韓国民主主義支援経験のグローバル・ナラティブとしての含意

[編集者注]

多くの開発途上国が民主化プロセスと民主主義制度の定着のために支援を必要としている状況において、韓国は民主主義と政治改革に関する知識と経験の共有を通じて、先進国と開発途上国のグループ間の架け橋となる位置にあります。金泰均（キム・テギュン）ソウル大学教授は、韓国の民主主義支援の主要なコンテンツ、韓国の民主主義経験の共有方法、そして今後韓国の民主主義が直面すべき課題と対応戦略について説明します。これにより、著者は韓国の経験に基づき、韓国の民主主義が目指すものに重要な方向性を示すべきであり、東アジアの平和と民主主義の象徴として韓国が認められるよう、民主主義支援を資産として活用すべきだと述べています。

I. 国際社会における韓国民主主義の位置

韓国は2010年にOECD開発援助委員会（DAC）の加盟国となり、先進供与国クラブの一員となりました。2021年には第68回国連貿易開発会議（UNCTAD）で開発途上国リストから除外され、先進国としての地位が変更されました。国際社会で韓国の地位が向上した理由としては、急速な産業化を基盤に2021年には国内総生産（GDP）で世界10位圏内に入るなど、経済成長の成功が挙げられます。一方で、経済発展と共に韓国が歩んできた民主化および政治発展の歴史と経験を中心に、国際社会における韓国の役割を新たに照明しようとする努力はまだ不足しています。国際社会は、韓国が成し遂げた経済的奇跡に劣らず、民主化の奇跡にも注目しています。多くの開発途上国は、民主化プロセスと民主主義制度の定着に関する韓国の経験を共有し、自国の民主化と制度改善に役立てようとしています。

韓国は、様々な側面から開発途上国と民主主義および政治改革に関する知識と経験を共有し、先進国と開発途上国のグループ間の架け橋となる位置にあります。まず、韓国は多くのグローバル・サウス（Global South）の開発途上国と同様に、植民地経験と独立および国家建設の過程を経験しました。1945年の第二次世界大戦終結と共に日本帝国主義から独立し、1948年に第一共和国が誕生して国家建設を進める中で、すぐに分断体制が始まったという側面において、韓国の歴史的経験は開発途上国の経験と重なる部分が大きいです。第二に、韓国は1950年から3年間にわたる朝鮮戦争という戦争の歴史的経験を持っており、紛争あるいは内戦の経験がある、または現在経験している開発途上国と平和構築および紛争後の開発プロセスに関する経験を共有できます。第三に、韓国は1961年と1979年の二度の軍事クーデターと軍部独裁、そして1987年の民主化とそれ以降の民主主義の定着プロセスに関する経験を持っています。特に、最近ミャンマーで発生した軍事政変と民主主義の危機、そしてアフリカでしばしば見られる軍部独裁と政府の腐敗の問題に対する解決策として、韓国の市民社会が民主主義の定着に貢献したストーリーテリングは重要な示唆を与えるでしょう。最後に、南北分断体制と朝鮮半島の平和構築に向けた継続的な努力につながってきた韓国の歴史的経路は、イデオロギー的紛争状態にある国家々に示唆を提供します。

このように、韓国が近代史において圧縮的に経験した植民地主義と独立、戦争と復興、独裁と民主化、そして分断と平和構築からなる政治発展のナラティブは、グローバル・サウスのパートナー国にとって十分に魅力的な経験であり知識となるでしょう。世界中の国々の中で、比較的短期間で政治発展と民主主義の側面で開発途上国から先進国へと転換した事例は、韓国が唯一であると考えられます。このような理由から、国際社会は先進国と開発途上国のグループの間で仲介者の役割を韓国に求めており、開発途上国も政治体制改革を牽引できるノウハウを韓国から学ぼうと要請しています。

