民主主義の後退と回復力：韓国の経験

【編集者注】

韓国の民主主義は後退していない。しかし、民主主義の「危機の前兆」があちこちで目撃されている。本イシュー・ブリーフィングにおいて、ソウル大学のカン・ウォンテク教授は、「危機の前兆」が韓国民主主義の発展のための課題を投げかけている点に注目する。著者は、韓国の民主化過程の分析と危機の前兆の克服、民主主義の回復力強化のために何が必要かを説明する。民主主義の価値を守り維持する核心的要因として、目覚めた市民の役割を強調し、市民教育において寛容と共存をさらに強調すべきだと主張する。

I. 序論

30余年前、民主化は世界的な大勢であった。1970年代半ば、南ヨーロッパで始まった民主化は、1980年代ラテンアメリカを経てアジア地域の多くの国へと続いた。その後、共産主義体制の崩壊と共に東ヨーロッパ諸国での民主化へと続き、ネルソン・マンデラに象徴される南アフリカの民主化など、全世界的な現象となった。サミュエル・ハンチントンはこれを「民主化の第三の波」と呼び、フランシス・フクヤマは体制競争が終結した「歴史の終焉」と述べた。

しかし、最近になって世界各地で民主主義後退の兆しが現れている。ハンガリー、トルコ、タイ、フィリピン、ロシアなどの新興民主主義国家だけでなく、アメリカのトランプ現象、イギリスのブレグジット国民投票、そしてヨーロッパ各国における極右政党、ポピュリズム政党の台頭も見られる。民主主義は常に完成された状態ではなく、いつでも挑戦されうるものであり、その回復力が重要であるという事実をよく示している。

II. 韓国の民主化過程

韓国は1987年の民主化以降、比較的安定的かつ持続的に民主的 공고化（固着化）を成し遂げてきた。民主化以前の長い間、韓国は権威主義体制下に置かれていた。しかし、非民主的な体制ではあったが、自由民主主義体制から完全に逸脱していたわけではない。選挙は周期的に実施され、野党の存在も許容されていた。選挙の公正性は疑われ、野党が権力を掌握する可能性も事実上なかったが、選挙はかなり競争的であった。権威主義体制下でも、選挙を通じて民心の不満は表明され、それは執権勢力にとって深刻な政治的警告となった。軍部はクーデターを通じて執権したとしても、選挙を通じて正当性を確認しようとし、元来、正統性に対する脆弱性を認識していた。このような理由から、野党指導者たちは自由で公正な選挙が保障されるならば、選挙を通じた権力交代の可能性を信じていた。

韓国の民主化は、まさにこのような状況の中で行われた。韓国の民主化における核心的要素は、手続き的民主主義の確立であった。「大統領直接選挙制への憲法改正」が1987年韓国民主化の最も重要な議題であったのも、まさにこのためである。その後、民主的 공고化（固着化）過程は、選挙の公正性確立に置かれた。ところが、このような選挙民主主義の確立とそれによる政権交代の可能性は、主要な政治指導者間の競争を中心的な（centripetal）形態に導き、民主化初期の政治的不安定性を低下させることに貢献した。また、選挙勝利のために主要な政治指導者たちは、競争的に新しい人材を迎え入れようと努力したが、その中には「妥協」によってなされた民主化移行に不満を感じる強硬派も少なくなかった。彼らの制度圏政治への参入は、新しいエリートの補充という点だけでなく、政治的分極化（polarization）と分節化（fragmentation）を防ぐのに役立った。民主化と共に登場した地域主義政党の構図と単純多数決中心の選挙制度もまた、有効政党の数を3〜4つに制限し、安定的な穏健多党制を維持できるようにした。そして実際に政権交代が起こり、今や一般的な現象として定着した。選挙を通じた権力の委任が、唯一の政治的競争のルール（the only game in town）として確立されたのである。

韓国の民主的 공고化（固着化）には、民主化初期の迅速な軍の非政治化も重要に作用した。民主化後、2番目の大統領であった金泳三は、就任直後、新任大統領に対する高い期待感と支持、そして民主的正統性に基づいて、以前の軍部権威主義時代の政治色の濃い軍将官を罷免し、新しい人物でその 자리 を埋めた。「新軍部」と呼ばれた軍部内派閥の支配下で相対的に不利益を被っていた多数の軍部人士たちは、このような軍改革を歓迎し、民主化によって形成された新しい体制への忠誠心を持つようになった。これと共に、韓国の円滑な民主的 공고化（固着化）過程では、経済的な側面でも経済成長が着実に 이루어졌고、特に経済的格差は深刻ではなかった。1997年の外貨危機を経験するまで、大多数の国民は自身を中間層だと考え、社会階層移動に対する信念も強かった。

