[Comentario Global NK] Características de la gobernanza de desastres en Corea del Norte en la era de Kim Jong-un e implicaciones para la política hacia Corea del Norte

[Nota del editor]

En su décimo año en el poder, el régimen de Kim Jong-un parece estar legitimando su gobierno al enfatizar la capacidad de gestión de crisis a través de la gobernanza de 'desastres'. Al promover activamente la agenda internacional de seguridad sanitaria de superar desastres, Corea del Norte ha podido legitimar el gobierno de Kim Jong-un internamente y mostrarse como un estado normal externamente. El autor explica que las razones por las que Corea del Norte presta atención a la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres se pueden ver en tres factores: factores de política interna para consolidar el régimen, aspectos pragmáticos para superar las sanciones y el deseo de reconocimiento externo como un 'estado normal' que se preocupa por la seguridad de su pueblo. Se enfatiza que la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres se está utilizando como una importante retórica política para superar las emergencias nacionales, creando puntos de comunicación con la comunidad internacional y sugiriendo margen para la mejora de las relaciones intercoreanas.

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Introducción

El régimen de Kim Jong-un entrará en su décimo año en el poder el próximo año. ¿Qué futuro sueña el régimen de Kim Jong-un en Corea del Norte, que enfrenta una triple crisis de 'sanciones integrales contra Corea del Norte', 'desastres naturales crónicos' y la 'propagación mundial del coronavirus' el año pasado? En respuesta a esta triple crisis, se observa que el régimen de Kim Jong-un está utilizando activamente la gobernanza de 'desastres'. Parece que el régimen de Kim Jong-un está legitimando su gobierno al enfatizar la capacidad de gestión de crisis a través de la gobernanza de 'desastres'. Kim Jong-un, que regresó con las manos vacías después de las 'negociaciones nucleares' con Estados Unidos en 2018-2019, ahora parece estar tratando de calmar la opinión pública y expandir la comunicación con la comunidad internacional a través de la lucha contra los desastres. La afirmación de Corea del Norte de ser una 'zona libre de coronavirus', al igual que otros estados autoritarios como China y Venezuela, se ha convertido en una herramienta de gobierno para demostrar la 'normalidad' o incluso la 'superioridad' del régimen norcoreano. De hecho, aunque el liderazgo de Kim Jong-un fue desafiado por los halcones antiestadounidenses, principalmente el ejército, debido al fracaso de las conversaciones entre Corea del Norte y Estados Unidos, la transición a un 'sistema nacional de preparación para emergencias contra el coronavirus' el año pasado brindó, paradójicamente, una oportunidad para que Kim Jong-un fortaleciera su régimen. Es decir, al promover activamente la agenda internacional de seguridad sanitaria de superar desastres, Corea del Norte ha podido legitimar el gobierno de Kim Jong-un internamente y mostrarse como un 'estado normal' externamente. En particular, es digno de mención que en la era de Kim Jong-un, Corea del Norte está incorporando activamente discursos de desarrollo internacional como los 'Objetivos de Desarrollo Sostenible' (ODS) de la ONU para la reducción del riesgo de desastres, buscando mejoras institucionales y formas de utilizar organizaciones multilaterales.

Motivos de la atención de Corea del Norte a la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres

Hay tres razones principales por las que Corea del Norte presta atención a la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres. Primero, factores de política interna. En Corea del Norte en la era de Kim Jong-un, los 'desastres' se utilizan como un recurso político clave para establecer una nueva gobernanza que ponga fin al estado de emergencia de las generaciones anteriores y avance hacia un estado normal moderno. Si en un sistema de emergencia se prioriza la 'necesidad de seguridad', en un sistema normal se prioriza la 'necesidad de seguridad'. Corea del Norte está experimentando un círculo vicioso de desastres que incluyen inundaciones y sequías crónicas, desnutrición y brotes de enfermedades infecciosas. Para prevenir la inestabilidad popular y consolidar el régimen de Kim Jong-un, es esencial mejorar la capacidad de gestión de crisis mediante la preparación de medidas de recuperación y prevención de desastres.