韓国の政治発展および民主主義経験に関するストーリーテリングを作成することと、韓国の政治発展および民主主義経験を開発途上国支援に投影したストーリーテリングを作成することは、異なる側面を持っています。前者は韓国内部の政治史的なナラティブであり、第三のパートナーである開発途上国との関係を考慮する必要がない一方、後者は韓国が供与国の立場から開発途上国という受益主体をパートナーとして考慮する必要があります。韓国の民主主義経験の共有は、経済および社会開発中心の海外援助において主要な課題ではなかったため、依然として韓国の政府開発援助（ODA）およびその他の国際協力プロジェクトにおいて主流の位置を占めていません。民主主義経験の共有が韓国ODAの主要議題とならなかった理由は、韓国の国際開発協力プロジェクトのコンテンツの中で、民主化、平和、人権などの政治的議題が経済開発/社会開発関連のセクターや議題に比べて重要性を認められなかったためです。さらに、「民主主義援助（democracy aid）」という概念自体が持つ政治的敏感性も重要に作用します。供与国が援助提供前に援助条件（aid conditionality）として民主化を要求したり、供与国の民主主義的価値を移植したりする政治的介入として民主主義援助が活用される可能性を排除できず、実際に米国などの強大国が権威主義的な開発途上国の民主化を目的として民主主義援助を一方的に支援した歴史の不都合な真実が相当数存在します。言い換えれば、民主主義の定義と政治制度化は、受益国の現地条件に基づいて文化的な産物として自生する政治プロセスであり、海外から輸入されて移植される事業ではないということです。したがって、韓国の民主主義援助経験に関するストーリーテリングは、援助政策において経済/社会開発に比べて重点的に扱われてこなかった点と、民主主義援助自体の政治的敏感性という二つの側面のために、これまで韓国の国際開発協力関係機関や学界から体系的な注目を集めることができなかったと評価できます。

それにもかかわらず、韓国は開発途上国の政府のガバナンス機能強化を支援し、市民社会の能力を強化するなど、民主主義に関連する価値の涵養と制度改善のための開発協力事業を進めてきたのも事実です。まだ民主主義援助のための統合された体系を運営しているわけではありませんが、開発協力機関ごとに異なる方法で開発途上国の民主主義制度の改善に貢献してきたという点で、韓国の民主主義援助経験のストーリーテリングのための一つのナラティブとして、現段階での民主主義援助のコンテンツと受益国との共有方法、そして限界と今後の改善点を整理することは重要な意義を持つでしょう。

II. 韓国民主主義支援の主要コンテンツと実施機関

民主主義支援は、第二次世界大戦後、米国を中心に同盟国や友好国の政治制度を民主主義に転換させようとする海外援助政策の一つとして位置づけられてきました。民主主義支援に関する多様な概念的分析と構成要素に関する理論的、経験的研究は、以下の[表1]のように、民主主義支援の内容を選挙プロセス、国家機関および制度、そして市民社会の領域に区分するアプローチを共有しています。この区分法は、供与国が受益国に民主主義の価値と理念を政治的に提供するコンテンツに焦点を当てるよりも、受益国の民主的制度の構築や再建および定着に関連するコンテンツに焦点を当てるアプローチです。韓国は、受益国から供与国へ、開発途上国から先進国へ、そして権威主義から民主主義へと短期間で転換した経験を持ち、これらの制度整備に関連する知識共有や研修事業など、開発協力コンテンツに強みを示してきました。実際にこれまで韓国が貢献してきた民主主義支援の範囲に含まれるコンテンツは、ほとんどが道具的な制度整備と改善、そしてそれを維持・管理できる能力強化に集中してきました。すなわち、民主主義関連制度支援は、公共行政や選挙制度の改善などに開発協力プロジェクトが企画され、市民社会の領域では受益国の市民社会組織（CSOs）支援を通じて、CSOsのアドボカシー機能とサービス提供機能の強化などを図りました。2015年に国連の持続可能な開発目標（SDGs）が採択されて以来、民主主義支援（法の支配、制度構築、平和、アカウンタビリティなど）の内容とSDG16との連携性を基に、韓国国際協力団（KOICA）はSDG16の核心的価値を中心とした多層的な協力強化を図り、SDG16プログラミング戦略および実施に焦点を当てる特徴を見せています。

＜表1＞民主主義支援テンプレート[1]