また、1987年の民主化が市民の参加によって 이루어진 ように、民主的 공고化（固着化）過程においても市民の役割が重要であった。民主化後も、政治制度が効果的に機能しなかったり、政治的反応性が著しく低下したりする際には、直接的な政治参加を通じて制度圏政治を圧迫した。2002年、2004年、2008年、2016年の巨大な規模のキャンドル集会がその例となる。キャンドル集会には数多くの市民が参加し、時間的に持続性を持つ場合も多かったが、暴力が伴う暴動のような極端な形までには至らなかった。韓国の民主的 공고化（固着化）は、これらの要因が組み合わさって、比較政治的に安定的かつ円滑な形で進められた。

III. 韓国の民主主義は後退しているのか？

最近になって韓国でも民主主義の「危機の前兆」と言える現象が目撃されている。韓国の民主主義が「後退」したとか、権威主義体制に近い形に変貌したとまでは言えないが、少なくとも「民主主義の質（quality）」という観点から見れば、憂慮すべき現象が現れた。

まず、「87年体制」の核心と言える手続き的民主主義に関連する問題が発生した。2012年の大統領選挙過程で国家情報院のコメント事件が発覚し、2017年の大統領選挙過程でドゥルキン事件が起きた。両事件とも、選挙に関連する世論に影響を与えることを意図した行為であったという点で問題が深刻である。さらに、2020年の国会議員選挙以降は、社会の一部で選挙開票不正を主張するなど、選挙の公正性に関連する議論が続いている。このように、選挙の公正性に関連する疑念や介入の問題が相次いで発生することは、健全な民主主義の基盤を損なうという点で非常に憂慮すべきことである。

選挙過程の真実性に関する議論は、選挙管理委員会をはじめ、監査院、検察などの「審判機関」の公正性や独立性に対する疑念の提起とも関連しているという点で、さらに深刻な問題である。検察の独立性と自律性に関する論争が繰り返されており、公正性と独立性を最も重要な価値としなければならない司法府が、しばしば政治的論争の対象となっている点も憂慮すべきことである。

市民の政治的自由を侵害しうる事件や法令の制定も見られる。2008年、李明博（イ・ミョンバク）政権時代に国務総理室傘下の公職倫理支援官室が民間人査察を行ったことや、文在寅（ムン・ジェイン）政権下で光州民主化運動関連法、対北朝鮮ビラ禁止法のような表現の自由を制限しうる法案が通過したこともその例として挙げられる。かつて議論となった言論仲裁法も、このような文脈で見ることができる。

社会的には、政派的二極化が深刻化するにつれて、多元主義、寛容、配慮といった自由民主主義の核心的価値に関連して否定的な現象が現れている。2019年、曺国（チョ・グク）法務部長官の任命を巡って社会的に大きな対立を招いた。その事件がよく示しているように、我々の社会は最近、理念的、政派的に二つの集団に分裂している。政治的対立や政治的立場の違いは、民主主義社会では当然のことであるが、問題は対立が解消されていくのではなく、ますます政派的二極化に重なっていく点である。民主化直後に地域主義によって分裂していた我々の社会は、今やその上に理念、世代、階層の亀裂まで加わっている。このような多様な亀裂が、複数の政党によって分散されているのではなく、二つの主要政派が重層的に独占することによって、二極的な対立がさらに深化している。このような状況では、合理的で穏健な声よりも、過激で極端な主張が各陣営でより大きな力を得ることができ、それだけ社会的対立はさらに高まる。さらには、政治的見解の相違による二極的な対立は、「善と悪」の対決として、各陣営の極端な支持者たちに見なされることさえある。私の主張は「善」であり、他人の主張は「悪」となるならば、このような状況で妥協と和解は不可能である。このような認識の中では、善が悪を圧倒することが正当化される。相手の立場を尊重できず、違いを認められない状況へと導くことになる。

特にこのような二極化現象は、インターネットとソーシャルネットワーキングサービス（SNS）での議論においてさらに深刻であり、公的課題に関する討論であっても、同じ考えを持つ人々（like-minded people）間の議論に限定され、これは陣営間の偏った立場を強化していく要因として作用している。インターネット空間でのコミュニケーションが、多様な意見や立場を聞き、社会的合意を形成していく機能をするのではなく、ひたすら同じ考えを持つ人々とのコミュニケーションを通じて、偏った自身の考えを確認し、それをむしろ再強化（reinforce）する傾向が現れている。