Segundo, el aspecto pragmático de superar las sanciones. De hecho, la gobernanza de desastres es una ventana útil a través de la cual Corea del Norte puede recibir ayuda legal del exterior. Bajo sanciones integrales de Estados Unidos, Europa y la ONU, los únicos recursos externos que Corea del Norte puede movilizar son la ayuda humanitaria, como alimentos, atención médica y apoyo a la maternidad, y la participación en proyectos vinculados a los ODS de la ONU. Especialmente con la propagación mundial de COVID-19, cuando Corea del Norte ha cerrado sus fronteras para la prevención y ha bloqueado incluso el comercio transfronterizo, la ayuda de la comunidad internacional para la recuperación y prevención de desastres es más importante que nunca. En otras palabras, el campo de la reducción del riesgo de desastres, que incluye la prevención, preparación, respuesta y recuperación de desastres en la era de Kim Jong-un, es el único sector en el que se fomenta la participación de Corea del Norte en la comunidad internacional en un espacio de cooperación multilateral, y también ofrece margen para la mejora de las relaciones intercoreanas en el futuro.

Tercero, el deseo de reconocimiento externo. En la era de Kim Jong-un, Corea del Norte está difundiendo una imagen de 'estado normal' externamente al preocuparse activamente por la seguridad de su pueblo frente a desastres. El año pasado, en su discurso en el desfile militar del 75º aniversario del Partido de los Trabajadores (10 de octubre de 2020), el presidente Kim Jong-un dedicó una parte importante a agradecer al pueblo y al ejército de Corea del Norte por soportar la triple crisis de 'sanciones duras y prolongadas', 'daños naturales severos' y 'preparación de emergencia debido al coronavirus'. En particular, las lágrimas y la autocrítica del presidente Kim Jong-un durante el discurso fueron recibidas con una sorpresa refrescante en contraste con la tendencia de profundización del autoritarismo observada en la crisis global de salud y seguridad. Además, a principios de este año, en el 8º Congreso del Partido de los Trabajadores (5-12 de enero de 2021), Kim Jong-un reafirmó su voluntad de 'concentrar todos los esfuerzos en la construcción económica', abogando por el 'principio de priorizar al pueblo' y el 'principio de priorizar a nuestro país' a nivel nacional, lo que parece indicar un mayor enfoque en el establecimiento de la legitimidad y la estabilidad como un estado normal.

Diferencias en la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres en Corea del Norte en la era de Kim Jong-un

Como tal, los desastres brindan a Kim Jong-un una oportunidad para consolidar su régimen a pesar de los desafíos internos y externos, y parece que el régimen de Kim Jong-un está aprovechando al máximo este punto en su gobierno. El primer signo de esto se puede encontrar en los cambios en las políticas de preparación y respuesta a desastres dentro de Corea del Norte. Desde que Kim Jong-un asumió el poder, los medios norcoreanos han informado sobre noticias extranjeras sobre el cambio climático y los desastres naturales, y el espacio dedicado a los esfuerzos de adaptación y mitigación del cambio climático, como las energías renovables y la protección del medio ambiente, ha aumentado continuamente. Este cambio de percepción ha llevado a los siguientes cambios políticos.

Inmediatamente después de la toma de posesión del presidente Kim Jong-un, Corea del Norte reorganizó el sistema de 'pronóstico y alerta de tifones' (2012) y estableció la 'Oficina de Gestión de Desastres' bajo el Comité de Planificación Estatal (2013) para activar medidas de emergencia a nivel nacional en áreas donde se esperaban daños. Bajo la dirección del 'Comité Nacional de Respuesta a Desastres de Emergencia' (establecido en 2014), se estableció una gobernanza de respuesta a desastres. Según el Decreto No. 76 del Comité Permanente de la Asamblea Popular Suprema, Corea del Norte promulgó la 'Ley de Prevención y Rescate/Recuperación de Desastres' (revisada en 2017), que integra la legislación dispersa sobre gestión del riesgo de desastres, y sobre esta base, creó el Comité Nacional de Respuesta a Desastres de Emergencia (SCDEM), una organización nacional de gestión del riesgo de desastres a nivel permanente, el 30 de noviembre de 2014. El SCDEM, responsable de todo el proceso de prevención y recuperación de desastres, estableció una estrategia para consolidar las bases científicas y tecnológicas para la gestión y preparación del riesgo de desastres, la recuperación temprana y la gestión de desastres, y priorizó el desarrollo de la evaluación del riesgo de desastres y las tecnologías de recuperación de desastres que se adaptan a las condiciones de Corea del Norte. Además, el sistema de respuesta a desastres se diseñó para ser dualizado por sector (por ejemplo, seguridad alimentaria por el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca, Ministerio de Protección del Medio Ambiente del Territorio) y por región (sistema de respuesta bajo los comités populares de ciudades y condados) para mejorar la eficiencia de la respuesta a desastres. Además, en la gobernanza nacional de desastres, la Cruz Roja a nivel regional coopera con los gobiernos locales para participar en la respuesta, prevención y preparación de desastres. De esta manera, el hecho de que Corea del Norte en la era de Kim Jong-un no solo responda a desastres a corto plazo o brinde socorro, sino que también aspire a una mejor reconstrucción y prevención a largo plazo a través de reformas institucionales, se alinea con la gobernanza de reducción del riesgo de desastres que la comunidad internacional busca hoy en día.

