[Global NK 评论] 金正恩时代朝鲜灾难治理的特征及对朝政策启示

[编者按]

执政已届十年的金正恩政权，似乎正通过“灾难”治理来强调危机管理能力，以此来巩固其统治的合法性。朝鲜积极推进克服灾难的国际卫生安全议程，不仅在国内巩固了金正恩的执政合法性，在国际上也展现了其作为正常国家的形象。作者指出，朝鲜之所以关注灾难风险减缓治理，原因可归结为三个方面：一是巩固政权的内部政治因素；二是作为打破制裁局面的实用主义策略；三是对外寻求作为关心国民安全的“正常国家”的认可。文章强调，灾难风险减缓治理正被用作一种重要的政治修辞，以突破国家紧急局面，从而为朝鲜与国际社会建立沟通渠道，并为改善南北关系提供可能。

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绪论

金正恩政权明年将迎来执政十周年。目前，朝鲜金正恩政权正面临着“全面对朝制裁”、根深蒂固的“水旱灾害”以及去年“新冠病毒全球扩散”的三重困境，它究竟憧憬着怎样的未来？在应对这三重困境的过程中，观察发现金正恩政权正积极利用“灾难”治理。金正恩政权似乎正通过“灾难”治理来强调危机管理能力，以此来巩固其统治的合法性。在2018-2019年与美国进行“核谈判”无果而终后，金正恩如今正试图通过与灾害的斗争来争取民心并扩大与国际社会的沟通。朝鲜宣称的“无新冠病毒地区”与中国、委内瑞拉等其他威权主义国家一样，正成为证明朝鲜体制“正常性”甚至“优越性”的统治工具。事实上，尽管朝美会谈的失败使金正恩的领导力受到以军方为首的强硬派的挑战，但去年转为“国家紧急防疫体系”应对新冠疫情，反而为金正恩巩固政权提供了契机。也就是说，通过积极推进克服灾难的国际卫生安全议程，朝鲜在国内巩固了金正恩的执政合法性，在国际上也展现了其作为“正常国家”的形象。尤其值得注意的是，金正恩时代的朝鲜正积极将联合国“可持续发展目标（SDGs）”等国际发展论述纳入政策，并探索制度改革和利用多边机构的方法，以实现灾难风险减缓。

朝鲜关注灾难风险减缓治理的动因

朝鲜之所以关注灾难风险减缓治理，主要有三个原因。第一，内部政治因素。在金正恩时代的朝鲜，“灾难”被用作建立新治理体系的核心政策资源，以结束先辈的紧急国家状态并迈向现代正常国家。如果说在紧急状态下“安全需求”受到重视，那么在正常状态下“安全需求”则应优先考虑。朝鲜正经历着由根深蒂固的水旱灾害、营养不良和传染病蔓延等一系列灾难恶性循环。为了防止民心动荡并巩固金正恩体制，提高危机管理能力，即通过制定灾难恢复和预防措施，是必不可少的。

第二，作为打破制裁局面的实用主义策略。事实上，灾难治理是朝鲜从外部合法获得援助的有效窗口。在美国、欧洲和联合国进行全方位制裁的情况下，朝鲜能够动用的外部资源仅限于粮食、卫生医疗、母婴援助等领域的人道主义援助以及参与与联合国SDGs相关的项目。特别是随着新冠疫情在全球蔓延，朝鲜为防疫而自行封锁边境，甚至切断了与中国的贸易，此时来自国际社会对灾难恢复和预防的援助比以往任何时候都更为重要。换言之，金正恩时代灾难预防、准备、应对、恢复等灾难风险减缓领域，是朝鲜在多边合作空间中参与国际社会得到鼓励的唯一领域，这也为未来改善南北关系提供了可能。

第三，对外认可的需求。金正恩时代的朝鲜正通过积极关注国民在灾难中的安全来对外传播“正常国家”的形象。去年，金正恩委员长在建国75周年阅兵式（2020.10.10.）的演讲中，花费了大量篇幅感谢经历“严酷而长期的制裁”、“极其严重的自然灾害”以及“新冠病毒疫情带来的紧急防疫”三重困境的朝鲜人民和军队。特别是演讲中金正恩委员长的眼泪和反省式的领导风格，与全球卫生安全危机下威权主义加深的趋势形成对比，给人留下了深刻的印象。此外，在今年年初的劳动党第八次代表大会（2021.1.5.-12）上，金正恩重申了以“人民群众第一主义”、“我们国家第一主义”为口号的“集中一切力量进行经济建设”的决心，似乎更加注重确立作为正常国家的合法性和稳定性。

