韩国选举管理委员会的作用与质量

[编者注]

根据民主多样性研究所（Varieties of Democracy Institute）的研究结果，自民主化以来，韩国选举的公平性和自由度相较于过去已大为提高。在制度性变革的背景下，中央选举管理委员会始终保持了其独立性和中立性，并获得了比国会或政府更高的国民信任度。高丽大学教授姜祐昌认为，韩国拥有较高的国家能力（state capacity），其官僚体系的能力（bureaucratic capacity）也处于世界顶尖水平。作者在分析中央选举管理委员会能力的基础上，提出了新民主主义国家在借鉴韩国民主经验时应考虑的战略。

根据民主多样性研究所（Varieties of Democracy Institute）的数据，自民主化以来，韩国选举的公平性和自由度相较于过去已大为提高。图1展示了1948年至2020年间韩国的选举质量（蓝色，“Election free and fair”）和选举民主指数（红色，“Electoral Democracy Index”）的变化情况。在1948年制宪选举后的约40年间，选举质量和民主指数均未发生显著变化，但在1987年修宪确立总统直选制后，选举的公平性和自由度大幅提升，选举民主指数也相较于过去有了显著改善。

<图1> 韩国选举质量变化 1948-2020

影响选举质量的因素可大致分为结构、制度和行为者三个层面。结构性因素包括经济发展、政治社会裂痕和地缘政治位置等。制度性因素方面，支持权力分立的宪法和法律基础，以及能够监督和制衡选举过程的独立司法机构和管理机构的作用至关重要。在行为者层面，政府和反对党的政治精英、公民社会及媒体的能力和战略选择会影响选举质量。此外，选民所支持的政党或候选人是否在选举中获胜，也会影响选民对选举质量的感知。韩国在保持相对较低的不平等水平的同时实现了经济发展。尽管存在基于地域主义的政治冲突，但并未出现引发社会成员间暴力对抗和冲突，或内战的严重宗教、种族或文化冲突。此外，在民主化后，经历了金泳三政府（保守派）向金大中政府（进步派）、卢武铉政府（进步派）向李明博政府（保守派）、朴槿惠政府（保守派）向文在寅政府（进步派）的政权更迭过程中，反对党成长为能够制衡政府的力量，这限制了官方动员，从而有助于提高选举质量。在此过程中，形成了关于通过选举实现政权更迭的广泛社会共识。最后，选举管理能力的增长也不容忽视。图2展示了韩国的选举管理能力。可以看出，选举自由度和公平性的提升与韩国选举管理委员会的自主性和能力变化同步。

<图2> 韩国选举管理委员会的自主性和能力变化 1948-2020

韩国拥有较高的国家能力（state capacity），其官僚体系的能力（bureaucratic capacity）也处于世界顶尖水平。特别是居民登记制度，与需要核实和登记投票资格选民的其他国家相比，它简化了选民名单的掌握，为有效和高效的选举管理奠定了基础。本文将更具体地探讨韩国选举管理委员会的能力，重点关注选举管理委员会的宪法和法律地位、组织能力以及其成员的能力和动机。

一、选举管理委员会的中立性和独立性

选举过程（electoral process）“通常指考虑选举的整个周期，包括制定选举法、划分选区、确定选举日期、确定选民资格、政党注册、候选人注册、选举活动管理、向选民提供选举信息、管理选举费用或政治资金、投票管理、开票和计票、确定选举结果、解决争议”等（音善弼，2015）。因此，选举管理是指执行和监督选举过程，以确保自由和公平的竞争性选举。然而，选举管理机构将选举过程的哪些部分纳入管理范围，因国家情况而异。在韩国，选举管理委员会负责的任务包括选民名册的编制和监督、政党和候选人注册、选举活动、投票、以及通过开票和计票确定选举结果。另一方面，选举法和选区划分问题属于国会的权限，而选举相关的诉讼原则上属于法院的司法权。