Otro signo de que Kim Jong-un está utilizando activamente la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres como medio de gobierno se hace aún más evidente en la búsqueda activa de soluciones multilaterales para la reducción del riesgo de desastres. La respuesta del régimen de Kim Jong-un a las inundaciones en la provincia de Hamgyong del Norte del 29 al 31 de agosto de 2016 fue un caso representativo que mostró la gobernanza y la percepción cambiadas de Corea del Norte en materia de desastres. En ese momento, debido al tifón 'Lionrock', 138 personas murieron, unas 400 desaparecieron y 600.000 personas quedaron desplazadas en seis áreas de la provincia de Hamgyong del Norte: Hoeryong, Unsan, Onsong, Kyongwon, Musan y Kyonghung. En respuesta, el régimen de Kim Jong-un concentró los recursos nacionales, sociales y populares en una nueva batalla de 'recuperación de desastres' bajo nombres como 'Frente de Recuperación del Norte' y 'Campaña del Norte'. Durante este proceso, el régimen de Kim Jong-un solicitó activamente ayuda a la comunidad internacional y, de manera inusual, adoptó normas internacionales de gestión del riesgo de desastres. A diferencia de antes, el régimen de Kim Jong-un no ocultó los daños ni la ayuda recibida de la comunidad internacional, sino que informó activamente sobre la ayuda a las víctimas de inundaciones de las agencias de la ONU y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación. Además, el programa de socorro en casos de desastre de la ONU en Corea del Norte, que se llevó a cabo a raíz de un llamamiento urgente del Coordinador Residente de la ONU en Corea del Norte, se realizó en el marco del 'Segundo Marco Estratégico Nacional de la ONU' (UNSF 2017-2021).

