Демократическая устойчивость: опыт Южной Кореи

[Примеча редактора]

Корейская демократия не отступила. Однако повсюду наблюдаются «признаки кризиса» демократии. В данном аналитическом обзоре профессор Кан Вон Тэк из Сеульского национального университета отмечает, что «признаки кризиса» ставят перед корейской демократией задачи для дальнейшего развития. Автор объясняет, что необходимо для преодоления признаков кризиса и укрепления демократической устойчивости, анализируя процесс демократизации в Корее. Подчеркивая роль бдительных граждан как ключевого фактора защиты и поддержания демократических ценностей, он утверждает, что в гражданском образовании следует уделять больше внимания терпимости и сосуществованию.

I. Введение

Чуть более 30 лет назад демократизация была глобальной тенденцией. Начавшись в Южной Европе в середине 1970-х годов, демократизация прошла через Латинскую Америку в 1980-х годах и распространилась на многие страны Азии. Затем, с падением коммунистических режимов, она привела к демократизации в странах Восточной Европы и стала глобальным явлением, символизируемым демократизацией Южной Африки под руководством Нельсона Манделы. Сэмюэл Хантингтон назвал это «третьей волной демократизации», а Фрэнсис Фукуяма — «концом истории», когда конкуренция систем завершилась.

Однако в последнее время по всему миру стали проявляться признаки отступления демократии. Это наблюдается не только в молодых демократиях, таких как Венгрия, Турция, Таиланд, Филиппины и Россия, но и в феномене Трампа в США, референдуме по Brexit в Великобритании, а также в подъеме ультраправых и популистских партий в различных европейских странах. Это наглядно демонстрирует, что демократия никогда не является завершенным состоянием, а всегда может быть подвергнута вызову, и ее устойчивость имеет решающее значение.

II. Процесс демократизации в Корее

После демократизации 1987 года Корея добилась относительно стабильного и устойчивого укрепления демократии. До демократизации Корея долгое время находилась под авторитарным режимом. Однако, несмотря на недемократический характер, она не полностью отошла от принципов либеральной демократии. Выборы проводились периодически, и существование оппозиционных партий допускалось. Хотя справедливость выборов вызывала сомнения, и оппозиция практически не имела шансов прийти к власти, выборы были достаточно конкурентными. Даже при авторитарном режиме выборы позволяли выразить недовольство народа властью, что служило серьезным политическим предупреждением для правящей элиты. Военные, даже придя к власти путем переворота, стремились подтвердить свою легитимность через выборы и осознавали свою изначальную уязвимость в плане легитимности. По этой причине лидеры оппозиции верили в возможность смены власти через выборы, если будут гарантированы свободные и справедливые выборы.

Демократизация в Корее произошла именно в таких условиях. Ключевым элементом корейской демократизации стало установление процедурной демократии. Именно поэтому «поправка к конституции о прямых президентских выборах» была самой важной повесткой дня корейской демократизации в 1987 году. Впоследствии процесс демократического укрепления сосредоточился на обеспечении справедливости выборов. Однако установление избирательной демократии и, как следствие, возможность смены власти привели к центростремительному характеру конкуренции между основными политическими лидерами и способствовали снижению политической нестабильности на ранних этапах демократизации. Кроме того, в стремлении к победе на выборах основные политические лидеры прилагали усилия для привлечения новых кадров, среди которых было немало сторонников жесткой линии, недовольных «компромиссной» демократической трансформацией. Их вхождение в политическую систему не только означало приток новой элиты, но и помогло предотвратить политическую поляризацию и фрагментацию. Структура региональных партий, возникшая вместе с демократизацией, и избирательная система, основанная на мажоритарной системе относительного большинства, также ограничили количество действующих партий до 3-4, что позволило сохранить стабильную умеренную многопартийность. И действительно, смена власти произошла и стала обычным явлением. Передача власти через выборы утвердилась как «единственная игра в городе» (the only game in town) в политической конкуренции.

Важную роль в демократическом укреплении Кореи сыграла также быстрая деполитизация армии на ранних этапах демократизации. Ким Ён Сам, второй президент после демократизации, сразу после вступления в должность, опираясь на высокие ожидания и поддержку нового президента, а также на демократическую легитимность, уволил военных деятелей с сильным политическим окрасом времен авторитарного военного режима и заменил их новыми кадрами. Многие офицеры, которые были в невыгодном положении при правлении фракции «новой армии» во главе с Чон Ду Хваном, приветствовали эту военную реформу и проявили лояльность к новой системе, сформированной в результате демократизации. Вместе с этим, в процессе плавного демократического укрепления Кореи наблюдался устойчивый экономический рост, и, в частности, экономическое неравенство не было серьезным. До валютного кризиса 1997 года большинство граждан считали себя представителями среднего класса и верили в социальную мобильность.