选举是根据国民意愿重组行政部和立法部的过程。选举管理会影响选举过程和选举结果。如果选举管理受到党派利益的影响，就会削弱对公平性的信任。因此，选举管理应由独立于行政部等党派利益的机构进行，该机构必须具备高效处理从选民名册编制到结果确定的庞大过程的行政能力。

韩国宪法保障选举管理委员会之外的中立性和独立性。大韩民国成立后，选举相关事务由行政部下设的“选举委员会”负责。鉴于1960年315舞弊选举的历史教训，在第三次修宪中设立了独立于政府、法院和国会的宪法机构——“中央选举管理委员会”。此后，除1972年宪法外，每次修宪都朝着加强中央选举管理委员会的独立性和中立性方向发展。1960年第三次修宪仅规定了中央选举管理委员会的构成方式，而将其组织、权限等事项委托给法律规定。然而，此后关于权限、任期、政治中立性、身份保障、规则制定权、与各级选举管理委员会及行政机关的关系等内容也被纳入宪法。这是为了在宪法层面为选举管理委员会的活动奠定实质性独立的基础，而不仅仅是象征性和宣言性的规定。因为即使在宪法层面规定了选举管理委员会的权限，如果其构成和运作委托给法律层面，那么选举管理委员会的独立性和中立性可能会受到选举结果导致政治势力变化的影响。现行宪法规定的韩国选举管理委员会的权限和职责如下。

第114条

① 为公正管理选举和国民投票以及处理政党相关事务，设立选举管理委员会。

② 中央选举管理委员会由总统任命的3名委员、国会选举的3名委员和最高法院院长提名的3名委员组成。委员长由委员互选产生。

③ 委员任期为6年。

④ 委员不得加入政党或参与政治活动。

⑤ 委员非经弹劾或被判处无期徒刑或徒刑以上之刑，不得免职。

⑥ 中央选举管理委员会可在法律范围内制定关于选举管理、国民投票管理或政党事务的规则，并在不违反法律的范围内制定关于内部纪律的规则。

⑦ 各级选举管理委员会的组织、职务范围及其他必要事项由法律规定。

第115条

① 各级选举管理委员会在选民名册编制等选举事务和国民投票事务方面，可向相关行政机关发出必要指示。

② 接到第一项指示的该行政机关应予遵守。

第116条

① 选举活动应在各级选举管理委员会的管理下，在法律规定的范围内进行，并应保障均等的机会。

② 除法律规定的情况外，选举费用不得由政党或候选人承担。

二、选举管理委员会的组织能力

韩国选举管理委员会独立管理其职员的招聘、晋升、任用和调动，维持了人事独立性。根据《2020年人事革新统计年报》数据，中央选举管理委员会的定员为2,867人，实有3,085人。与行政部门（1,078,516人）或司法部门（17,751人）相比，人数较少，但这仅反映了正式员工的数量。表1比较了选举质量项目（Electoral Integrity Project）在2016年进行的“选举教育与能力培训（Electoral Learning and Capacity Training）”数据中各国选举管理机构组织规模。根据表1，在调查对象国中，拥有最多正式员工的国家是墨西哥（约1.5万人）。其次是伊拉克（约4千人）、巴拿马（约3千人），韩国紧随其后。在选举期间临时雇佣的人员数量方面，韩国在雇佣人数超过100万人的阿富汗以及泰国、印度尼西亚（约55万人）、肯尼亚（约30万人）、坦桑尼亚（约25万人）之后，是雇佣人数最多的国家之一，约有20万人。此外，韩国几乎不依赖免费志愿者。

<表1> 各国选举管理委员会的人员规模

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

有趣的是，除了韩国之外，在正式员工或临时员工数量方面排名靠前的国家各不相同。在正式员工数量最多的墨西哥，临时员工数量仅为约6.5万人，而在临时员工数量占压倒性优势的阿富汗，正式员工数量仅为455人。韩国在雇佣正式员工的同时，也雇佣了相当数量的临时员工，以管理定期举行的行政部门和立法部门的选举。