En 2010, Corea del Norte, bajo el sistema de sucesión de Kim Jong-un, estableció el 'Primer Marco Estratégico Nacional de la ONU' (UNSF 2011-2015) junto con el 'Equipo de Apoyo Humanitario de la ONU en Corea del Norte' (UNCT), estableciendo 'desarrollo social', 'asociación para la gestión del conocimiento y el desarrollo', 'mejora de la nutrición' y 'cambio climático y medio ambiente' como prioridades. En ese momento, la ONU amplió su ayuda a Corea del Norte, que sufrió graves inundaciones y sequías en 2011-2012, pero no logró resultados debido a la falta de cooperación de las autoridades norcoreanas para las actividades de las agencias de la ONU en Corea del Norte para la distribución y el monitoreo de la ayuda. Sin embargo, después de que Kim Jong-un asumiera el poder, Corea del Norte amplió la cooperación con organizaciones internacionales como la ONU, a pesar de las medidas de sanción resultantes de pruebas nucleares consecutivas. Después de la promulgación y revisión de la 'Ley de Prevención y Rescate/Recuperación de Desastres' en 2014, y de acuerdo con la gobernanza fortalecida de reducción del riesgo de desastres, se observó la voluntad del régimen de Kim Jong-un de implementar políticas de reducción del riesgo de desastres en línea con las normas internacionales a través de la formulación de la 'Estrategia Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres (2019-2030)' y la 'Estrategia Nacional de Protección Ambiental (2019-2030)', y la implementación del 'Plan de forestación para cumplir los objetivos de reducción de emisiones de carbono en el contexto de la respuesta al cambio climático (2015-2024)'. En el otoño de 2015, Corea del Norte preparó un nuevo borrador del UNSF para la implementación de los ODS propuestos por la ONU, y en el 7º Congreso del Partido en mayo de 2016, reflejó el plan de implementación de los ODS en la estrategia nacional de desarrollo económico quinquenal. Basado en el segundo UNSF (2017-2021), completado en 2016 con aportes del Comité Nacional de Coordinación (NCC) del Ministerio de Relaciones Exteriores y los principales ministerios relevantes, se estableció un sistema de asociación y coordinación global entre las autoridades norcoreanas y el UNCT, fortaleciendo las actividades relacionadas con la implementación de los ODS de Corea del Norte y el sistema de ayuda humanitaria de la ONU. Dentro del marco de esta asociación global, durante las inundaciones de 2016, el régimen de Kim Jong-un pudo llevar a cabo proyectos de recuperación de desastres en seis áreas: seguridad alimentaria y nutricional, servicios de desarrollo social, resiliencia y sostenibilidad, y datos y gestión del desarrollo, bajo los cuatro objetivos estratégicos establecidos en el segundo UNSF (seguridad alimentaria y nutricional, servicios de desarrollo social, resiliencia y sostenibilidad, y datos y gestión del desarrollo).

La intensificación de la cooperación multilateral con la comunidad internacional en esta gobernanza de reducción del riesgo de desastres también ha dado grandes frutos en actividades de socorro reales a nivel regional. Según un informe de 2020 de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (IFRC), que ya enfatizaba la necesidad de una gobernanza de respuesta a desastres a nivel de comunidad local en un informe de 2010, durante las operaciones de socorro por el tifón 'Lingling' en 2019, a pesar del cierre de fronteras debido a COVID-19 y las sanciones contra Corea del Norte, se logró 'mejorar la participación y la rendición de cuentas de la comunidad' en los procesos de respuesta y recuperación de desastres. Además, la IFRC evaluó que el ejercicio de alerta temprana de 2015 fue efectivo para que los residentes locales se prepararan para el tifón 'Lingling' y actuaran tras recibir los mensajes de alerta, durante el monitoreo en el condado de Yonggang el 23 de septiembre de 2019, vinculado a las operaciones de socorro por el tifón 'Lingling'. La interacción con la comunidad internacional para el apoyo al socorro en casos de desastre y los esfuerzos por mejorar la gobernanza nacional de desastres han logrado avances notables en términos de reducción del riesgo de desastres en Corea del Norte en la era de Kim Jong-un. Estos cambios se manifiestan en un ambiente social que prioriza las medidas de prevención de desastres en el marco de los proyectos de gestión territorial de primavera y otoño en 2020 y 2021. Mientras cumple con sus obligaciones como Estado miembro de la ONU en el ámbito de la gobernanza de desastres, Corea del Norte también ha reclamado su derecho a recibir apoyo técnico y financiero de la comunidad internacional, presentando planes de proyectos para la 'asistencia de preparación' para la adaptación y mitigación del cambio climático al Fondo Verde para el Clima (GCF) en 2019. A partir de estas acciones proactivas en el campo de la reducción del riesgo de desastres, se puede prever que Corea del Norte participará en la comunidad internacional de manera que se ajuste a los estándares universales, no solo en la reducción del riesgo de desastres, sino también en diversas áreas en el futuro.