金正恩时代朝鲜灾难风险减缓治理的独特性

像这样，灾难为金正恩提供了在国内外挑战下巩固政权的机会，而金正恩政权似乎正在充分利用这一点来治理国家。其第一个迹象可以在朝鲜国内灾难应对和恢复政策的变化中找到。金正恩执政以来，朝鲜媒体报道了关于气候变化、自然灾害的海外新闻，并持续增加了对适应和减缓气候变化努力（如可再生能源、环境保护）的版面。这种认识上的转变也导致了以下政策的变化。

金正恩委员长上任后，朝鲜立即重组了“台风预警系统”（2012年），并设立了国家计划委员会下属的“灾难管理局”（2013年），在预计受灾地区启动了国家层面的紧急措施，并在“国家紧急灾害对策委员会”（2014年新设）的指挥下确立了灾难应对治理体系。根据最高人民会议常任委员会政令第76号，朝鲜制定了《防灾救助及复旧法》（2017年修订），整合了以往分散的灾难风险管理相关法律法规，并在此基础上于2014年11月30日设立了常设的国家灾难风险管理机构——国家紧急灾害对策委员会（SCDEM）。国家紧急灾害对策委员会负责灾害预防和恢复的全过程，制定了巩固灾难风险管理、灾难风险准备、初期恢复和灾难管理的科学技术基础的战略，并把制定符合朝鲜实际情况的灾难风险评估和灾难恢复技术开发作为首要任务。此外，灾难应对体系被分为部门（例如，粮食安全由农业部、林业部、渔业部、国土环境?保护部负责）和地区（市、郡人民委员会下属的应对体系）两部分，以提高灾难应对效率。同时，在国家灾难治理中，地区朝鲜红十字会与地方政府合作，参与灾难应对、预防和准备。金正恩时代的朝鲜，通过制度改革，不仅着眼于短期应对或救助灾难，更着眼于长期的重建和预防，这符合当今国际社会所追求的灾难风险减缓治理。

金正恩积极利用灾难风险减缓治理作为统治手段的另一个迹象，更加明显地体现在积极寻求多边主义解决方案以实现灾难风险减缓方面。2016年8月29日至31日，金正恩政权在咸镜北道水灾地区所采取的应对措施，是朝鲜灾难治理和认知变化的典型案例。当时，受台风“狮子山”影响，咸镜北道的会宁市、延社郡、稳城郡、庆源郡、茂山郡、庆兴郡等6个地区发生了138人死亡、约400人失踪、约60万居民无家可归的灾难。对此，金正恩政权以“北部灾后恢复战线”、“北部全域”等名义，在第七次党代会召开前夕，将国家、社会和人民的力量集中于“灾后恢复”这一新的战斗中。在此过程中，金正恩政权积极向国际社会寻求援助，并一反常态地接受了灾难风险管理的国际规范。金正恩政权不再像以往那样隐瞒灾情和接受国际社会援助的事实，反而积极报道了联合国机构和瑞士发展合作局提供的水灾援助。此外，在联合国驻朝鲜协调员的紧急呼吁下，联合国朝鲜灾难救助计划是在“第二次联合国国家战略框架”（UNSF 2017-2021）的大框架下进行的。