韩国选举委员会的这些制度和组织能力有助于选举委员会有效履行日常工作和选举管理工作。特别是自2005年以来，随着将森林合作社、农协、畜协、水协组合长选举委托管理合法化以来，韩国选举委员会接受并管理了包括民营股份公司股东大会、国立大学校长选举、新村金库理事选举，以及公共团体和公寓组合长选举在内的各种选举业务，这有助于通过和平时期的选举管理来持续加强选举管理能力。此外，韩国选举委员会自2014年起引入了提前投票制度，提高了投票便利性，使选民可以不受居住地和选区的限制，在全国任何地方进行投票。韩国选举委员会还通过引入电子计票，以公开、快速的方式进行计票和结果公布，减少了选举后可能发生的纠纷。例如，在韩国，总统选举和国会议员选举的投票和计票过程被实时转播，选举结果在10小时内公布。

接下来，表2展示了选举委员会成员对选举委员会独立性和专业性的自我认知。在独立性方面，韩国选举委员会与阿富汗、哥斯达黎加并列获得100分，但在专业性方面，仅获得80分，位列不丹、马拉维、墨西哥、秘鲁之后。与其他选举委员会相比，可以看出选举委员会成员对自身能力给予了积极评价。当然，需要注意的是，在以高选举质量而闻名的加拿大和荷兰，独立性和专业性得分相对较低，而在独立性和专业性得分较高的墨西哥或不丹，其选举质量的评价却相对较低。这种差异可能反映了新西兰和加拿大的选举管理机构工作人员在评估自身独立性和专业性时，比墨西哥或不丹的工作人员采用了更严格的标准（崔在东·赵镇万 2020）。

<表2> 各国选举委员会的独立性和专业性评估

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

选举委员会的独立性得到了积极的自我评价，这反映了选举委员会的历史经验。例如，在中央选举委员会成立的次年，即1964年，朴正熙总统在视察各部门时试图访问中央选举委员会，但中央选举委员会委员长萨光旭以行政部门领导访问宪法规定的独立机构不妥为由，拒绝了朴正熙总统的访问。此外，在1988年东海市国会议员补缺选举中，中央选举委员会委员长李会昌为表达对公平选举的坚定决心，将当时参选的5名候选人及所有竞选办公室负责人告上法庭。这是选举委员会历史上首次起诉候选人，并引起了媒体和舆论对公平选举管理重要性的关注。这些经历表明，实现选举委员会的独立性，不仅需要选举委员会的法律和制度基础，还需要选举委员会成员的积极意愿。

三、公平选举

公众对政治机构的信任反映了公众对这些机构是否符合其期望的评估。对选举委员会的信任度是选民对选举委员会活动的个人评价。因此，当人们认为选举委员会为提高选举质量做出了贡献时，对选举委员会的信任度就会提高。这种信任度可以成为选举委员会在选举过程中有效履行其管理和监督职能的基础。

<图3>韩国选举委员会活动公平性评价（％）

韩国民众对选举委员会的评价总体上是积极的。根据赵镇万、金容哲、赵英镐（2015）的研究，在2012年总统选举期间，对选举委员会的信任度为71.4%。相比之下，在同期进行的“世界价值观调查”中，国会信任度为24%，政党信任度为26%，行政部门信任度为46%，这表明对选举委员会的信任度明显更高。图3显示了选民对中央选举委员会在选举中进行的监察和执法活动的公平性的看法。在2007年举行的第17届总统选举中，61%的受访者认为选举委员会的活动是公平的。在第18届总统选举中，尽管受到了国家情报院操纵舆论事件的影响，仍有约52%的人对选举委员会的活动给予了积极评价，第18届国会议员选举也取得了相似的数字。此后，在朴槿惠总统被弹劾后举行的第19届总统选举中，72%的受访者积极评价了选举委员会的活动，而在去年举行的第21届国会议员选举中，积极评价的比例上升到76%。

