[Global NK 論評] 金正恩時代の北朝鮮の災害ガバナンスの特徴と対北政策への示唆

[編集者注]

執権10年目に突入した金正恩政権は、「災害」ガバナンスを通じて危機管理能力を強調することで、統治を正当化しているように見える。災害克服という国際的な保健安全保障アジェンダを積極的に推進することで、北朝鮮は内部的には金正恩の執権を正当化し、外部的には正常国家としての姿を誇示することができた。北朝鮮が災害リスク軽減ガバナンスに注目している理由は、体制を強固にするための内部政治的要因、制裁局面の突破口という実用的な側面、国民の安全を考慮する「正常国家」としての対外的な承認欲求という3つの要因に見られると著者は説明する。災害リスク軽減ガバナンスは、北朝鮮が国際社会とコミュニケーションする接点を作り出す方策を模索し、南北関係改善の余地も提示しうる、すなわち国家非常局面を突破する重要な政治的レトリックとして活用されていると強調する。

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序論

金正恩政権は来年で執権10年目に入る。現在、「包括的対北朝鮮制裁」と慢性的な「風水害」に加え、昨年「コロナウイルスの世界的拡散」まで、三重苦に苦しむ北朝鮮の金正恩政権は、果たしてどのような未来を夢見ているのか。このような三重苦に対抗して、金正恩政権は「災害」ガバナンスを積極的に活用しようとする動きが観察される。金正恩政権は、「災害」ガバナンスを通じて危機管理能力を強調することで、統治を正当化しているように見える。2018～2019年に米国と「核交渉」に臨んだが、手ぶらで帰還した金正恩は、今や災害との戦闘を通じて民心を収拾し、国際社会とのコミュニケーションを拡大しようとする姿を見せている。北朝鮮の「コロナ清浄地域」説は、中国、ベネズエラなど他の権威主義的国家と同様に、北朝鮮体制の「正常性」あるいは「優位性」を証明するための統治手段となっている。実際に北朝鮮は、米朝会談の座礁で金正恩のリーダーシップが軍部を中心とする対米強硬派によって挑戦を受けたが、昨年コロナ19による「国家非常防疫体制」への転換により、逆説的に金正恩が政権を強化する契機を設けた。すなわち、災害克服という国際的な保健安全保障アジェンダを積極的に推進することで、北朝鮮は内部的には金正恩の執権を正当化し、外部的には「正常国家」としての姿を誇示することができた。特に金正恩時代の北朝鮮が、災害リスク軽減のために国連の「持続可能な開発目標（SDGs）」のような国際開発言説を積極的に政策に反映し、制度改善と多国間機構の活用方法を模索している点は注目に値する。

北朝鮮の災害リスク軽減ガバナンスへの注目動機

北朝鮮が災害リスク軽減ガバナンスに注目している理由は、大きく3つである。第一に、内部政治的要因である。金正恩時代の北朝鮮において、「災害」は先代の非常国家の終焉と現代の正常国家への飛躍のための新たなガバナンス確立に、核心的な政策資源として活用されている。非常体制下では「安全の欲求」が重視されたが、正常体制下では「安全の欲求」が優先されるのが常である。北朝鮮は、慢性的な風水害、栄養失調、伝染病の蔓延など、一連の災害の悪循環を経験している。民心の離反を防ぎ、金正恩体制を強固にするためにも、災害復旧および予防策の策定を通じた危機管理能力の向上は不可欠である。

第二に、制裁局面の突破口という実用的な側面である。事実、災害ガバナンスは北朝鮮が外部から合法的に支援を受けられる有用な窓口である。米国、欧州、国連による全方位的な制裁下で、北朝鮮が動員できる外部資源とは、食料、保健・医療、母子支援のような人道支援と、国連SDGsと連携したプロジェクトへの参加が唯一である。特にコロナ19が世界的に拡散し、防疫のために自ら国境を封鎖して対中密貿易まで遮断した状況で、災害復旧と予防のための国際社会の支援は、かつてないほど重要である。言い換えれば、金正恩時代の災害予防、 대비、対応、復旧という災害リスク軽減領域は、多国間協力空間で北朝鮮の国際社会への参加が奨励される唯一の部門であり、今後の南北関係改善の余地も提供する。

第三に、対外的な承認欲求である。金正恩時代の北朝鮮は、災害から国民の安全を積極的に考慮することで、対外的に「正常国家」イメージを広めている。昨年、金正恩国務委員長は、朝鮮労働党創建75周年閲兵式（2020.10.10.）の演説で、「過酷で長期的な制裁」、「甚大な自然被害」、「コロナウイルスによる非常防疫」という三重苦を経験した北朝鮮人民と軍隊への感謝に相当な部分を割いた。特に演説中に見られた金正恩委員長の涙と反省のリーダーシップは、全世界的な保健・安全保障危機において現れた権威主義の深化傾向と対比され、新鮮な衝撃として映し出された。また、今年初めの労働党第8回党大会（2021.1.5.-12）で、金正恩は対内的には「人民大衆第一主義」、「我が国第一主義」を掲げた「経済建設総力集中」の意志を再確認することで、正常国家としての正当性と安定性の確立にさらに集中しているように見える。