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韓国では、まだ民主主義支援という名称でODAのセクターあるいは領域が議論されたことはありません。また、これまで韓国で企画される民主主義支援方式のプロジェクトは、統一された概念と体系的な方法で整理されていません。そのため、機関ごとに民主主義関連支援事業の予算規模から事業コンテンツの選定までが異なって実施されており、非常に断片的な性格を帯びています。この断片性にもかかわらず、韓国の民主主義支援を実施する方式と供与主体を[表1]のように三つのセクター別に整理することができます。

選挙プロセスの場合、中央選挙管理委員会が中心的な主体となり、開発途上国の選挙管理機関に韓国の経験と知識を共有し、開発途上国の選挙管理能力の向上を図り、移行期の民主国家における民主主義の定着と発展、および選挙管理制度の改善を支援する事業が主要コンテンツとして活用されてきました。2006年にKOICAの委託を受けて開発途上国の選挙関係者を対象とした研修事業として、中央選挙管理委員会の開発途上国支援事業が開始され、2013年からは中央選挙管理委員会のODA予算として編成され、選挙研修院で招致研修事業を実施するようになりました。2014年には世界選挙機関協議会（Association of World Election Bodies: A-WEB）が仁川広域市に設立され、選挙研修院の招致研修事業をA-WEBが補助事業として実施しましたが、2016年からはA-WEBが研修事業を専担しています。招致研修事業の主な内容は、開発途上国の選挙管理現況発表と主要懸案の共有、選挙管理の模範事例共有および国際機関などの専門家を招いての事例分析、そして自国状況に適した選挙管理改善策（action plan）を作成するプロセスで進行されています。選挙管理委員会がA-WEBと共に招致研修事業で使用した予算の現況を以下の[表2]で確認できるように、2019年以降、予算規模が2018年に比べて半分以上に縮小しており、これは韓国の民主主義支援の持続可能性を低下させる要因となっています。

＜表2＞開発途上国選挙管理能力向上研修支援事業予算推移

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第二に、国家機関の領域の場合、開発途上国政府の公共行政分野と司法府制度に対するODA支援として、韓国の事例を要約できます。公共行政分野における韓国の民主主義支援は、主にKOICAによって企画・実施されてきました。KOICAは対外無償援助の重点セクターの一つとして公共行政を2010年から戦略化してきましたが、2021年からは従来の公共行政を「平和・ガバナンス」分野に改編され、中期戦略の詳細戦略目標を策定しました。現在、平和・ガバナンス分野の中期戦略の詳細戦略目標は、（1）武力紛争予防および平和な生活の基盤造成（平和）、（2）参加型で包容的な民主主義の拡大（ガバナンス）、（3）安全で公正な司法・治安制度の構築（ガバナンス）、（4）責任ある効率的な行政制度の構築（ガバナンス）で構成されています。従来の公共行政分野が、公務員教育訓練制度の改善、電子政府を通じた行政システムの近代化、税務行政の近代化など、行政制度の構築に重点的に事業を企画していたのに対し、2021年からは民主主義の拡大や平和など、民主主義支援の範囲を拡大する傾向が見られます。このような文脈において、政治・行政体制のアカウンタビリティ向上のために、地方行政能力強化を通じた地域住民の行政サービスへのアクセス向上、監査能力強化を通じた腐敗防止および透明性向上、そして公正な選挙制度および投票システムの構築を通じた国民に対する政治的アカウンタビリティ強化などを主要プログラムとして企画しています。また、法・制度の包容性向上のために、司法部門の人材・制度的能力強化による法の支配の促進、女性および脆弱階層の人権保護、平和促進および安全な社会実現のための治安能力強化、そして市民権・社会権保障を主要プログラムとして共有しています。前述したように、KOICAの平和・ガバナンス分野の主要プログラムは、韓国が保有する公共行政制度改善のノウハウとSDG16の核心的価値および実施プログラミング戦略、そして人権基盤アプローチ（human rights-based approach）の段階的な導入に基づいて、コンテンツと実施方法を企画しています。

＜図1＞KOICAの平和・ガバナンス分野の年度別支援規模（2016-2019、単位：百万ウォン）[2]

