[EAI 议题简报] 从G7到D10：中美竞争与多边秩序内体制竞争的复杂性

[编者按]

今年6月，包括韩国、印度、澳大利亚和南非在内的“扩大的G7峰会”在英国康沃尔（Cornwall）举行。此后发布的峰会联合声明，表达了在传统的多边主义规则体系内，进一步坚定捍卫民主价值观的意愿，并进一步阐述了必须阻止对自由主义国际秩序的挑战的逻辑。这引发了中国的反对。成均馆大学教授、EAI高级研究员李淑钟（音）阐述了民主国家在中美体制竞争中的地位和作用。作者强调，民主对专制的体制竞争可能导致多边主义的阵营化，并给许多需要中美两国的民主国家带来不切实际的选择难题。她主张，应超越体制竞争，将民主价值观作为普世价值来 접근。此外，她补充说，欧洲和亚洲的民主国家应持续保护民主，并加强后发民主国家之间为捍卫民主价值观而进行的自主区域合作。

包括韩国、印度、澳大利亚和南非在内的扩大的G7峰会于6月11日至13日在英国康沃尔（Cornwall）举行。英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）自去年起就一直表示，将邀请韩国、印度、澳大利亚等三个民主国家，并召开所谓的“D10”峰会。此次G7扩大会议是美国总统拜登自竞选以来一直提出的“民主峰会（Summit for Democracy）”构想的第一个版本。民主价值观和规范是应对全球性问题的共同行动基础，并且有助于稳定现有基于规则的多边主义国际秩序的理念，在拜登政府和欧洲民主国家之间再次得到强有力的认同。其背后逻辑是，必须阻止世界各地出现的民主倒退以及随之而来的对自由主义国际秩序的挑战。民主不仅是一个国家的政治体制，也是国际秩序问题的观点，这引发了中国的反对。多边主义的中美认知差距、中美战略竞争以及民主在其中的地位等问题被混乱地讨论着，因此有必要梳理它们之间的关系。只有这样，亚洲民主国家才能在与美国及西方民主国家在自由、人权、反腐败等议题上合作的同时，寻求避免与中国紧张关系的方法。

1. 扩大的G7峰会与华盛顿主导的民主联盟讨论

扩大的G7峰会联合声明将应对不断变化的全球挑战作为共同的全球行动议程，在投入大量篇幅讨论终结新冠疫情和经济复苏的同时，也涉及了确保未来增长、保护地球、加强伙伴关系以及价值观等议题。[1]“运用我们的价值观——民主、自由、平等、法治、尊重人权——的力量来应对变化世界的挑战”的原则性声明，在随后的议程中被反复提及。尤其值得注意的是，这些价值观被融入了技术领域。例如，在数字生态系统方面，声明称“必须维护开放、兼容、安全的互联网，以支持人类自由、创新和信任”。声明强调，各国应协调国际规范和标准，以确保新技术能够反映民主价值观、开放竞争市场以及人权和基本自由的保障措施。具体而言，需要讨论如何监管政府的网络封锁或网络连接限制，以及如何监管助长偏见的算法决策。声明还提到，民主伙伴计划在9月由OECD赞助的“未来技术论坛（Future Tech Forum）”上，在支持开放社会的同时讨论国际挑战。这些讨论也与欧洲一直以来努力制定的、既能创造开放又能加强安全相关领域监管的规范和规则相吻合。[2]

联合声明将G7所倡导的国际秩序表述为“开放和有韧性的国际秩序（open and resilient international order）”，并表示将在G20或联合国等现有的“基于规则的多边主义体系（multilateral rules-based sys-tem）”内，通过与其他国家合作来推进此次达成的议程。在此，可以看到建立一个“独立”的联盟，在国际法和联合国等传统的多边主义规则体系内，更加有力地捍卫民主价值观的动向。关于民主联盟的讨论，自今年年初拜登政府上台前就已迅速升温。Jones和Twardowski（2021）强调，为了维护民主国家在国际体系中的影响力，需要超越西方，与其它民主国家建立新型合作。他们将旨在多边秩序框架内推进民主国家之间协调与合作的战略称为“民主多边主义（democratic multilateralism）”，并认为必须阻止俄罗斯和中国削弱或改变现有秩序性质的努力。[3]