金正恩時代の北朝鮮の災害リスク軽減ガバナンスの差別性

このように、災害は金正恩が国内外の挑戦にもかかわらず政権を掌握する機会を提供しており、金正恩政権はこれを統治に十分に活用しているように見える。その最初の兆候は、北朝鮮内部で現れた災害 대비および復旧政策の変化から見出すことができる。金正恩執権以降、北朝鮮のメディアでは気候変動、自然災害に関する海外ニュースを報道し、再生可能エネルギー、環境保護など、気候変動への適応および緩和努力に割く紙面が持続的に増加した。このような認識の変化は、次のような政策の変化につながった。

金正恩委員長の就任と同時に、北朝鮮は「台風予警報」システムを再編（2012年）し、国家計画委員会傘下に「災害管理局」を設置（2013年）して、被害が予想される地域に国家レベルの非常措置を発動し、「国家非常災害対策委員会」（2014年新設）の指揮の下、災害対応ガバナンスを確立した。北朝鮮は最高人民会議常任委員会令76号に基づき、既存の散在していた災害リスク管理関連法制を統合する「災害防止及び救助・復旧法」（2017年改正）を制定し、これに基づき、2014年11月30日に常時レベルの国家災害リスク管理機構である国家非常災害対策委員会（SCDEM）を設立した。災害予防と復旧の全過程を責任を負う国家非常災害対策委員会は、災害リスク管理および災害リスク準備、初期復旧と災害管理のための科学技術的基盤の強化戦略を確立し、北朝鮮の実情に合致する災害リスク評価と災害復旧技術の開発を最優先課題として推進した。また、災害対応体制を部門別（例えば、食料安全保障は農業省、林業省、漁業省、国土環境保護省）と地域別（市・郡人民委員会傘下の対応体制）に二元化し、災害対応の効率性を高めるように設計した。さらに、国家レベルの災害ガバナンスにおいて、地域単位の朝鮮赤十字会が地方政府と協力して災害対応、予防、 대비に参加する形態を整えた。このように、金正恩時代の北朝鮮が、災害に対する短期対応や救護にとどまらず、制度的改革を通じて長期的に、より良い復興と予防を目指すことは、今日の国際社会が目指す災害リスク軽減ガバナンスにも合致する。

金正恩が災害リスク軽減ガバナンスを統治手段として積極的に活用しているもう一つの兆候は、災害リスク軽減のために多国間主義的な解決策を積極的に模索している点に、より鮮明に現れている。2016年8月29～31日にかけての咸鏡북도水害地域で見られた金正恩政権の対応は、北朝鮮の変化した災害ガバナンスと認識を示す代表的な事例であった。当時、台風「ライオンロック」の影響で、咸鏡북도会寧市、延社郡、穏城郡、鏡城郡、茂山郡、鏡興郡の6地域で、138人の死亡者、約400人の行方不明者、約60万人の被災者が発生した。これに対し、金正恩政権は「北部被害復旧戦線」、「北部全域」などの名の下に、2016年の第7回党大会直前に国家、社会、人民の総力を「災害復旧」という新たな戦闘に集中させた。その過程で、金正恩政権は国際社会に積極的に支援を要請すると同時に、異例にも災害リスク管理の国際規範を受け入れる姿勢を見せた。金正恩政権は、以前のように被害と国際社会からの支援事実を隠蔽せず、むしろ国連機関やスイス開発協力庁からの水害支援を積極的に報道した。さらに、国連北朝鮮常駐調整官の緊急要請によって行われた国連北朝鮮災害救援プログラムは、「第2次国連国家戦略フレームワーク」（UNSF 2017-2021）の大きな枠組みの中で行われた。