KOICAの平和・ガバナンス分野に対する4年間（2016-2019）の総支援規模は、持続的に増大する傾向にあることが[図1]で確認できます。各年度の支援額を見ると、2016年度は総額996億ウォン、2017年度は1,017億ウォン、2018年度は1,237億ウォン、2019年度は1,274億ウォン規模で支援されており、各年度の総支援額と比較すると、平和・ガバナンス分野の支援額は2016年度の15.6%、2017年度の16.0%、2018年度の18.1%、2019年度の16.9%で、平均16.7%の比率で支援されてきました。平和・ガバナンス分野への支援比率が15～18%水準で安定的に支援されていることは、協力国からの継続的な事業需要が発生していることを意味し、これは個人の安全で持続可能な生活の保障のために平和・ガバナンス部門が持つ重要性も高いことを示しています。それにもかかわらず、2000年代にKOICAが公共行政セクターに投じた予算が総予算の約23～24%を占めていたという記録と比較すると、現在の予算規模については再考が必要です。

KOICAが2021年から樹立・運営を予定している「平和・ガバナンス」分野の中期戦略内に設定された下位目標（[図2]）に基づき、過去4年間（2016年～2019年）に支援された平和・ガバナンス分野の総支援額に対する各詳細戦略別の割合を見ると、参加型で包摂的な民主主義、安全で公正な司法・治安制度、責任ある効率的な行政制度にそれぞれ代表される立法、司法、行政部門に対する「ガバナンス」目標に総額の81%という圧倒的な支援が行われており、平和部門には19%水準の支援が行われていることを確認できる。ガバナンスの下位目標間の支援割合を見ると、「行政（責任ある効率的な行政制度）」部門に62%と最も多くの支援が行われており、次いで「司法（安全で公正な司法・治安制度）」に19%、「立法（参加型で包摂的な民主主義）」部門に5%の順で支援されている。これまでのKOICAが推進してきた民主主義援助関連コンテンツの中で、行政制度改善と公共行政のための能力強化及び招へい研修プログラムが最も中心的な事業であったことを確認でき、制度改善と公共行政部門が韓国の比較優位を持つ民主主義援助の内容と評価できる。

図2 平和・ガバナンス分野戦略下位目標別支援規模（単位：百万円）[3]

KOICA以外にも、司法研修院、韓国行政研究院、地方自治体などが開発途上国の国家機関、政府制度、公共行政を支援する国内支援機関として活動しているが、ほとんどの機関が持つ専門性を基盤に開発途上国公務員招へい研修事業を実施し、能力強化と専門知識の共有に貢献してきている。司法研修院の場合、司法研修院国際司法協力センターを中心に、司法開発途上国を対象とした外国法官研修及びODA事業を通じて、開発途上国との司法交流・協力を強化し、受益国の司法制度改善と司法府の独立及び社会統合に貢献することを目的としている。2020年にはネパールとウズベキスタンの司法研修院招へい研修及びオンラインセミナーを推進した。韓国行政研究院も司法研修院と同様に、開発途上国公務員招へい研修事業や国内外機関との共同研究及びコンサルティング事業を主に行っているが、KOICAに比べると予算規模が著しく小さいという問題がある。地方自治体は、小規模予算で開発途上国の地方政府と親善交流の次元で進めてきた国際協力事業が徐々に拡大し、2021年7月に国際開発協力委員会で地方自治体のODA支援増額が決定され、今後地方自治体の公共行政分野での活動が拡大する見込みである。

第三に、市民社会領域は、韓国の民主化時期にミゼレオール（Misereor）、アジア財団、ドイツEZEなど海外機関から受けた恩恵を基盤に、韓国のCSOも開発途上国の市民社会活動を支援するために多様な活動を行っている。まず、KOICAが市民社会協力事業としてCSOに支援する予算があり、開発コンテンツは開発途上国の貧困削減と福祉増進のために市民社会、アカデミーパートナー、社会的経済組織などの民間パートナーと協力し、パートナー国住民の生活の質改善を図る事業として推進されている。年代別の予算推移を見ると、2017年267億ウォン、2018年271億ウォン、2019年294億ウォン、2020年376億ウォンと増加傾向にある。一方、KOICAの公共行政分野支援をOECD DAC CRSコード基準で見ると、公共政策及び行政管理が41.86%、公共行政が29.12%で全体の約71%を占め、民主的ガバナンスの主要要素である選挙（0.18%）、腐敗防止機関及び組織（0.37%）、市民団体強化（0.44%）、人権（0.23%）、ジェンダー平等（2.37%）など、公共行政を除くと民主的ガバナンス、特に市民社会との協力のための予算は極めて小規模であることがわかる。