La actitud constructiva de Corea del Norte durante el proceso de recuperación de las inundaciones de 2016 también provocó un cambio en la narrativa política del país. La experiencia de la 'Campaña del Norte' de recuperación de desastres de 2016 se ha invocado continuamente como un ejemplo del 'principio de priorizar al pueblo' de Kim Jong-un. Por ejemplo, un editorial del 'Rodong Sinmun' del 8 de octubre, más de 60 días después de las inundaciones, legitimó el régimen de Kim Jong-un al destacar la gestión del riesgo de desastres como el 'amor del pueblo' de Kim Jong-un. Este énfasis en el 'pueblo' está en línea con el hecho de que el 'principio de priorizar al pueblo' se ha convertido en un componente importante del 'principio de priorizar a nuestro país' en 2019, emergiendo como una característica distintiva del régimen de Kim Jong-un. Mientras que la 'política de la canción militar' de la era de Kim Jong-il enfatizaba el trabajo de apoyo militar, la 'política del principio de priorizar al pueblo' de la era de Kim Jong-un se distingue claramente en que enfatiza la unidad entre el ejército y el pueblo a través del trabajo de 'apoyo al pueblo' en los proyectos de recuperación de desastres. Además, debido a la intención del régimen de legitimar los esfuerzos nacionales de reducción del riesgo de desastres a través de la política del 'principio de priorizar al pueblo', se han realizado diversos esfuerzos para crear conciencia, y el partido y el gobierno han intervenido directamente en el terreno para dirigir y gestionar la respuesta inicial rápida y su implementación, lo que se ha vuelto aún más visible en la emergencia de desastres naturales agravada por la propagación mundial de COVID-19 en 2020.

En la crisis de inundaciones de 2020, el régimen de Kim Jong-un mostró esfuerzos poco convencionales para establecer reuniones consecutivas del partido y del gobierno y sistemas de respuesta regionales, como la celebración de reuniones del comité político del partido en las zonas afectadas. El hecho de que el ejército popular y las unidades de asalto, movilizados para la 'batalla de 200 días' inmediatamente después del Congreso del Partido durante la recuperación del tifón 'Lionrock' en 2016, enfatizaran el lema socialista centrado en el pueblo, o que se enviara una 'división de miembros del partido de la capital' de 12.000 personas a través de una carta del máximo líder para la reconstrucción de las zonas afectadas por las inundaciones en 2020, y la celebración del 8º Congreso del Partido en enero de 2021 sobre la base de la 'batalla de 80 días' que estableció la recuperación de desastres como dirección principal de ataque, demuestra cuán importante es la gobernanza de desastres en Corea del Norte en la era de Kim Jong-un en términos de identidad nacional. Estos cambios en la política interna demuestran que el 'principio de priorizar al pueblo' juega un papel importante en la legitimación de la sucesión del poder de Kim Jong-un. Esto puede verse como un reflejo del cambio del régimen de Kim Jong-un, que declaró una transición a una nueva línea de 'concentración de todos los esfuerzos en la construcción económica' en abril de 2018, sobre la premisa de la 'realización de la fuerza nuclear estatal' a finales de 2017, en contraste con el régimen de Kim Jong-il que persiguió la política de la canción militar para completar las armas nucleares.

Conclusión

Hasta ahora, hemos examinado los cambios en la percepción y las políticas en la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres en Corea del Norte en la era de Kim Jong-un. El régimen de Kim Jong-un, que celebrará su décimo año en el poder el próximo año, se enfrenta a desafíos diferentes a los de sus predecesores. Es la propia Corea del Norte. Hasta ahora, Corea del Norte ha llevado a cabo actividades económicas agotando el entorno natural que se le ha dado. Por ejemplo, se han talado árboles para obtener leña y se han excavado montañas y tierras para extraer los principales recursos minerales. Como resultado, el suelo debilitado no pudo soportar las fuertes lluvias, provocando deslizamientos de tierra y grandes pérdidas de vidas, y la pérdida de carreteras dificultó la recuperación, aumentando los daños en las zonas de inundación aisladas. A medida que la recuperación de las inundaciones se retrasa, las enfermedades infecciosas se propagan debido a la contaminación del agua y el alcantarillado, y las pérdidas de vidas se extienden debido a la escasez de medicamentos y alimentos. Este círculo vicioso de desastres ha ocurrido anualmente en Corea del Norte, por lo que no es nada nuevo.