2010年、金正恩後継体制下の北朝鮮は、国連「北朝鮮人道支援チーム」（UNCT）と共に「第1次国連国家戦略フレームワーク（UNSF 2011～2015）」を樹立し、「社会発展」、「知識と開発管理のためのパートナーシップ」、「栄養改善」、「気候変動と環境」を優先課題に設定した。当時、国連は2011～2012年の深刻な風水害に見舞われた北朝鮮への支援を拡大したが、援助配分とモニタリングのための国連機関の北朝鮮国内での活動に非協力的な北朝鮮当局のため、成果を上げられなかった。しかし、金正恩執権後、北朝鮮は度重なる核実験による制裁措置にもかかわらず、国連などの国際機関との協力を拡大した。2014年の「災害防止及び救助復旧法」の制定・改正以降強化された災害リスク軽減ガバナンスに基づき、「国家災害リスク軽減戦略（2019-2030）」、「国家環境保護戦略（2019-2030）」の策定、「気候変動対応次元での炭素排出削減目標履行のための森林緑化計画（2015-2024）」の推進などを通じて、金正恩政権が国際規範に合致する災害リスク軽減政策を実施しようとする意志が観察された。2015年秋、北朝鮮は国連が提示したSDGs履行のための新たなUNSF草案を 마련し、2016年5月の第7回党大会では5カ年国家経済発展戦略にSDGs履行計画を反映させた。外務省国家調整委員会（NCC）と主要関連部署の意見を収集して2016年に完成した第2次UNSF（2017-2021）を基盤に、北朝鮮当局とUNCT間のグローバルパートナーシップと調整体制が樹立されることで、北朝鮮SDGs履行のための諸活動と国連の人道支援体制が強化された。このようなグローバルパートナーシップの枠組みの中で、2016年の風水害当時、金正恩政権は第2次UNSFで策定された4つの戦略目標（「食料及び栄養安全保障」、「社会開発サービス」、「回復力と持続可能性」、「データと開発管理」）の下で、栄養と食料安全保障、健康、母子保健、水衛生と教育、住宅復旧建設の6つの領域で災害復旧事業を進めることができた。

このような災害リスク軽減ガバナンスにおいて、国際社会との多国間協力の強化は、地域レベルでの実際の救援活動においても大きな成果を上げた。既に2010年の報告書で地域コミュニティレベルでの災害対応ガバナンスの必要性を強調した国際赤十字連盟（IFRC）の2020年報告書によると、2019年の台風「リンリン」救援過程で、コロナ19による国境封鎖と対北朝鮮制裁にもかかわらず、災害対応および復旧過程で「コミュニティ関与と責任性の向上」が実現された。また、国際赤十字連盟は、台風「リンリン」に対する救援支援事業と連携した2019年9月23日の龍岡郡モニタリング過程で、2015年の早期警報訓練が台風「リンリン」災害時に地域住民が災害に 대비し、警報メッセージを受けて行動方針を取るのに効果を上げたという評価を下した。このように、災害救援支援のための国際社会との相互作用と国家的な災害ガバナンス向上への努力は、金正恩時代の北朝鮮の災害リスク軽減という側面で注目に値する進展をもたらした。このような変化は、2020年、2021年に春季、秋季の国土管理事業の一環として、事前に災害防止対策に力を注ぐ社会的な雰囲気として現れている。災害ガバナンス部門で国連加盟国としての義務を果たす一方、北朝鮮は2019年には緑の気候基金（GCF）に気候変動適応、緩和に関する「準備支援」についての事業計画を提出するなど、国際社会に自国の技術的、金融的支援に対する権利も主張している。このような災害危機軽減部門で見られる積極的な歩みから、北朝鮮が単に災害リスク軽減だけでなく、今後の様々な領域で普遍的な基準に合致する形で国際社会に参加すると予想できる。

2016年の水害復旧過程で見られた北朝鮮の前向きな態度は、北朝鮮の政治的物語にも変化をもたらした。2016年の「北部全域」の災害復旧経験は、その後も金正恩の「人民大衆第一主義」の標本として継続的に呼び起こされた。例えば、水害から60日余りが経過した10月8日の『労働新聞』の正論は、災害リスク管理を金正恩の「人民愛」として浮き彫りにし、金正恩政権を正当化した。このような「人民」の強調は、2019年に「我が国第一主義」のスローガンの下で「人民大衆第一主義」が主要構成要素として登場したことと一脈相通じる。金正日時代の「先軍政治」が援助軍事業を強調したとすれば、金正恩時代の「人民大衆第一主義政治」は、災害復旧事業を通じて軍の「人民支援」を通じた軍民一体感を強調するという点で明確に区別される。さらに、災害リスク軽減の国家的な努力を「人民大衆第一主義」政治として正当化する政権レベルの意図により、様々な認識向上努力が現れたことと共に、党・政府が直接現場に駆けつけ、迅速な初期対応戦略および実践を指導・管理する形態が、2020年のコロナ19の世界的大流行による自然災害の非常局面でさらに可視化された。