また、韓国開発協力CSOの代表的な協議体である国際開発協力民間協議会（KCOC）も市民社会領域で民主主義援助分野に貢献する重要な関連機関の一つである。KCOCによると、韓国開発協力CSOが開発途上国パートナー現地CSOと協力する現況は、2019年基準で27団体が31カ国で111事業を実施し、開発途上国現地CSOと協力しており、事業費規模は自己資金68億ウォン（97.3%）と政府財源約1.8億ウォン（2.7%）であり、政府の支援が極めて微々たるものであることを確認できる。一方、市民社会領域で活動する民主化運動記念事業会は、国際市民社会の相互促進に貢献する代表的な民主主義記念機関として、地位強化、韓国民主化運動に貢献した海外人士の発掘と関連記念事業推進、民主主義広報外交を通じた青年参加と国際協力促進を組織の主要目標としている。しかし、このようなミッションに比べて事業コンテンツを推進できる予算は極めて小規模に留まっている。

労働組合及び労使関係制度化のための支援の場合、雇用労働部傘下の労使発展財団が国際交流協力支援事業として2011年から労使関係、労働政策及び労働環境改善政策などのノウハウを活かして開発途上国開発協力事業を進めてきた。国際交流協力事業には海外投資企業支援として、海外進出及び進出予定の国内企業を対象に雇用労働関連専門サービスを提供しており、外国人就業教育及び支援と関連してILOのような国際機関との協力事業も推進してきたが、労使発展財団も年平均8億ウォン程度の予算が国際交流協力支援事業に策定されており、低予算の問題が深刻な状況である。

全体的に、韓国が現在提供している民主主義援助カテゴリーに該当する開発協力コンテンツは、国際的に通用する民主主義援助テンプレート（[表1]）の構成セクターである選挙プロセス、国家機関/制度、市民社会の全てに該当すると評価でき、韓国の民主主義援助の核心コンテンツは主に制度改善と政策開発などの知識共有及び研修事業にあることを確認できる。しかし、同時に大きく三つの問題が伴う。第一に、韓国の民主主義経験が現在進行中の民主的ガバナンスの各セクターに適切に議論され反映されているとは見なし難いため、韓国の経験を基盤としたストーリーテリングを構成する叙事的な要素の補完が必要である。第二に、各援助主体機関ごとにコンテンツの企画と履行を共同開発したり統合管理できなかったりするため、断片的に選挙プロセス、国家機関/制度、市民社会間の有機的な連携またはシナジー効果の創出を期待することは難しい。第三に、韓国民主主義援助関連機関が共通して抱える小規模な予算問題は、今後の民主主義援助経験に関する叙事プロジェクトの必要条件として、政府と市民社会の財政支援動員という課題が浮上するだろう。

III. 韓国民主主義経験の共有方法

韓国開発協力機関が提供する民主的ガバナンス関連コンテンツの分析と共に、コンテンツをパートナー国に伝達する共有方法に関する理解が必要である。便宜上、民主主義援助の中で最も多くの部分を履行するKOICAの事例を中心に、韓国の民主主義援助関連事業が開発途上国と共有する方式を以下[図2]のように区分できる。

図3 KOICAの平和・ガバナンス分野事業類型別支援規模（単位：百万円）[4]

過去2016年から2019年までの4年間、KOICAによって支援された平和・ガバナンス分野の事業類型別支援規模を見ると、プロジェクト方式（45.4%）、研修生招へい事業（16.8%）、ボランティア（17.8%）、開発コンサルティング（10.5%）、官民協力事業（4.0%）、国際機関協力事業（3.1%）、小規模無償援助（2.1%）、人道支援（0.3%）の順で支援されたことを確認できる。平和・ガバナンス部門の事業はプロジェクト方式で最も多く行われている。開発コンサルティング、小規模無償援助、プロジェクト方式を合わせた国別協力事業が全体に対する約60%の比重を占めている。これは受益国政府の要請による法制度及びシステム樹立・制度改善などの事業発掘が最も一般的であることを意味する。言い換えれば、パートナー政府が韓国の民主主義経験から受け入れ可能な制度改善の機会を、韓国政府への支援要請として公式に行うことが可能である。しかし、実際に韓国の過去の民主化と市民社会のアドボカシーの役割に関する知識が事前に共有され、受益国政府が韓国の民主主義経験の特定の内容を韓国政府に支援要請するケースがどの程度であるかは正確に把握することは難しい。また、研修生招へい事業などの公務員能力強化においては、民主的ガバナンスと人権及びジェンダー問題に対する認識を高め、選挙制度、国家機関/公共行政、市民社会に関する専門性を涵養するなどの活動も活発に行われており、間接的に民主主義援助を行っていると言える。