問題は、このような社会的対立と理念的二極化を解消しなければならない制度圏政治において、むしろ二極化を煽る敵対的政治（adversary politics）を行っていることである。社会的に提起された課題が国会や政党などの制度圏政治を通じて政派的対立へとつながり、これは再び市民社会における理念的、政派的二極化を激化させる悪循環が繰り返されている。

また一方で、民主化後30年余りの 공고化（固着化）過程を経てきたが、大統領と中央政府への権力集中は依然として続いている。さらに最近では、いわゆる「青瓦台（チョンワデ）政府」と呼ばれるように、大統領の側近を中心に権力集中が進む統治形態がさらに顕著になっている。大統領への権力集中は、各部署や機関の自律性を大きく損なっており、統治の効率性、政策執行の持続性にも否定的な影響を与える。また、地方自治にもかかわらず、地方政府は依然として中央政府に比べて行政的にも財政的にも弱い地位にとどまっている。依然として大韓民国は「ソウル共和国」である。このような現象はすべて、韓国民主主義の「危機の前兆」を示しているものである。比較的安定的な民主主義の移行と 공고化（固着化）にもかかわらず、韓国もまた民主主義に対する挑戦が継続的に行われていることがわかる。

しかし、韓国のこのような状況を「民主主義の崩壊」あるいは「根本的な後退」と見るのは適切ではないように思われる。韓国の状況は、民主主義の本質的価値の毀損というよりは、権力の執行、担当者の問題と言える。そういう点で、韓国民主主義の「危機の前兆」は、市民の参加と制度の作動によって、それ自体で回復力を持つことができると考えられる。

IV. 民主主義回復力強化のための課題

民主化後、韓国民主主義の展開過程で注目すべき特質は、民主主義体制そのものに対する深刻な脅威がなかった点である。民主主義体制に負担を与えうる危機状況は何度か発生した。1997年の外貨危機、2004年の盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領弾劾未遂、2017年の朴槿恵（パク・クネ）大統領弾劾は、政治的、経済的に非常に深刻な危機をもたらした。しかし、これらの危機はすべて政治制度を通じて解消された。1997年の外貨危機を経験しながら、初の与野党間の平和的な政権交代を成し遂げた。2004年の盧武鉉大統領弾劾は深刻な政治的危機であったが、第17代国会議員選挙が事実上の弾劾を巡る国民投票の性格を持ち、ここで執権党である開かれたウリ党が過半数の議席を獲得することで政治的に解決され、憲法裁判所の判決を通じて最終的に締めくくられた。2016年の朴槿恵大統領を巡る国政壟断と腐敗事件は、キャンドル集会を通じた市民の要求と、それに対する国会の反応、そして憲法裁判所の受け入れ過程を通じて解消された。深刻な危機が国民の参加と審判、そして憲政体制を通じてすべて解消されたのである。

そういう点で、現在現れている「危機の前兆」や「民主主義の質の低下」に対する問題についても、韓国民主主義は相当な回復力を見せることができると考えられる。政治現象と民主主義に対する市民の関心と参加が何よりも重要であり、公正な選挙とそれを通じた政治的責任性の確立、政権交代の一般化もまた、民主主義の回復力に関連して重要な制度的基盤となる。韓国の経験から見ると、民主主義の回復力にとって最も重要な要素は、公正で自由な選挙、政権交代の可能性のような手続き的民主主義の確立である。

現在現れている「危機の前兆」は、韓国民主主義の深化のために解決しなければならない課題を投げかけている。まず、市民社会と国家をつなぐ政党政治の改革を考慮しなければならない。地域主義に基づいた巨大二大政党のカルテル構造から脱却できる政党政治の競争性の回復が何よりも必要である。選挙という政治的競争市場において、斬新で競争力のある新しい政治勢力の登場が可能でなければならず、それを通じて政党政治エコシステムの変化と共に、より一層開放的で多元的な政治が行われるように導かなければならない。