2020年の水害危機において、金正恩政権は被災地域現地で党政務局会議を続けるなど、異例の党・政連続会議および地域対応体制構築の努力を見せた。2016年の台風「ライオンロック」復旧過程で党大会直後に200日戦闘に動員された人民軍、突撃隊を被災地域に急派し、人民大衆中心の社会主義命題を強調したことや、2020年の水害地域たちの復旧再建に最高指導者の書簡を通じて1万2千人の「首都党員師団」を派遣し、災害復旧を主たる打撃方向として設定した「80日戦闘」を基盤に2021年1月の第8回党大会を開催したことは、金正恩政権において災害ガバナンスが国家的なアイデンティティ次元でどれほど重要な位置を占めているかを傍証する。このような国内政治的変化は、「人民大衆第一主義」が事実上、金正恩の権力継承を正当化する上で重要な役割を果たしていることを示している。これは、金正日政権が核武力完成のために先軍政治を追求したこととは対照的に、金正恩政権が2017年末の「国家核武力完成」を前提に、2018年4月に「経済建設総力集中」という新たな路線への転換を宣言した変化が反映された結果と見ることができる。

結論

これまで、金正恩時代の北朝鮮の災害リスク軽減ガバナンスに見られる認識の転換と政策の変化を見てきた。来年で執権10年を迎える金正恩政権は、先代とは異なる挑戦に直面している。それは、北朝鮮そのものである。これまで北朝鮮は、慣習的に与えられた自然環境を枯渇させる方式で経済活動を行ってきた。例えば、薪のために木を伐採し、主要地下資源を採掘するために山や土地を掘り起こした。その結果、脆弱になった地盤が豪雨に耐えきれず土砂崩れを起こして大規模な人命被害を出し、道路が流失して復旧が困難になると、孤立した水害地域の被害は増加した。水害復旧が遅れるほど、汚染された上下水道により伝染病が蔓延するが、不足した医薬品と食料のために人命被害が拡大した。このような災害の悪循環は、北朝鮮で毎年続いてきたため、全く新しいものではない。

しかし、前述したように、金正恩執権期から災害リスク軽減に関連する北朝鮮の対応体制、政治的レトリックが変わった。単に「水」と「空気」の重要性を強調するだけでなく、国連の「持続可能な開発」概念を積極的に紹介し、政策に受け入れているからである。これが今後の対北政策樹立に意味すること、決して小さくない。我々は、災害が国家安全保障問題へと格上げされている現時点で、金正恩時代の北朝鮮において災害ガバナンスが、風水害、感染症、制裁という国家非常局面を突破する重要な政治的レトリックのテーマとして登場している事実に注目する必要がある。特に、戦時状況に準ずる災害の発生は、「正常国家化」という金正恩政権の統治目標を遂行する過程で、制裁にもかかわらず国内外の資源を効果的に総動員できる優れた名分を提供した。その過程で、金正恩時代の北朝鮮は、先代の「先軍政治」に代わる「人民大衆第一主義政治」を重要な統治原則として提示し、軍需物資中心の重工業から民需用軽工業を強調し、住宅や上下水道の改善作業を急ぐなど、新たな姿を見せている。

このような災害リスク軽減という人類普遍的な目標設定の下、北朝鮮は現在、国際社会とコミュニケーションする接点を作り出しているように見える。これから我々は、金正恩政権を自然に孤立と隠遁から脱却させる方策を模索することができる。北朝鮮にとっても、国際社会でSDGsの普遍的な規範の下で自国の義務を履行し、権利を要求することで、国際社会の一員として認められる近道となりうる点で看過できない。このように、「災害」が最近の北朝鮮の政治的レトリックで重要な話題として浮上している中で、これが金正恩政権と朝鮮半島の平和定着にどのような意味を持つのか、国際社会の深い考察が必要である。

■ チョ・ウンジョン_国家安保戦略研究院研究委員。地域統合を通じた核不拡散と平和体制の構想に重点を置いて研究中である。主要論文として「インド太平洋における英国、フランスの軍事的関与：現状と示唆（2021）」、「日本福島原発水放出決定（4.13）：主要争点と韓国の対応戦略（2021）」、「Nation branding for survival in North Korea: The Arirang Festival and nuclear weapons tests(2017)」、「北朝鮮と国際政治（2018）」、「国際安全保障概念の21世紀的変容（2017）」、「原子力協力は核拡散を助長するか？：米国原子力協定の国際核管理的一性格（2016）」、「核・ミサイル体制の『構造的空白』と北朝鮮の核・ミサイル同盟ネットワーク（2014）」、「EURATOM: Bridging ‘Rapprochement’ and ‘Radiance’ of France in the Post-war(2013)」など多数がある。

■ キム・テギョン_国会未来研究院副研究委員。ソウル大学で戦後北朝鮮社会主義リアリズムの形成で博士号を取得し、北朝鮮大学院大学南北朝鮮心の統合研究センター研究教授として活動した。最近の論文として、「1950年代北朝鮮の『平和共存の心々』：ソ連『平和共存』路線受容と北朝鮮の軍縮言説」、「1950年代北朝鮮のドイツ国家連合統一案受容と朝鮮半島平和共存の想像」、「The Making of the ‘Reader-People’ in the 1950–1960s North Korean Socialist Literature」などがある。

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