美中冲突加剧，要求改善韩日关系：从第九次韩日国民相互认知调查看韩日关系

【编者按】

自2018年10月大法院（最高法院）就强制征用劳工问题作出判决以来，韩日关系已僵持三年，两国国民的疲惫感日益加剧。后疫情时代的秩序重塑也未能推动双边合作取得进展。在此背景下，东亚研究员（EAI，院长孙烈）与日本非营利智库言论NPO共同实施了针对韩日两国国民的“第九次韩日国民相互认知调查”。本期简报基于该调查的主要结果，重新审视了希望改善韩日关系与合作的韩国舆论，以及两国在安全与经济合作方面的意见差异。作者认为，鉴于美中战略竞争的加剧、中国胁迫性挑战以及后疫情时代的地缘政治风险，有必要重新审视韩日关系。作者呼吁，日本应准确理解希望建立面向未来合作的韩国国民舆论，摒弃“单一轨道” 접근方式；韩国下届政府也应顺应民意，重建韩日关系。

在2021年9月28日由东亚研究员和言论NPO发布的第九次韩日国民相互认知调查结果中，最引人注目的是要求改善韩日关系与合作的韩国舆论。自2018年10月大法院就强制征用劳工问题作出判决以来，韩日关系已僵持三年，两国国民的疲惫感日益加剧。由于政府间关系陷入停滞，两国已付出了巨大的经济和战略代价。两国间的贸易和投资有所下降，安全方面对朝合作减弱，在国际舞台上则因疏远和相互指责而消耗了外交力量。后疫情时代的防疫、疫苗以及秩序重塑等双边合作更是无从谈起。在此背景下，日本在过去一年中，作为韩国方面反感的核心人物，安倍首相被菅首相取代，而今年9月29日又迎来了岸田首相的更迭，政治格局发生了变化。韩国也将在明年3月举行总统大选，两国都面临着不稳定的政治局面。如今，两国国民对政府迟迟未能改善关系表示批评，并释放出相互合作的信号。

此次舆论调查结果显示，国民对对方国家的印象有所好转，对关系恢复的偏好有所增加。韩国方面表现出的偏好程度比日本方面更强。相互认知的整体改善，与其说是双边悬案谈判进展等双边关系动态的结果，不如解释为两国国民对外认知变化所致。两国国民对美中竞争加剧和中国挑战的担忧，更具体地说，对中国威胁认知的增加，正在促使对韩日关系看法的转变。韩国舆论显示，应通过韩美日安全合作等多种渠道促进与日本的合作关系，而日本方面则显示出支持其一贯外交方向的意愿，即通过日本积极推进的（但韩国未参与的）主要外交倡议来应对，如四方安全对话（QUAD）、自由开放的印度太平洋构想（FOIP）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等。日本在与韩国保持距离方面仍显冷淡，不愿合作。

此次舆论调查给韩国带来了两项课题。第一，政府与国民之间的差距。如何缩小在改善韩日关系和韩日合作（具体而言，韩美日安全合作、参与四方安全对话、强制征用赔偿解决方案等）的舆论与政府立场之间的脱节（decoupling）状态？第二，韩日舆论之间的差距。如何缩小在关系改善与合作方面犹豫不决的日本舆论，以及与日本政府立场之间松散耦合（loose coupling）状态的差距？这些都是韩国下届政府需要解决的课题。

1. 改善韩日关系与“面向未来合作”的趋势

如果说日本舆论在2019年6月的民意调查中鲜明地反映了对韩国大法院2018年10月强制征用判决的反对，从而导致日本政府采取了全面攻势（对韩国负面印象为49.9%），那么韩国舆论则在2020年8月的民意调查中，戏剧性地反映了对2019年7月安倍政府实施出口管制、贸易争端以及《军情协定》（GSOMIA）终止等安全争端的担忧（对日本负面印象为71.6%）。这种趋势有趣地揭示了当前两国看待韩日冲突视角的差异。日本舆论对韩国政府处理大法院判决表示不满和愤怒，而韩国舆论则因认为日本政府的报复措施不当而表达了不满和愤怒。两国舆论与两国政府的立场步调一致。

<图1> 相互国家印象变化趋势 2013-2021

另一方面，两国国民的抱怨和愤怒在一段时间后有所缓和。日本在2020年的调查中好感度回升（5.9%），反感度下降（3.6%）；韩国在2021年的调查中好感度回升（8.2%），反感度下降（8.4%）。对日本的正面印象从2020年创历史新低的12.3%上升至20.5%，负面印象则从2020年的71.6%降至63.2%。

