韧性。公民对政治现象和民主的关注与参与至关重要，公正的选举和由此产生的政治责任感的确立，以及政权更迭的常态化，也是与民主韧性相关的制度性基础。从韩国的经验来看，民主韧性最重要的因素是程序性民主的确立，如公正自由的选举和政权更迭的可能性。

目前出现的“危机迹象”为深化韩国民主提出了需要解决的任务。首先，需要考虑改革连接公民社会与国家的政党政治。摆脱基于地域主义的巨头两党卡特尔结构，恢复政党政治的竞争性是当务之急。必须允许在选举这一政治竞争市场中出现新颖且有竞争力的政治力量，从而引领政党政治生态系统的变化，实现更加开放和多元化的政治。

当现有政党代表既得利益或仅代表特定利益或立场的不满情绪高涨时，政治制度就会变得不稳定。民粹主义或极端主义政治在这种情况下也会获得力量。因此，社会上各种利益关系应能通过政党政治得到表达，新的政治力量应能将新的要求或主张反映到体制内政治中。然而，在目前的简单多数制选举制度下，很难确保这种多元化的代表性。在与地域主义相结合的简单多数制为主的选举制度下，新政党挑战两大巨头政党既得利益的可能性非常低。在这种制度保护下，两大政党试图通过两极对立来团结支持者，结果导致社会冲突进一步加剧。因此，有必要改革为比例性更高的选举制度。不是像21届国会议员选举前那样采取“权宜之计”的妥协，如所谓的“准 연동型比例代表制”，而是应进行能够真正实现比例性原则的制度变革。在此过程中，应确保反映在阶层、性别、地位、学历、职业、出身等标准上不偏向任何一方的均衡代表性。

同时，制度性地加强监督权力的“裁判者”角色也很重要。不仅是选管委、审计院等行政机构，司法部的独立性和中立性也至关重要。司法部等各机构的自主性或独立性争议，与作为“国家元首”的总统地位以及权力向总统集中有关。因此，从长远来看，需要通过修宪过程，将总统恢复为行政首班的地位，并制定制度性改进措施，使各制度性机构能够确立独立于权力的地位，例如恢复大法院的法官推荐会议。还有必要解体被誉为“帝王式”的总统中心制。为此，将集中在中央行政部门和首尔的行政、财政权力大胆移交给地方的“地方分权”的实现也同样重要。民主化时期，我们社会的核心任务是确立程序性民主这一有限目标。这个目标现在大致已经实现。民主化30多年后的今天，需要从面向未来的视角出发，努力进行宪法修订，以构建新的国家治理体系。

然而，在维护和巩固民主价值观方面，最核心的因素仍然是清醒的公民的作用。制约权力、监督政治制度运作、必要时通过积极参与恢复民主的力量，源于公民。唤醒和教导公民学习民主价值观并愿意维护它们的公民教育，在民主韧性方面也具有重要意义。在扩大代表性和包容性方面，另一个重要方面是扩大政党精英选拔的构成。必须确保在阶层、性别、地位、学历、职业、出身等标准上不偏向任何一方。

从这个意义上说，在公民教育中强调宽容和共存的重要性是必要的。需要教育人们认识到，社会本来的状态是差异和多样性，而非同质性和单一性，共识是通过这些不同个体之间的妥协和让步“创造出来的”。多元主义价值观，即自由民主体制的基本原则“求同存异（agree to disagree）”，应在社会上内化。事实上，在韩国自由民主发展过程中，一直强调的是民主而非自由。自1960年4·19革命以来，民主主义一直是韩国政治中的重要价值。即使在压抑的威权主义体制下，对民主化的渴望也从未熄灭。相比之下，自由主义价值观在韩国社会并未得到充分讨论。关于个人自由、承认差异、宽容关怀、尊重多样性等自由主义价值观，相对被忽视了。仅靠体制内政治难以实现和谐与和解的社会。公民必须成为创造这些价值观的主体。民主恢复最重要的基础是公民维护这些价值观的意识。■

作者：姜元泽首尔大学政治外交学系教授。在英国伦敦政治经济学院（LSE）获得政治学博士学位。曾任韩国政治学会会长、韩国政党学会会长。主要研究领域包括韩国政治、议会、选举、政党等。主要著作有《韩国政治的关键时刻》（2019）、《社会科学写作》（2019）、《韩国政治论》（2019）、《市民创造的民主》（2018，合著）、《大韩民国民主化30年的评价》（2017，合著）、《总统制、内阁制与二元政府制》（2016）等。

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