一方、市民社会との協力事業である官民協力事業が4.0%に留まる低い民主主義援助支援方式に対して、国内CSOからの批判が続いてきた。2019年、政府と市民社会の間で「国際開発協力分野政府・市民社会パートナーシップ基本政策」が締結され、韓国の市民社会は公与国と開発途上国の国際開発協力政策の樹立と施行過程において国民の参加が保障され、民主的な社会を 조성するのに寄与することを強調した。このため、開発途上国市民社会との協力を拡大し、政府は市民社会の官民協力予算支援を増額する計画である。今後、2019年のパートナーシップ基本政策に基づき拡大される可能性のある韓国市民社会の民主化及び平和運動経験に関する知識共有事業など、市民社会独自のストーリーテリング実現に向けた努力が継続されると予想される。

このような国別協力事業方式と市民社会を通じた支援方式以外に、国際機関との協力事業及び人道支援など、KOICAが民主主義援助支援のために第三のパートナーと協力する支援方式がある。しかし、国際機関との協力事業は全体KOICA平和・ガバナンス事業予算の3.1%、そして人道支援も0.3%に留まる極めて低い結果を示している。国際機関協力事業の場合、国連機関及び多国間開発銀行は韓国が保有する経済発展と政治発展の歴史的経験を他の開発途上国と共有するよう勧奨しており、韓国と開発協力知識共有プログラム（knowledge sharing programme: KSP）を開発し、開発途上国パートナー機関に提供する事業を拡大している。受益国パートナーに直接支援せず国際機関を通じて伝達されるマルチバイ（multi-bi）方式を先進供与国が好み、予算支援を拡大しており、コロナパンデミック以降、非対面方式の援助調達が強調されているため、今後国際機関との協力事業及び人道支援が強調される見通しであり、多国間援助と韓国の民主主義援助経験とノウハウは積極的に連結される可能性を示している。また、KOICA平和・ガバナンス事業の特性上、多様な活動主体（multi-stakeholder）の事業参加が要求されるため、今後事業類型もより多様化する必要がある。

最後に、韓国の民主主義援助伝達方式と有償援助との連携に関するアプローチも模索されるべきである。民主主義システムと制度改善のためのインフラ構築に関して、技術協力と知識共有中心の無償援助よりもメディアセンターや放送局システムのようなインフラサービス提供のための有償援助方式を動員することが重要であるからだ。しかし、未だに韓国の民主主義経験を有償援助と連携させられるよう制度的な努力を講じたり、概念的な議論も開始されていない初期段階に留まっている。

IV. 限界と対応戦略：韓国民主主義援助のための課題

韓国の民主主義経験を開発途上国と共有し、開発途上国の民主化支援と健全な民主主義が定着するよう助ける対外援助のコンテンツと伝達方法を整備する努力は、供与国である韓国とパートナーである受益国の双方にとって重要な意味を提供する。今後の韓国の民主主義援助に関するストーリーテリング作業がより体系的かつ建設的に本格化するためには、以下の現在の限界とそれに対する対応戦略を模索することが重要であろう。