既存の政党が既得権益を代表したり、特定の利害関係や立場だけを代表したりするという不満が高まれば、政治制度は不安定になる。ポピュリズムや極端主義政治もこのような状況で力を得る。したがって、社会的に多様な利害関係が政党政治を通じて表明されなければならず、新しい政治勢力を通じて新しい要求や主張が制度圏政治に反映されなければならない。ところが、現在の単純多数決方式の選挙制度の下では、このような多様な代表性を確保することは難しい。地域主義と結びついた単純多数決方式中心の選挙制度の下では、二つの巨大政党の既得権益に挑戦できる新しい政党の出現可能性は非常に低い。このような制度的保護の中で、二大政党は二極的な対立を通じて支持者たちを結束させようとし、その結果として社会的対立はさらに激化している。したがって、比例性を高い選挙制度への改革が必要である。第21代国会議員選挙を前にして行われたいわゆる「準連動型比例代表制」のような「姑息な」妥協ではなく、比例性の原則が 제대로 구현되는（正しく実現される）形での制度変化が 이루어져야 한다（行われなければならない）。この過程で、階層、性別、地位、学歴、職業、出身などの基準で、どちらか一方に偏らないように、均衡の取れた代表性が反映されるようにしなければならない。

これと共に、権力を監視する審判者の役割を制度的に強化することも重要である。選挙管理委員会、監査院のような行政機構だけでなく、司法府の独立性と公正性が非常に重要である。司法府をはじめとする各機関の自律性や独立性に関する論争は、「国家元首」としての、そして大統領への権限集中と関連している。したがって、長期的には憲法改正過程を通じて、大統領は行政首班の地位に戻し、最高裁判所での法官推薦会議の復活のように、各制度的機関が権力から独立した地位を確立できる制度的改善策の 마련（準備）が必要である。「帝王的」とまで呼ばれる大統領中心制の解体も必要である。そのためには、中央の行政部署とソウルに集中した行政的、財政的権限を果敢に地方に委譲する地方分権の実現もまた重要である。民主化当時、我々の社会の核心的課題は、手続き的民主主義の確立という限定的な目標に置かれていた。その目標は、今や概ね達成された。民主化後30年余りが経過した今日、未来志向的な観点から新しい国家統治システム構築のための憲法改正の努力が必要である。

しかし、民主主義の価値を守り維持する上で、最も核心的な要因はやはり、目覚めた市民の役割である。権力を牽制し、政治制度の作動を監視し、必要ならば積極的な参加を通じて民主主義を回復させる力は、市民から生まれる。民主主義の価値を習得し、それを守ろうとする市民意識を呼び覚まし、教える市民教育もまた、民主主義の回復力に関連して重要な意味を持つ。代表性と包容性の拡大に対するもう一つの重要な点は、政党エリート選抜の構成が拡大されなければならないということである。階層、性別、地位、学歴、職業、出身などの基準で、どちらか一方に偏らないようにしなければならないということである。

このような点で、寛容と共存の重要性が市民教育において強調される必要がある。同質的で一元的なものではなく、不一致、多様性が本来の社会状態であり、合意は、そのような多様な人々との間の妥協と譲歩を通じて「作られていくもの」であるということが教育される必要がある。自由民主主義体制の基本である「互いの違いに対する合意（agree to disagree）」という多元主義的価値が社会的に内面化されなければならない。事実、韓国における自由民主主義の展開過程で、これまで強調されてきたのは自由よりも民主主義の側面であった。民主主義は、1960年の4・19革命以降、常に我々の政治において重要な価値として維持された。抑圧的な権威主義体制下でも、民主化への熱望は冷めなかった。これに対し、自由主義的価値は、我々の社会で多くの議論が 이루어지지 못했다（行われなかった）。個人の自由、違いの認識、寛容と配慮、多様性の尊重といった自由主義的価値については、相対的に疎かにされた。制度圏政治だけでは、調和と和解の社会を 이루어내기 어렵다（形成することは難しい）。市民が直接、そのような価値を作り出す主体とならなければならない。民主主義の回復のための最も重要な基盤は、まさにその価値を守り抜こうとする市民の意識である。■

■著者：カン・ウォンテクソウル大学政治外交学部教授。英国ロンドン・スクール・オブ・エコノミクス（LSE）で政治学博士号を取得。韓国政治学会長、韓国政党学会長を歴任。主な研究分野は韓国政治、議会、選挙、政党など。主な論著に『韓国政治の決定的瞬間』（2019）、『社会科学ライティング』（2019）、『韓国政治論』（2019）、『市民が作る民主主義』（2018、共著）、『大韓民国民主化30年の評価』（2017、共著）、『大統領制、内閣制と二元政府制』（2016）などがある。

■ 担当・編集：ユン・ハウンEAI研究員

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