2010年，在金正恩接班体制下，朝鲜与联合国“朝鲜人道主义援助小组”（UNCT）共同制定了“第一次联合国国家战略框架”（UNSF 2011-2015），并将“社会发展”、“知识与发展管理伙伴关系”、“营养改善”、“气候变化与环境”设定为优先课题。当时，联合国向遭受严重水旱灾害的朝鲜提供了援助，但由于朝鲜当局在援助分配和监测方面不配合联合国机构在朝活动，未能取得成果。然而，金正恩执政后，朝鲜尽管因连续进行核试验而受到制裁，但仍扩大了与联合国等国际机构的合作。2014年《防灾救助及复旧法》的制定和修订后，随着灾难风险减缓治理的加强，朝鲜制定了《国家灾难风险减缓战略（2019-2030）》、《国家环境保护战略（2019-2030）》，并推进了“为应对气候变化而实施森林绿化计划以减少碳排放目标（2015-2024）”，显示出金正恩政权有按照国际规范执行灾难风险减缓政策的意愿。2015年秋季，朝鲜制定了履行联合国SDGs的新UNSF草案，并在2016年5月的第七次党代会上将SDGs履行计划纳入五年国家经济发展战略。在收集了外务省国家协调委员会（NCC）和主要相关部门的意见后，以2016年完成的第二次UNSF（2017-2021）为基础，建立了朝鲜当局与UNCT之间的全球伙伴关系和协调体系，从而加强了朝鲜履行SDGs的各项活动和联合国的援助体系。在这种全球伙伴关系框架下，2016年水灾期间，金正恩政权在第二次UNSF制定的四个战略目标（“粮食和营养安全”、“社会发展服务”、“复原力和可持续性”、“数据和发展管理”）下，在营养和粮食安全、健康、妇幼保健、水卫生和教育、住房恢复建设等六个领域开展了灾后恢复项目。

在灾难风险减缓治理中，与国际社会加强多边合作在地区层面的实际救助活动中也发挥了重要作用。国际红十字会联合会（IFRC）在2020年的报告中指出，早在2010年的报告中就强调了地区社区层面灾难应对治理的必要性。根据该报告，在2019年台风“玲玲”的救助过程中，尽管因新冠疫情而封锁边境并受到对朝制裁，但在灾难应对和恢复过程中，“社区参与和责任感提升”得到了体现。此外，国际红十字会联合会通过与台风“玲玲”救助项目相关的2019年9月23日在龙冈郡的监测，评估认为2015年的早期预警演习在台风“玲玲”灾难期间，对地区居民的防灾准备、接收警报信息并采取行动起到了有效作用。像这样，与国际社会在灾难救助援助方面的互动以及国家灾难治理能力的提升，在金正恩时代的朝鲜灾难风险减缓方面取得了显著进展。这种变化体现在2020年、2021年春季和秋季的国土管理项目中，社会上形成了事先重视防灾措施的氛围。朝鲜作为联合国会员国在灾难治理方面履行义务的同时，在2019年还向绿色气候基金（GCF）提交了关于气候变化适应和减缓的“准备援助”项目计划，主张其在技术和资金方面获得国际社会支持的权利。从这些在灾难风险减缓方面的积极举动来看，可以预期朝鲜不仅在灾难风险减缓方面，未来在更广泛的领域也将以符合普遍标准的方式参与国际社会。

2016年水灾恢复过程中朝鲜所展现出的前瞻性态度，也改变了朝鲜的政治叙事。2016年“北部战役”的灾后恢复经验，此后也作为金正恩“人民群众第一主义”的典范被不断提及。例如，灾后60多天后的10月8日，《劳动新闻》的评论文章将灾难风险管理描绘成金正恩的“人民之爱”，从而为金正恩政权提供了合法性。这种对“人民”的强调，与2019年“我们国家第一主义”的口号下，“人民群众第一主义”作为主要构成要素出现，并成为金正恩政权的一个特色是一脉相承的。如果说金正日时代的“先军政治”强调“支援军队”的事业，那么金正恩时代的“人民群众第一主义政治”则通过灾难恢复事业，强调通过“支援人民”的事业来实现军民一体，这有着明显的区别。更重要的是，随着政权层面将灾难风险减缓的国家努力合法化为“人民群众第一主义”政治的意图，各种提高认识的努力得以出现，并且在2020年新冠疫情全球大流行加剧了自然灾害的紧急局面下，党政机关直接奔赴现场指导和管理快速初期应对战略及实践的形式变得更加明显。