第一に、官民学協力を通じた韓国民主主義経験共有のための国内制度整備と知識ネットワーク構築が必要である。未だ韓国開発協力関連機関では民主主義援助に関する概念自体に慣れていない可能性が高く、民主主義よりも平和、人権、ジェンダー、難民、市民社会、ガバナンスなど、類似しているが統一されていない概念と領域が個別に使われている。これを意図的に無理に統合する必要は全くないが、相互に多様な民主主義援助関連プロジェクトの情報を共有し、重複する部分を避け、相互協力できるような緩やかな知識ネットワークを構築することが重要であろう。また、政府・市民社会の官民協力パートナーシップだけでなく、民主主義援助経験のナラティブを整理できるよう学界の研究と整理も知識ネットワークプラットフォームに連携されることが重要であろう。民主主義知識ネットワークに多様な利害関係者（multi-stakeholder）が参加できる基盤が造成されれば、韓国民主主義経験へのアプローチにおける多様な声が反映される学習効果が創出されるだろう。

第二に、범政府レベルでの民主的ガバナンスを支援する援助戦略の模索が必要である。開発途上国に援助の条件として映りかねない韓国型民主主義援助モデルを構築しようとするよりも、受益国が置かれている歴史的、政治的文脈の中で個人の自由、人権、少数集団の権利保護、法治などを実現する民主的ガバナンスが定着するよう支援体制を改善する方向に努力が集中されるべきであろう。このような民主的ガバナンスの定着は、受益国が頻繁に直面する内外の危機を克服できる回復力を向上させ、より実質的な社会経済的援助効果をもたらすと期待される。これまで制度改善と公共行政に強みを見せてきた韓国の開発援助をより体系的に整備し、それを基盤に効果的な民主的ガバナンス構築などの開発協力の普遍的な言語と連結させ、韓国民主主義援助のコンテンツとモジュールをさらに拡大する努力が必要である。そのためには、民主主義援助の政治的敏感性を制御し、受益国の需要が何かを優先的に把握して事業発掘と民主主義援助戦略に反映するシステムが制度的に構築されなければならないだろう。

第三に、韓国の世界民主主義発展への貢献を持続可能かつ体系化するために、関連法規の立法を通じて明文化する必要がある。民主主義という名称を使用していなくても、韓国は既に多様なプログラムや事業を通じて国際社会の民主的ガバナンス発展に貢献しているため、これをより体系的、統合的、効果的な方法で制度化することが重要である。このような立法努力は、開発途上国の民主主義発展と回復力を体系的に支援でき、現在国内で断片的に進行されている事業主体が個別に予算を確保するのに比べ、財源規模を法規の枠内で制度的に増大させるのに役立つだろう。韓国民主主義援助に関する立法活動は、現在進行中の事業よりも民主主義に対するより専門的で深い考察が反映された事業を企画・進行するのに貢献でき、受益国の民主主義だけでなく、民主主義援助事業に参加する国内団体にも民主主義に対する省察と教育などの効果を発揮できるという点で、国内民主主義能力の発展にも寄与できる。具体的には、民主主義援助関連立法過程として、現行法である「国際開発協力基本法」第1項に「民主主義増進」を追加し、下位法規である「国際開発協力基本計画」または「国際開発協力総合施行計画」に具体的な施行方案を明示する方法を模索できる。また、民主主義支援関連基金や財団を設立する法律を制定し、民主主義支援事業を特化して進行することも可能である。

第四に、法律で制定された民主主義支援関連法規以外に、民主主義援助を多様な機関が模索できるよう財政支援が比較的自由な民主主義基金の造成を模索することができる。先に議論したように、KOICAを除いた他の民主主義援助関連機関は、極めて零細な水準の予算で持続可能性の低い事業を継続しているのが実情である。民主主義支援のための開発協力事業を支援する財源として、政府予算の増額と同時に、政府予算だけに依存せず財源を民間基金として造成し、自律的に管理する 방안を同時に模索することが重要であろう。未だ韓国には、韓国の民主化経験を開発途上国と共有し、開発途上国の民主主義を支援する財団が存在せず、最近2021年5月に「ASEAN人権基金法」が国会に発議されたが、特定地域に限定された基金と財団を超えた、범開発途上国民主主義支援のための立法努力が必要である。

第五に、協力対象国の民主的ガバナンスを支援するためには、現地市民社会の関与を強化できるチャネルを拡大する必要がある。受益国政府が韓国に政治的に敏感な民主主義関連制度改善を要請する可能性は低いと考えられるため、現地市民社会が民主的ガバナンスの問題を提起し、制度改善に関与できる能力と機会を拡大することに韓国の支援が必要である。受益国の市民社会団体は、腐敗防止、言論の自由、人権擁護などの民主的ガバナンス領域で多様なイシューを政府よりも直接的に公論化でき、韓国政府に民主的ガバナンス改善のための支援要請をしたり、韓国の市民社会団体と連帯を通じて市民社会間の協力も可能である。