在国际组织或全球治理层面，将中国影响力扩张视为对国际秩序的挑战，在其他文章中有更充分的阐述。例如，Hart和Johnson（2019）将中国试图改变国际秩序的努力归纳为六个方面：使多边行动符合中国利益、扰乱国际法体系、改变国际规范、俘获国际组织、创建新的国际组织、构建以中国为中心的国际合作平台。[4]Nadege（2020）认为，中国过去十多年来国际地位未能与其经济实力相匹配，是因为其“话语权”薄弱，并主张中国一直在努力争取塑造国际秩序根基的思想或智识的“话语权（discourse power）”。[5]特别是，中国一直在政府层面系统性地开展活动，利用外部世界的开放沟通结构来传播中国故事或操纵舆论。[6]因此，为了应对对现有国际秩序构成威胁的中国，在贸易、技术、供应链、人权、腐败等问题上，通过《外交事务》（Foreign Affairs）杂志在今年1月发表的两篇文章，提出了建立民主国家之间各种组合的联盟（democratic coalition）的讨论。[7]值得注意的是，过去被认为与意识形态无关的贸易、技术、供应链等技术性和功能性领域的问题，正与自由、人权等价值观领域的问题相结合，华盛顿和欧洲部分地区正在出现最终应将其纳入意识形态范畴来应对的论调。

美国或欧洲民主国家是将中国影响力扩张视为地缘政治竞争层面，还是意识形态层面，是需要探讨的问题。特朗普政府采纳了日本提出的“自由开放的印度-太平洋（Free and Open Indo-Pacific）”构想，将中国视为地缘政治竞争对手，并调整了印太战略以遏制其影响力扩张。由此，不仅是军事竞争，贸易特别是技术领域的竞争也融入了安全概念，市场逻辑而非政治脱钩逻辑开始扩散（不论其可行性如何）。此时，民主尚未成为美国外交政策的中心。然而，随着拜登政府的上台，与俄罗斯或中国的竞争开始被重新构建在民主与专制的意识形态体制竞争的框架内。

上任近半年之际，Brands（2021）将这种观点总结为“拜登主义”如下：自由世界面临三大挑战：第一，俄罗斯或中国试图改变以自由主义原则为基础的国际体系以服务于其自身体制（如俄罗斯的网络干扰和虚假信息传播、中国利用市场支配力进行的胁迫外交等）；第二，在新冠疫情等灾难面前，威权体制似乎比民主体制应对得更好；第三，包括美国在内的发达民主国家内部出现的民主倒退。[8]这种观点并非简单地将模范民主国家与不良非民主国家对立起来，而是强调民主问题与国内和国际关系内外相联系，并强调保护民主国际秩序对于维护本国民主的重要性。为应对这些挑战，美国的战略是加强民主共同体的凝聚力和复原力，以对抗专制对手；展示民主体制能更好地解决跨国问题；并在国内加强对被边缘化的工薪阶层和中产阶级的投资。这种观点并非简单地将模范民主国家与不良非民主国家对立起来，而是强调民主问题与国内和国际关系内外相联系，并强调保护民主国际秩序对于维护本国民主的重要性。拜登总统在3月31日的匹兹堡演讲中也曾表示，中美竞争的根本在于民主是否能比专制为人民带来更好的福祉。[9]在同一背景下，人们认为民主联盟在解决跨国问题方面可以也应该展现出更强的能力。因此，拜登政府认为民主秩序建立的关键在于其他民主国家之间的伙伴关系，并正在就具体议题与特定国家进行合作。[10]