在2020年的水灾危机中，金正恩政权在灾区现场连续召开党政务局会议，并努力构建党政连续会议和地区应对体系，展现了非同寻常的举措。2016年台风“狮子山”恢复过程中，在党代会后动员人民军和突击队投入“200天战斗”，强调以人民群众为中心的社会主义原则；而在2020年水灾地区，通过最高领导人的亲笔信派遣了1万2千名“首都党员师团”，并以“80天战斗”为基础设定灾后恢复为主要攻击方向，随后召开了2021年1月第八次党代会。这些都证明了在金正恩政权下，灾难治理在国家认同层面占据着多么重要的位置。这种国内政治的变化表明，“人民群众第一主义”实际上在金正恩的权力继承合法化方面发挥着重要作用。这可以看作是与金正日政权为完成核武力而追求先军政治形成对比的结果，即金正恩政权在2017年底宣布“完成国家核武力”后，于2018年4月宣布转向“集中一切力量进行经济建设”的新路线。

结论

至此，我们考察了金正恩时代朝鲜灾难风险减缓治理中出现的认识转变和政策变化。明年将迎来执政十周年的金正恩政权，正面临着与先辈不同的挑战。那就是朝鲜自身。迄今为止，朝鲜的经济活动一直是以耗尽自然环境的方式进行的。例如，为了获取薪柴而砍伐树木，为了开采主要矿产资源而挖掘山体和土地。其结果是，脆弱的地基无法承受暴雨而引发山体滑坡，造成大规模人员伤亡；道路被冲毁，恢复困难，导致孤立的灾区损失加剧。随着水灾恢复的延迟，受污染的上下水道导致传染病蔓延，而药品和食品的短缺则加剧了人员伤亡。这种灾难的恶性循环每年都在朝鲜上演，并非新鲜事。

然而，如前所述，自金正恩执政以来，朝鲜在灾难风险减缓方面的应对体系和政治修辞发生了变化。这不仅仅是强调“水”和“空气”的宝贵，而是积极引入并采纳联合国“可持续发展”概念到政策中。这对于未来制定对朝政策具有不小的意义。在当前灾难日益成为国家安全问题的背景下，我们有必要关注金正恩时代的朝鲜，灾难治理已成为突破水旱灾害、传染病、制裁等国家紧急局面的重要政治修辞主题。特别是，发生相当于战时状态的灾难，为金正恩政权在实现“正常国家化”的统治目标过程中，在制裁下有效动员国内外资源提供了绝佳的理由。在此过程中，金正恩时代的朝鲜提出了以“人民群众第一主义政治”取代先辈的“先军政治”作为重要的统治原则，并展现出新的面貌，例如强调民用轻工业而非以军工产品为中心的重工业，并加紧进行住房和上下水道的改善工程。

在设定灾难风险减缓这一人类普遍目标之下，朝鲜似乎正在与国际社会建立沟通的节点。由此，我们可以探讨引导金正恩政权摆脱孤立和隐匿的途径。对朝鲜而言，这也可以成为一条捷径，通过在国际社会中履行作为SDGs成员国的义务并要求自身权利，从而获得国际社会的认可。鉴于“灾难”已成为近期朝鲜政治修辞中的重要话题，国际社会有必要深入思考这对于金正恩政权和朝鲜半岛和平稳定将意味着什么。 

■ 赵恩贞_国家安保战略研究院研究委员。研究重点是通过地区一体化实现核不扩散和和平体制的构想。主要著作包括《印太地区英法军事介入：现状及启示》（2021）、《日本福岛核电站废水排放决定（4.13）：主要争议点及韩国应对策略》（2021）、《Nation branding for survival in North Korea: The Arirang Festival and nuclear weapons tests》（2017）、《朝鲜与国际政治》（2018）、《国际安全概念的21世纪变迁》（2017）、《核能合作是否会助长核扩散？：美国量子核能协议的国际核控制性质》（2016）、《核•导弹体系的“结构性空白”与朝鲜的核•导弹同盟网络》（2014）、《EURATOM: Bridging ‘Rapprochement’ and ‘Radiance’ of France in the Post-war》（2013）等。

■ 金泰庆_国会未来研究院副研究委员。在首尔大学获得关于战后朝鲜社会主义现实主义形成的博士学位，并曾任朝鲜大学院大学南北韩心灵统一研究中心研究教授。近期论文包括《1950年代朝鲜的“和平共存之心”：苏联“和平共存”路线的接受与朝鲜的裁军论述》、《1950年代朝鲜对德国国家联合统一方案的接受与韩半岛和平共存的想象》、《The Making of the ‘Reader-People’ in the 1950–1960s North Korean Socialist Literature》等。

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