相反，日本对韩国的负面认知与前一年相比略有增加，正面认知则有所下降。从2016年到2019年，日本对韩国的好感度持续呈下降趋势（29.1%→26.9%→22.9%→20%），但在2020年好感度反弹至5.9%，今年也保持了这一水平，反感度也略有下降趋势。如果韩国在明年的调查中能保持与今年相当的水平，那么两国都将确认关系恶化的基础和下行僵性。

<图2> 两国在与对方关系中应采取的立场

对日本好感度的增加自然会导向要求改善韩日关系。如图2所示，韩国在2019年强烈表达了应改善因两国贸易争端和《军情协定》争议而持续恶化的关系的意愿。45.8%的国民认为应“面向未来”克服对立，认为至少应避免政治对立的观点占28.8%，绝大多数（74.6%）国民认为应摆脱目前的对立局面。日本也有超过半数（54.8%）的民众支持这一点。

希望“面向未来”克服对立的愿望也体现在将两国关系恶化的主要原因——历史问题——相对化的舆论中。如图3所示，认为“只要两国建立面向未来的合作关系（安全、经济、卫生、气候变化等），历史问题也会逐渐得到解决”的观点，与前一年（24.5%）相比增加了约14个百分点，达到38.1%。与此形成对比的是，认为“无论两国如何合作，历史问题都无法解决”的观点从43.6%骤降至21.7%，这表明韩国国民高度重视“面向未来的合作”。在此背景下，对于因大法院强制征用判决而导致两国对立的局面，仅有32.6%的舆论支持政府的现有解决方案，而认为应探索各种替代方案的意见占主导地位（图4）。

<图3> 韩日关系与历史问题

<图4> 关于大法院判决导致两国对立局面的解决方案

2. 对未来的担忧促成韩日合作

那些指向“面向未来的合作”的国民，想象着怎样的未来？是仅仅抱着“不要纠结于历史等过去，要面向未来”的心态，还是“具体设想即将到来的未来，并在此基础上寻求韩日关系的发展”？答案的线索可以从国民对安全和经济问题的认知变化中找到。

韩国国民希望在经济上提高美国和日本的比重，降低中国比重。“作为重要的经济伙伴国”，美国（74%→86.7%）和日本（41.7%→52.4%）分别比前一年增加了12.7个百分点和9.7个百分点，而中国则从78.7%变为80%，保持了以往的趋势（图5）。考虑到中国在新冠疫情危机中保持经济正增长并拉大与美国的差距的趋势，这种舆论走向令人惊讶。另一方面，在“感到军事威胁的国家”方面，继朝鲜（85.7%）之后，中国以61.8%的比例急剧增加，比前一年增加了17.5个百分点，而日本则比前一年下降了5.5个百分点，为38.6%（图6）。特别是对中国的印象，在过去两年中，“负面印象”从51.5%（2019）增至59.4%（2020），再增至73.8%（2021），而“正面印象”则从22.2%（2019）降至16.3%（2020），再降至10.7%（2021）。

<图5> 对韩国经济关系重要的国家或地区

<图6> 感到军事威胁的国家·地区

<图7> 中国在韩国人心目中的印象

这些结果表明，韩国国民的未来与中国问题息息相关。当中国成为影响韩国或朝鲜半岛未来安全与繁荣的最大变量时，中国带来的挑战，即对中国的威胁认知和反感急剧增加，成为韩国对外关系认知的关键驱动因素。在此背景下，值得注意的是，对美国和日本好感度的上升与对中国威胁认知的增加和反感急剧增加形成了鲜明对比。由于对华认知恶化，韩国国民的对外认知呈现出向“美日 vs. 中国”倾斜的趋势。

韩国舆论倾向于将韩日合作视为美中竞争格局下的韩美日合作或制衡中国，这一点在询问“韩日关系重要的理由”的图8中有所体现。韩国舆论在“因为是重要的贸易伙伴”（79.7%）和“因为是邻国”（62.4%）之后，“因为在美中冲突中追求韩日合作符合双方利益”的比例比前一年增加了11.2个百分点，“因为作为美国的同盟国共享安全利益”的比例比前一年增加了9.6个百分点，“因为共享民主等共同价值观”的比例比前一年增加了8.1个百分点。

<图8> 韩日关系重要的理由

具体来看各项议题的舆论趋势，如图9所示，韩国认为应加强韩美日三角军事安全合作的意见从2020年的53.6%增至2021年的64.2%，而认为“两者都不是”的比例则从35.4%降至27.5%。这一变化与前一年调查结果中认为应加强韩美日军事安全合作的意见减少形成对比，呈现出一种V字形（V-Shape），回到了2013年调查以来韩国人对日正面印象达到最高点的2019年。此外，40%的受访者表示应制衡中国的崛起（图10）。图11是关于是否加入四方安全对话（QUAD）的调查，51.1%的国民赞成，18.1%反对。考虑到四方安全对话是美国和日本主导的、旨在制衡中国的新的合作平台，对四方安全对话的积极舆论也反映了制衡中国的心理。此外，在关于如何应对中国国内人权压迫问题的调查中（图12），61%的受访者表示应参与美国等主导的强硬应对。这被解读为并非出于对国际人权保护的深切关注，而是制衡中国的心理在起作用。