Sin embargo, como se presentó anteriormente, la respuesta de Corea del Norte y la retórica política relacionadas con la reducción del riesgo de desastres han cambiado desde que Kim Jong-un asumió el poder. Esto se debe a que no solo enfatiza la importancia del 'agua' y el 'aire', sino que también introduce y adopta activamente el concepto de 'desarrollo sostenible' de la ONU en sus políticas. Esto no es insignificante para la formulación de políticas futuras hacia Corea del Norte. En el momento actual en que los desastres se están elevando al estatus de problemas de seguridad nacional, debemos prestar atención al hecho de que la gobernanza de desastres en Corea del Norte en la era de Kim Jong-un está emergiendo como un tema importante de retórica política para superar las emergencias nacionales de inundaciones, epidemias y sanciones. En particular, la ocurrencia de desastres, comparable a una situación de guerra, ha proporcionado una excelente justificación para movilizar eficazmente recursos internos y externos a pesar de las sanciones, en el proceso de lograr el objetivo de gobierno del régimen de Kim Jong-un de 'normalización del estado'. En el proceso, Corea del Norte en la era de Kim Jong-un ha mostrado un nuevo aspecto, como enfatizar la industria ligera de consumo sobre la industria pesada centrada en los bienes militares, y apresurar los trabajos de mejora de viviendas y sistemas de agua y alcantarillado, presentando la 'política del principio de priorizar al pueblo' como un principio rector importante que reemplaza la 'política de la canción militar' de sus predecesores.

Bajo el establecimiento de este objetivo universal de reducción del riesgo de desastres, Corea del Norte parece estar creando puntos de comunicación con la comunidad internacional. A partir de esto, podemos buscar formas de guiar al régimen de Kim Jong-un para salir del aislamiento y el hermetismo. Para Corea del Norte, no puede pasarse por alto el hecho de que puede ser un atajo para ser reconocido como miembro de la comunidad internacional al cumplir con sus obligaciones y reclamar sus derechos bajo las normas universales de los ODS en la comunidad internacional. Dado que los 'desastres' se han convertido en un tema importante en la retórica política reciente de Corea del Norte, la comunidad internacional necesita reflexionar profundamente sobre lo que esto significará para el régimen de Kim Jong-un y el establecimiento de la paz en la península de Corea. 

■ Cho Eun-jeong_Investigadora del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional. Su investigación se centra en la concepción de la no proliferación nuclear y el régimen de paz a través de la integración regional. Sus principales publicaciones incluyen "Participación Militar de Gran Bretaña y Francia en el Indo-Pacífico: Estado Actual e Implicaciones (2021)", "Decisión de Japón de liberar agua radiactiva de la central nuclear de Fukushima (13 de abril): Principales cuestiones y estrategia de respuesta de Corea (2021)", "Nación branding for survival in North Korea: The Arirang Festival and nuclear weapons tests (2017)", "Corea del Norte y la Política Internacional (2018)", "Transformación del Concepto de Seguridad Internacional en el Siglo XXI (2017)", "¿La Cooperación Nuclear Fomenta la Proliferación Nuclear?: El Carácter Internacional de Control Nuclear del Acuerdo Nuclear de Estados Unidos y Canadá (2016)", "El 'Vacío Estructural' del Sistema Nuclear y de Misiles y la Red de Alianzas Nucleares y de Misiles de Corea del Norte (2014)", "EURATOM: Tendiendo Puentes entre el 'Acercamiento' y el 'Resplandor' de Francia en la Posguerra (2013)", entre otros.

■ Kim Tae-kyung_Investigador Asociado del Instituto de Investigación del Futuro de la Asamblea Nacional. Obtuvo un doctorado de la Universidad Nacional de Seúl con una tesis sobre la formación del realismo socialista en Corea del Norte en la década de 1950 y trabajó como profesor investigador en el Centro de Investigación de la Integración de Mentes de Corea del Norte y del Sur de la Universidad de Estudios Norcoreanos. Sus artículos recientes incluyen "Los 'Corazones de la Coexistencia Pacífica' en Corea del Norte en la década de 1950: La Adopción de la Línea de 'Coexistencia Pacífica' de la Unión Soviética y el Discurso de Desarme de Corea del Norte", "La Adopción de la Propuesta de Reunificación de Confederación Estatal Alemana por Corea del Norte en la década de 1950 y la Imaginación de la Coexistencia Pacífica en la Península de Corea", "The Making of the ‘Reader-People’ in the 1950–1960s North Korean Socialist Literature".

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