Кроме того, как и в случае с демократизацией 1987 года, осуществленной при участии граждан, роль граждан была важна и в процессе демократического укрепления. Даже после демократизации, когда политические институты не функционировали эффективно или политическая реакция была крайне низкой, граждане оказывали давление на институциональную политику через прямое политическое участие. Примерами этого являются массовые митинги со свечами в 2002, 2004, 2008 и 2016 годах. Хотя в этих митингах участвовало огромное количество граждан и они часто имели продолжительный характер, они не перерастали в крайние формы, такие как бунты с применением насилия. Демократическое укрепление Кореи проходило в относительно стабильной и плавной форме по сравнению с другими странами благодаря сочетанию этих факторов.

III. Отступает ли корейская демократия?

В последнее время в Корее также наблюдаются явления, которые можно назвать «признаками кризиса» демократии. Хотя нельзя сказать, что корейская демократия «отступила» или трансформировалась в сторону авторитарного режима, по крайней мере, с точки зрения «качества демократии» появились вызывающие беспокойство явления.

Прежде всего, возникли проблемы, связанные с процедурной демократией, которая является ядром «системы 87 года». В ходе президентских выборов 2012 года было раскрыто дело о комментариях Национальной разведывательной службы, а в ходе президентских выборов 2017 года — дело «Друкинга». Оба случая серьезны тем, что были совершены с целью повлиять на общественное мнение, связанное с выборами. Более того, после парламентских выборов 2020 года в обществе продолжаются споры о справедливости выборов, в том числе утверждения о фальсификации подсчета голосов. Последовательные сомнения или вмешательство в справедливость выборов вызывают серьезную обеспокоенность, поскольку они подрывают основы здоровой демократии.

Споры о честности избирательного процесса усугубляются тем, что они связаны с возникновением сомнений в нейтралитете или независимости «судейских органов», таких как избирательная комиссия, счетная палата и прокуратура. Вызывает беспокойство и продолжающийся спор о независимости и автономии прокуратуры, а также тот факт, что судебная система, которая должна ставить справедливость и независимость во главу угла, часто становится объектом политических споров.

Появляются также инциденты или законодательные акты, которые могут нарушать политические свободы граждан. Примерами могут служить незаконная слежка за гражданскими лицами Управлением по обеспечению добросовестности государственной службы при канцелярии премьер-министра во время администрации Ли Мён Бака в 2008 году, а также принятие законов, ограничивающих свободу выражения мнений, таких как закон о Движении за демократизацию 광주 и закон о запрете распространения листовок в Северную Корею, во время администрации Мун Чжэ Ина. Закон о медиации в СМИ, который когда-то вызвал споры, также можно рассматривать в этом контексте.

На социальном уровне, по мере обострения партийной поляризации, наблюдаются негативные явления, связанные с ключевыми ценностями либеральной демократии, такими как плюрализм, терпимость и уважение. В 2019 году назначение Чо Гука министром юстиции вызвало серьезный общественный конфликт. Как показал этот инцидент, наше общество в последнее время расколото на две группы по идеологическому и партийному признаку. Хотя политические конфликты или различия в политических позициях могут быть естественными в демократическом обществе, проблема заключается в том, что конфликты не разрешаются, а все больше переплетаются с партийной поляризацией. Общество, расколотое регионализмом сразу после демократизации, теперь страдает от трещин по идеологическому, возрастному и классовому признаку. Эти различные трещины не распределены между несколькими партиями, а усугубляются тем, что две основные партии монополизируют их, создавая перекрывающиеся конфликты. В такой ситуации радикальные и экстремистские лозунги могут получить большую силу в каждом лагере, чем рациональные и умеренные голоса, и, соответственно, социальные конфликты будут нарастать. Иногда поляризованные конфликты, вызванные различиями в политических взглядах, воспринимаются крайними сторонниками каждого лагеря как противостояние «добра и зла». Если мои утверждения — «добро», а утверждения других — «зло», то в такой ситуации компромисс и примирение невозможны. В таком мировоззрении оправдывается превосходство добра над злом. Это приводит к ситуации, когда невозможно уважать позицию оппонента и признавать различия.

Эта поляризация особенно усугубляется в дискуссиях в Интернете и социальных сетях (SNS), где обсуждение общественно значимых вопросов ограничивается дискуссиями между единомышленниками (like-minded people), что способствует усилению предвзятых позиций между лагерями. Вместо того чтобы служить для выслушивания различных мнений и позиций и достижения общественного консенсуса, общение в Интернете имеет тенденцию подтверждать и даже усиливать (reinforce) мои предвзятые взгляды через общение только с теми, кто разделяет мои мысли.