四、自由的限制

与选举委员会为创造公平选举所发挥的作用和职能受到积极评价不同，也有担忧认为选举委员会过度限制了选举的自由，特别是竞选活动的自由。《公职选举法》第58条将竞选活动定义为“为当选或使其当选或使其不当选的行为”，并规定了竞选活动的整个事项，包括竞选活动期间、竞选活动主体、竞选活动方法、审查标准等（赵英承2018）。特别是关于竞选活动的规定，如允许和不允许的竞选活动期间、可以进行竞选活动的人和不可以进行竞选活动的人、允许和不允许的竞选活动等，内容复杂而细致。然而，随着信息通信技术的进步和选民政治表达意愿的增加，有人批评说，机械地适用《公职选举法》的监管型选举管理压制了表达自由。例如，在2021年补缺选举前，选举委员会裁定普通选民在日报上刊登的呼吁在野党候选人联合的广告以及女性团体发起的“为什么举行补缺选举？”的宣传活动违反了《公职选举法》。现行法律禁止在选举日前的180天至选举日期间，通过设施和印刷品发布、分发、安装表明支持、推荐或反对特定政党和候选人的立场，或发布、分发、安装可推断其内容的政党名称、候选人姓名和照片，并认为报纸广告和横幅违反了此规定。此外，在2018年第20届国会议员选举前，选举委员会曾要求删除17,010条互联网帖子。一项分析删除原因的公民团体批评说，被查处的互联网帖子主要是引用民意调查结果或包含对候选人进行资格审查等批评性内容的帖子，因此此类查处限制了选民的表达自由，侵犯了知情权。[1]

针对这些批评，选举委员会回应称，关于违反选举法的决定“是为了保障候选人之间竞选活动的均等机会，并防止因非法行为导致选举公平性受到侵害”。[2]这与宪法法院的观点一致，即尽管有人批评《公职选举法》侵犯了选举自由，但宪法法院仍作出了《公职选举法》总体上合宪的判决。如前所述，宪法第116条第1款规定，必须保障竞选活动的均等机会，《公职选举法》第1条规定“为使选举按照国民的自由意志和民主程序公平地进行，并防止与选举相关的舞弊”。这与过去将公平作为选举管理重点的立场不无关系，正如315舞弊选举的教训促使设立了独立的宪法机构——选举委员会一样。每当对《公职选举法》提出违宪审查时，宪法法院都认为，当限制竞选活动的目的是为了防止因过度激烈的竞选活动造成的社会经济损失，防止因候选人经济实力差异造成的竞选机会不均等，以及防止因关键人物、诽谤宣传、诽谤、暴力等行为损害选举公平性时，对竞选活动的限制并不侵犯政治表达自由（金日焕·洪锡焕2014）。

然而，随着民主化以来自由公平选举的巩固，以及选举文化改善和国民政治意识的提高，人们普遍认为，基于过于细致的规定的监管型选举管理已跟不上时代的变化。为此，今年4月，选举委员会向国会提交了《公职选举法》修正案，旨在扩大政治表达，废除《公职选举法》第90条和第93条第1款，该条款曾全面禁止在选举日前的180天至选举日期间发布、张贴、分发可能影响选举的设施和印刷品。此外，在5月份，还提交了《政治关系法》修正案，旨在扩大竞选活动自由，包括延长预备候选人的竞选活动时间，并允许设立“区·市·郡党”以激活国民参与政党，同时确保政治资金的透明度，以防止过去的弊端重演。如果这些努力最终转化为法律的修订，将有助于激活选民对选举过程的参与，并为政党和候选人实践更加多元化的政治竞争和责任制创造条件。