<图9> 关于加强韩美日三角安全合作的立场

总之，美中冲突和中国挑战带来的对未来的担忧，正转化为对加强韩美日军事安全合作、四方安全对话合作、以及人权问题国际团结等集体应对措施的必要性。这些都要求韩日合作。对韩日经济合作的要求也有小幅上升（34.3%（2020）→43.2%（2021））。

<图10> 认为应加强韩美日安全合作的理由

<图11> 是否参与四方安全对话（QUAD）

<图12> 关于中国国内人权压迫问题采取强硬应对措施的参与必要性

3. 舆论揭示的韩日认知差异，如何应对？

日本舆论也显示出对美中冲突和中国威胁的担忧。对中国的军事威胁认知比前一年增加了7.1个百分点，达到70.5%，与朝鲜（76.5%）的水平接近（图6）。日本也对韩日关系恢复表示支持（图13）。虽然韩国国民支持率比前一年增加了9.9个百分点，但日本仅为7.9%。日本对与韩国建立面向未来的合作关系期待不高，反而更侧重于解决历史遗留问题，呈现出趋同于韩国过去“原则性立场”（即“若历史问题得不到解决，则难以实现面向未来的合作”）的倾向（图3）。因此，日本对加强韩美日军事安全合作的主张也显得犹豫不决。“两者都不是”的立场从2020年的50.6%小幅增至2021年的52%，而认为“应加强韩美日军事安全合作”的主张则从2020年的38.9%小幅降至2021年的36%（图9）。日本对韩国加入四方安全对话持否定态度（仅11.4%赞成），对韩国经济地位的评价为21.8%，在所有国家中排名第六（韩国是日本三大贸易伙伴之一）。韩日经济合作的必要性也从47.1%小幅降至44%（图14）。

<图13> 努力恢复韩日关系

<图14> 韩日经济合作对本国未来的重要性

日本在改善韩日关系方面相对犹豫甚至冷淡的原因可以分为两方面。第一，韩日关系的外部因素。如果韩国试图通过包括韩美日合作在内的多种国际机制来应对中国威胁，并希望在此框架下恢复韩日合作，那么日本则希望通过其一直推进的现有外交倡议，即四方安全对话、自由开放的印度太平洋构想、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定等区域战略机制来制衡中国。由于韩国并未加入这些机制，日本也就缺乏特别努力恢复韩日双边合作的动力。第二，日本国民更关注韩日关系中的内在动因，如历史遗留问题（强制征用和慰安妇问题等）的解决。只要历史遗留问题的解决陷入僵局，日本就不会积极表达改善关系的意愿。也就是说，这与日本政府的“单一轨道” 접근方式一致，即在韩国政府未能提出令人信服的历史遗留问题解决方案之前，日本政府不会着手改善关系。

在美中冲突和中国挑战的严峻国际环境下，韩日关系进入了一个新阶段。与此同时，美国自拜登政府上台以来，为应对中国挑战，一直强调韩美日安全合作，并以历史问题不应损害美国核心安全利益为前提，强烈敦促韩日两国改善关系。准确认识到这一形势并提出新思路的，正是韩国国民。他们在韩日关系论述中，提出了与以往熟悉的“过去的未来（future’s past）”截然不同的未来。他们担忧日益加剧的美中战略竞争、具有挑战性和胁迫性的中国挑战以及后疫情时代的地缘政治风险，并重新审视韩日关系。日本新政府和国民应准确理解韩国国民的舆论，摒弃“单一轨道” 접근方式。韩国下届政府也应顺应民意，积累前所未有的经验，以便两国能够适应加速变化的局势，并全面推进韩日关系的重建。■

■ 作者：孙烈东亚研究员（EAI）院长，延世大学国际学研究生院教授。曾获芝加哥大学政治学博士学位。曾任延世大学国际学研究生院院长、国际学院院长、可持续发展研究所所长等职务，并曾任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加州大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019年）和现代日本学会会长（2012年）。曾获富布赖特奖学金、麦克阿瑟奖学金、日本基金会奖学金，并担任早稻田大学高等研究所高级研究员。曾任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员，东北亚时代委员会专家委员等职务，现任外交部自我评估委员会委员。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括 Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, 《韩国的中坚国外交》（2017，合编）等。

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