Проблема заключается в том, что институциональная политика, которая должна разрешать эти социальные конфликты и идеологическую поляризацию, сама подпитывает поляризацию, ведя враждебную политику (adversary politics). Возникает порочный круг, когда вопросы, поднятые в обществе, приводят к партийным конфликтам в институциональной политике, такой как парламент или партии, что, в свою очередь, усиливает идеологическую и партийную поляризацию в гражданском обществе.

С другой стороны, несмотря на 30 лет укрепления демократии после ее установления, концентрация власти в руках президента и центрального правительства сохраняется. Более того, в последнее время все более заметной становится форма правления, характеризующаяся концентрацией власти вокруг ближайшего окружения президента, известная как «правительство 청와대». Концентрация власти у президента серьезно подрывает автономию различных ведомств и учреждений, а также негативно сказывается на эффективности управления и последовательности реализации политики. Кроме того, несмотря на местное самоуправление, местные органы власти по-прежнему занимают слабое административное и финансовое положение по сравнению с центральным правительством. Корея по-прежнему является «республикой Сеул». Все эти явления свидетельствуют о «признаках кризиса» корейской демократии. Несмотря на относительно стабильный переход и укрепление демократии, Корея также сталкивается с постоянными вызовами демократии.

Однако рассматривать ситуацию в Корее как «крах демократии» или «фундаментальное отступление» не представляется целесообразным. Ситуация в Корее скорее связана с исполнением власти и действиями ее субъектов, чем с подрывом основополагающих ценностей демократии. В этом смысле «признаки кризиса» корейской демократии могут быть устранены благодаря участию граждан и функционированию институтов, что обеспечивает ей собственную устойчивость.

IV. Задачи по укреплению демократической устойчивости

Характерной чертой развития корейской демократии после ее установления является отсутствие серьезных угроз самой демократической системе. Несколько раз возникали кризисные ситуации, которые могли бы оказать давление на демократическую систему. Валютный кризис 1997 года, попытка импичмента президента Но Му Хёна в 2004 году и импичмент президента Пак Кын Хе в 2017 году вызвали серьезные политические и экономические кризисы. Однако все эти кризисы были разрешены через политические институты. Валютный кризис 1997 года привел к первой мирной смене власти между правящей и оппозиционной партиями. Импичмент президента Но Му Хёна в 2004 году был серьезным политическим кризисом, но парламентские выборы 2004 года фактически приобрели характер референдума по импичменту, и правящая партия «열린우리당» получила большинство мест, что привело к его политическому разрешению и окончательному завершению через решение Конституционного суда. Дело о злоупотреблении властью и коррупции, связанное с президентом Пак Кын Хе в 2016 году, было разрешено через требования граждан, выраженные на митингах со свечами, реакцию парламента на них и принятие решения Конституционным судом. Серьезные кризисы были разрешены через участие и оценку граждан, а также через конституционную систему.

В этом смысле можно ожидать, что корейская демократия продемонстрирует значительную устойчивость в отношении текущих «признаков кризиса» или «снижения качества демократии». Прежде всего, важны интерес и участие граждан в политических процессах и демократии, а также обеспечение справедливости выборов и установление политической ответственности через них, обобщение смены власти являются важными институциональными основами для демократической устойчивости. Исходя из опыта Кореи, наиболее важными факторами демократической устойчивости являются установление процедурной демократии, такой как справедливые и свободные выборы и возможность смены власти.

Текущие «признаки кризиса» ставят перед нами задачи, которые необходимо решить для углубления корейской демократии. Прежде всего, необходимо задуматься о реформе партийной политики, связывающей гражданское общество и государство. Крайне важно восстановить конкурентоспособность партийной политики, выйти из картельной структуры двух крупных партий, основанной на регионализме. Необходимо обеспечить возможность появления новых, свежих и конкурентоспособных политических сил на рынке политической конкуренции, называемом выборами, и тем самым способствовать изменению экосистемы партийной политики и становлению более открытой и плюралистической политики.