五、支持世界民主

韩国选举委员会通过分享新民主主义国家和韩国民主化的经验与知识，努力提高其整体选举管理能力，并传播自由公平选举所需的民主价值观和规范。特别是，2014年，韩国主导创建了世界选举机构协会（Association of World Election Bodies: A-WEB），并将其总部设在韩国松岛。截至2021年，该协会共有来自世界108个国家、118个选举管理机构（Election Management Bodies）参与。韩国作为创始国，在包括财政支持在内的协会整体运营方面提供了各种支持。该协会与联合国开发计划署（United Nations Development Program: UNDP）、促进民主和选举援助国际研究所（International Institute for Democracy and Electoral Assistance: International IDEA）、国家民主研究所（National Democratic Institute）、韩国国际合作团（Korea International Cooperation Agency: KOICA）等选举管理领域的国际组织和公民团体开展国际合作，运营了多项旨在加强新民主主义国家选举能力的计划。例如，“选举管理能力提升计划”（Election Management and Capacity Building Program）侧重于培养选举相关人员应对选举过程中可能出现的问题的专业能力，“信息通信技术特别培训计划”（Specialized Training Program on ICT）旨在增进对在选举管理制度和运营中利用信息通信技术的理解。此外，“选举访问者计划”（Election Visitor Program）为选举相关人员提供了亲身体验和观察其他国家选举管理过程的机会。这些计划为各国选举相关人员提供了理解不同选举制度、分享和传播更优选举管理技巧的机会，为探索符合各国国情的选举管理制度做出了贡献。

VI. 결론

本文旨在阐明韩国选举委员会如何为提高韩国选举质量做出贡献。韩国选举委员会在强大的国家能力和官僚体系的基础上，通过宪法和法律保障了其独立性和中立性。此外，与他国的选举委员会相比，韩国选举委员会拥有相对丰富的人力、物力资源用于选举管理。选举委员会成员在制度变革中，为维持选举委员会的独立性和中立性，并举行公平选举付出了各种努力，这成为选举委员会与国会或政府相比，维持较高信任度，并获得对其活动公平性的积极评价的基础。然而，随着韩国民主化的成熟和国内政治环境的变化，对选举委员会的新角色需求日益增加，同时，从对外层面来看，要求韩国在民主化成功经验的基础上为促进世界民主做出贡献的声音也日益高涨。对此，有必要探讨以下应对策略。

第一，必须制定法律和制度框架，摆脱以监管为中心的选举管理，保障竞选活动的自由。在民主化转型过程中，为了确立程序性民主，由于担心官员和金钱干预选举，对《公职选举法》及其依据的选举委员会的活动，将确保选举过程的公平性放在首位。然而，随着社会的多元化，市民的政治参与意愿增加，信息通信技术的发展催生了各种难以明确区分是否在现行《公职选举法》允许范围内的竞选活动方式。结果是，仅允许按照法律规定方式进行的“正面”竞选活动监管的有效性正在下降。今后，应转向“负面”竞选管理方式，明确规定竞选活动中禁止的事项，而对不违反法律的活动则一概允许，重点在于为政党和候选人通过自由的竞选活动满足选民的知情权，并为选民创造自由表达意见的环境。此外，有必要通过常时公开政治资金收支明细等方式加强政治资金的透明度，增进国民的知情权和参政权。

第二，必须加强民主公民教育。选举和民主的质量与公民文化（civic culture）密切相关。当选民培养了作为民主公民的意识和能力，并在整个社会形成了公民文化时，选举和民主的质量才能得到提高。第二次世界大战前的德国被认为是威权文化根深蒂固的国家之一。然而，此后通过宪政改革和教育改革，有研究表明，到20世纪70年代，德国的公民文化已开始超越美国。这是一个很好的例子，说明了通过民主公民教育可以形成公民文化并提高民主质量。尽管韩国选民的公民意识和韩国的公民文化与过去相比已得到惊人的提高，但为了有效应对韩国民主新面临的虚假新闻泛滥和政治两极化等问题，有必要开展包括媒体素养和政治素养在内的民主公民教育的研究和教育。此外，这些经验可以成为韩国民主与新民主主义国家共享的重要资产。在新民主主义国家，部落间、宗教间的冲突常常以暴力而非投票的形式出现。因此，有必要通过民主公民教育，培养对选举和投票价值、对话与妥协的基本理解，从而提高公民意识。迄今为止，针对新兴民主国家的教育项目主要面向选举相关人员，但今后应将对象扩大到普通国民。