第六に、韓国の民主主義経験を伝達する主体と方法が多様かつ断片的に行われているため、これに関連する統計資料が体系的に連携されていないという問題がある。機関間の統計資料の統一が急務であり、資料と情報の円滑なコミュニケーションのために、先に言及した知識ネットワークプラットフォームで統計資料を管理する役割を担うことができるだろう。

第七に、韓国民主主義援助経験を一つの叙事としてストーリーテリングにするためには、援助機関ごとに持つ固有の専門性と経験を知識共有事業（KSP）として制度化し、今後も蓄積していく基盤 마련が重要であろう。KSPを通じて、開発途上国が望む方式の民主主義制度改善と人権基盤アプローチ、ジェンダー問題対応など、開発コンサルティング支援が可能であろう。しかし、現在推進中の企画財政部と韓国開発研究院（KDI）のKSP事業は、韓国の経済発展経験を中心に 이루어져おり、韓国の民主主義と政治社会発展に関する経験を盛り込むには限界が明らかである。したがって、KOICAが運営する開発コンサルティング事業である開発経験交流パートナーシップ（Development Experience Exchange Partnership Programme, DEEP）を積極的に活用することが、現時点では最も現実的な 방안となるだろう。

第八に、多様な行為主体が韓国民主主義経験を共有する開発協力事業に参加できるよう、パートナーシップ拡大に努力する必要があるだろう。市民社会連帯を通じた民主主義知識共有だけでなく、国会参加を通じた議会制度改善支援、民間企業参加を通じた基金 마련及び開発途上国の民間企業育成などの領域に拡大できる。

第九に、韓国の民主主義経験を開発途上国と共有し協力することが、韓国の特殊な経験を提供するのではなく、国際社会で通用する普遍的な民主主義価値と連携されているという点を強調することが重要であろう。国連のSDG16核心価値を中心に多層的な協力強化を模索し、SDG16履行プログラミング戦略及び履行に集中することと、韓国の民主主義援助プロジェクトが同一の文脈にあることを強調する努力が重要である。また、人権基盤アプローチ、環境社会人権影響評価、アカウンタビリティ（accountability）の原則などが韓国の民主主義援助企画と実行に内在されるよう努力しなければならないだろう。これを基盤に、国際機関との多国間協力方式（マルチバイまたは信託基金など）がより積極的に模索されることができるだろう。

最後に、韓国の民主主義援助経験が持つグローバルな叙事としての含意は、マクロレベルで韓国民主主義が目指すところに対し、重要な方向舵を提示しなければならない。昨今の東アジアは、米国、中国、日本、ロシアなど強大国の現実主義的な国益中心の政治が鋭く対立しており、北朝鮮核問題、領土問題、過去史問題などで平和と民主的ガバナンスに関する議論が自国の国益保護に容易に相殺される。韓国は民主的ガバナンスの歴史的経験を基盤に「東アジアの北欧」の役割を模索する時が来たのであり、東アジアの平和と民主主義の象徴として韓国が認められるよう、民主主義援助をソフトパワーの資産として活用しなければならないだろう。■

[1]Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve(Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1999), p, 88.

[2]KOICA無償援助統計資料（2016-2019）

[3]KOICA無償援助統計資料（2016-2019）

[4]KOICA無償援助統計資料（2016-2019）

■ 著者：キム・テギュンソウル大学国際大学院教授。英国オックスフォード大学および米国ジョンズ・ホプキンス大学高等国際関係大学院（SAIS）で博士号を取得した。主な研究分野は国際開発学、平和学、国際政治社会学、グローバル・ガバナンスなどである。主な著書および編著書に『The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy』（Oxford University Press, 2011）、『対抗的共存：グローバル責任性の韓国的再生産』（ソウル大学出版文化院、2018）、『韓国批判国際開発論：国際開発の発展的省察』（朴英社、2019）などがある。

■ 担当および編集：ユン・ハウンEAI研究員

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