Когда недовольство существующими партиями, представляющими привилегированные группы или только определенные интересы или позиции, нарастает, политическая система становится нестабильной. В таких условиях набирают силу популизм и экстремистская политика. Поэтому необходимо, чтобы различные социальные интересы могли выражаться через партийную политику, а новые требования и претензии могли быть отражены в институциональной политике через новые политические силы. Однако при нынешней избирательной системе, основанной на мажоритарной системе относительного большинства, трудно обеспечить такое разнообразное представительство. При избирательной системе, основанной на мажоритарной системе относительного большинства в сочетании с регионализмом, вероятность появления новой партии, способной бросить вызов привилегированному положению двух крупных партий, крайне мала. В условиях такой институциональной защиты две крупные партии стремятся сплотить своих сторонников через поляризованное противостояние, что приводит к дальнейшему обострению социальных конфликтов. Поэтому необходима реформа избирательной системы в сторону большей пропорциональности. Вместо «хитрых» компромиссов, таких как «полу-связанная пропорциональная избирательная система», реализованная перед выборами в 21-й созыв Национального собрания, необходимо внести изменения в систему, которые должным образом отражают принцип пропорциональности. В этом процессе необходимо обеспечить сбалансированное представительство, не смещенное в сторону каких-либо групп по таким критериям, как класс, пол, статус, образование, профессия или происхождение.

Вместе с этим важно институционально усилить роль «судьи», контролирующего власть. Независимость и нейтралитет не только административных органов, таких как избирательная комиссия и счетная палата, но и судебной системы имеют первостепенное значение. Споры о независимости и автономии судебной системы и других органов связаны со статусом президента как «главы государства» и концентрацией власти у президента. Поэтому в долгосрочной перспективе необходимо разработать институциональные меры для обеспечения независимого статуса каждого институционального органа от власти, такие как возвращение президента к роли главы исполнительной власти посредством процесса внесения поправок в конституцию и возрождение рекомендательных советов судей в Верховном суде. Необходимо также упразднить президентскую систему, которую называют «царской». Для этого также важно реализовать децентрализацию власти, смело передав административные и финансовые полномочия, сконцентрированные в центральных ведомствах и Сеуле, на места. Основной задачей нашего общества во время демократизации была ограниченная цель — установление процедурной демократии. Эта цель в основном достигнута. Спустя более 30 лет после демократизации, с дальновидной точки зрения, необходимы усилия по внесению поправок в конституцию для создания новой системы государственного управления.

Однако самым важным фактором в защите и поддержании ценностей демократии по-прежнему остается роль бдительных граждан. Сила, которая сдерживает власть, контролирует функционирование политических институтов и, при необходимости, восстанавливает демократию через активное участие, исходит от граждан. Гражданское образование, которое пробуждает и обучает гражданскому сознанию, направленному на усвоение демократических ценностей и их защиту, также имеет важное значение для демократической устойчивости. Еще один важный аспект расширения представительства и инклюзивности заключается в расширении состава отбора партийных элит. Необходимо обеспечить, чтобы он не был смещен в сторону каких-либо групп по таким критериям, как класс, пол, статус, образование, профессия или происхождение.

В этом смысле необходимо подчеркнуть важность терпимости и сосуществования в гражданском образовании. Необходимо преподавать, что общество по своей природе неоднородно и разнообразно, а не гомогенно и унитарно, и что консенсус достигается путем компромиссов и уступок между такими различными людьми. Плюралистическая ценность, которая является основой либерально-демократической системы — «согласие не соглашаться» (agree to disagree) — должна быть интернализована в обществе. Фактически, в процессе развития либеральной демократии в Корее больше внимания уделялось демократии, чем свободе. Демократия всегда была важной ценностью в нашей политике после революции 4·19 в 1960 году. Даже при репрессивном авторитарном режиме стремление к демократизации не угасало. Напротив, либеральные ценности не обсуждались в нашем обществе в достаточной мере. Либеральные ценности, такие как личная свобода, признание различий, терпимость и уважение к разнообразию, были относительно упущены из виду. Одними только институциональными политиками трудно достичь гармоничного и примиренного общества. Граждане должны стать субъектами, которые сами создают эти ценности. Основой для восстановления демократии является сознание граждан, стремящихся защитить эти ценности. ■

■ Автор: Кан Вон Тэк_ Профессор политологии и международных отношений Сеульского национального университета. Получил докторскую степень по политологии в Лондонской школе экономики и политических наук (LSE). Ранее занимал должности председателя Корейской ассоциации политологии и Корейской ассоциации партийной политики. Основные области исследований включают корейскую политику, парламент, выборы и партии. Среди его основных работ: «Решающие моменты корейской политики» (2019), «Написание социально-научных текстов» (2019), «Теория корейской политики» (2019), «Демократия, создаваемая гражданами» (2018, в соавторстве), «Оценка 30 лет демократизации Кореи» (2017, в соавторстве), «Президентская система, парламентская система и полупрезидентская система» (2016).

■ Ответственный за выпуск и редактирование: Юн Ха Ын_ Исследователь EAI

    Контакт: 02 2277 1683 (доб. 208) | hyoon@eai.or.kr