第三，需要对韩国民主经验和成果进行更多研究。迄今为止，韩国在选举法、政党法、选举管理等细分领域的研究相对活跃，但从综合、政治、实证的视角对选举治理的研究仍然不足。为此，需要学术界以及选举委员会、研究基金会、智库等多个机构的支持和帮助。特别是，需要建立一个能够有效管理和共享用于实证分析韩国民主的统计数据的体系。目前，与国会议员及立法过程相关的数据由国会产生，与选举过程及选举结果相关的数据由选举委员会产生，但尚未建立系统管理、公开和沟通数据的体系。这在构建韩国民主对外援助过程的数据时也是一个共同存在的问题。自2020年8月《数据3法》实施以来，在卫生、医疗、金融等领域，利用经过非识别化处理的行政信息的研究正在积极进行。需要考虑如何将这些发展应用于选举和政治领域。

第四，需要建立法律基础和财政支持体系，以基于韩国的民主经验持续为世界民主发展做出贡献。韩国通过各种项目和事业为国际社会的民主治理做出了贡献。然而，目前正在进行的项目存在局限性，因为它们是由不同的主体单独、分散地进行的。为民主援助奠定法律基础，有助于以更系统、更长远的视角规划和进行项目。此外，正如最近世界选举机构协会预算削减导致其教育项目运营受限的案例所示，稳定的财政来源对于持续开展援助项目至关重要。

第五，需要与第三方国际组织、国际活跃的非政府组织（NGO）以及受援国公民社会建立网络和扩大伙伴关系。选举管理与各国的政治状况密切相关，而建立民主治理的努力往往需要对该国的法律制度进行改革。因此，韩国政府或外国政府在主导推进援助项目方面存在局限性。为了有效运营援助项目和计划，需要与国际组织和非政府组织合作。特别是，与可能成为援助项目伙伴的当地公民社会建立联系是必不可少的。在新民主主义国家，公民社会的实力也有限，因此需要支持受援国民众社会能够发掘和公开讨论民主治理的各种问题。■

参考文献

金日焕·洪锡焕。2014年。“关于竞选活动限制的比较法研究。”美国宪法研究25(1)。31-63。

阴善弼。2015年。“选举委员会的宪法地位和作用。”弘益法学。16(1)。219-249。

赵英承。2018年。“关于保障竞选活动自由体系的探讨——以宪法依据和保护领域为中心。”公法学研究。19(2)。155-183。

赵镇万·金容哲·赵英镐。2015年。“选举质量评价与对选举委员会的信任。”议政研究21(1)。165-196。

崔载东·赵镇万。2020年。“选举委员会的制度与组织，以及选举质量：利用ELECT数据的经验分析。议政论丛。15(2): 145-170。

Dahl, Robert A. 1998. On Democracy. New Haven & London: Yale University Press.

[1] 参与连带。 https://www.peoplepower21.org/Politics/1451265 (检索日期：2021/9/7)

[2] 选举委员会 https://m.nec.go.kr/site/nec/ex/bbs/View.do?cbIdx=1090&bcIdx=144141 (检索日期: 2021/9/7)

■ 作者: 姜宇昌_ 韩国高丽大学政治外交学教授。在美国纽约大学获得政治学博士学位，并曾任耶鲁大学东亚研究中心博士后研究员等职。主要研究领域为比较政治、选举、政治行为等。近期论著包括《嫉妒与骄傲：经济不平等如何加剧韩国的幸福不平等》（2020年，合著）、《自由派应祈求下雨：天气、投票机会成本与韩国选举结果》（2019年）、《腐败丑闻与韩国第19届总统选举中的选民重新调整》（2019年，合著）等。

■ 负责与编辑: 尹河恩 EAI 研究员

    咨询: 02 2277 1683 (分机 208) | hyoon@eai.or.kr