地缘政治影响力扩张的战略竞争中加入意识形态体制竞争层级，或许有助于恢复过去15年来有所衰退的世界民主，但对于那些被请求建立伙伴关系的亚洲民主国家来说，这无疑是一个困境。民主价值观和规范本身对于维护个国内的自由、人权和法治至关重要，同时，这些价值观和规范对于多边秩序中国家主权的尊重和相互合作也是必不可少的。尽管如此，民主对专制的体制竞争在现实性、正当性和有效性方面都令人担忧。首先，与冷战时期资本主义和共产主义阵营分裂不同，主要的威权国家，特别是世界第二大经济体中国，与亚洲经济紧密相连，因此民主国家之间的合作很难排除中国。也就是说，其现实性不足。其次，如果美国倡导的民主体制被视为地缘政治影响力竞争的手段，那么那些旨在保护和支持民主的政府或公民社会将对其真诚性产生怀疑。也就是说，只有民主联盟论的正当性充分，才能超越国家利益的考量，作为价值联盟本身而持续存在。第三，体制竞争论可能会分裂为应对跨国挑战而进行的中美国际合作。Pepinsky和Weiss（2021）也指出，拜登政府将中国视为意识形态竞争对手，是过高评估了中国体制的吸引力，并且是一种不切实际的做法，它将促使亚洲及其他地区国家收缩与美国的合作，并刺激威权国家之间的联盟。[11]在气候变化和财政危机等跨国挑战和危机面前，与具有巨大影响力的中国合作至关重要。在此方面，欧盟在其2019年发布的《2019年欧盟对华战略展望》（EU Strategic Outlook on China 2019）中，将中国定位为气候变化和世贸组织等全球性问题的“合作与谈判伙伴（cooperation and negotiation partner）”，在技术领导力和市场准入问题上是“经济竞争者（economic competitor）”，在未来国家体制相关问题上是推动治理替代模式的“体制性竞争者（sys-temic rival）”，从而制定了多维度的对华战略。然而，在应对欧洲规范被中国侵犯的同时，将中国视为合作与谈判伙伴也并非易事。例如，当欧盟因新疆人权问题制裁中国官员时，中国作为报复措施制裁了欧洲人权活动家，引发了争议。今年5月30日，欧洲议会以599票赞成、30票反对、58票弃权的压倒性多数通过了一项声明，冻结了《欧中全面投资协定》（EU-China Comprehensive Agreement on Investment）的批准。[12]也就是说，人权保护和经济合作等问题很难分开进行。尽管如此，如果从一开始就整合这两种对华参与战略，那么其中一种的实现将变得不可能，因此只能根据具体情况进行事后选择性应对。

2. 中国式多边主义秩序与体制竞争讨论中的中国应对

特朗普政府以“美国优先（America First）”为旗帜，与中国在贸易和技术领域发生了摩擦。2020年，美国成为新冠疫情的最大受害国，特朗普总统用“中国病毒”一词将责任推给中国，并向联合国和美国国会提交了退出世界卫生组织的申请，理由是其对中国过于友好。拜登总统上任后，于1月20日签署了17项行政命令，其中包括重返《巴黎气候变化协定》和中止退出世界卫生组织的程序。“美国回来了（America is Back）”受到欧洲的积极欢迎，但中国对将体制竞争积极纳入外交政策的拜登政府重返国际舞台感到相当大的危机感。

中国一直以来都将自己定位为倡导中国式社会主义体制的国家，并以“一带一路”倡议为首，积极宣传自己是帮助发展中国家发展的支持者和联合国中心多边主义的倡导者。“中国梦”自习近平于2012年11月就任总书记、次年就任国家主席以来开始扩散，旨在与美国建立平等关系，获得国际超级大国地位，并在国内加强中国式社会主义的身份认同。将社会主义体制下中国日益增长的全球影响力与国际多边主义秩序相协调的逻辑，一直通过“人类命运共同体”的共同体观来阐述。对于美国对中国社会主义体制身份认同和全球治理影响力同步扩张的担忧，中国则谴责美国是违背主权平等和不干涉内政原则、优先考虑自身利益和意识形态的单边主义者和欺凌者（bully）。中国作为负责任的多边主义者的言论，尤其是在与特朗普政府形成对比时得到了加强。今年1月，习近平在世界经济论坛上发表了题为“让多边主义照亮人类前进的道路”的在线演讲，再次强调要尊重各国的历史、文化和社会独特性，摒弃意识形态偏见，走和平共处、互利互惠、合作共赢的道路。[13]杨洁篪（Yang Jiechi, 2021）也批评说，以人权或民主为借口干涉内政或牺牲某个国家来制造意识形态分裂不是多边主义。他强调，应对人类共同面临的流行病、经济危机、气候变化等跨国问题需要互惠和合作，中国是联合国中心国际体系多边主义的冠军。[14]在7月1日中国共产党成立100周年纪念活动上，习近平强调只有中国式社会主义才能发展中国，并要求加强党的领导。他说，中国没有好战或霸权的基因，将继续倡导构建和平与和谐的人类命运共同体，并与热爱和平的国家和人民一道，倡导和平、发展、公平、正义、民主、自由等人类共同价值观。[15]

归根结底，如果西方世界所说的多边主义是在国内也得到保障个人自由、人权和法治的基础上进行国际合作，那么中国所说的多边主义则是各国在维护自身政治体制的同时寻求互惠合作。中国将民主或自由视为共享价值观，但它们更多地停留在集体或国家层面的价值观，而非个人层面的价值观。近年来，在少数民族和香港问题上表现出的人权压迫，确实与政治领导人的言论存在巨大差距。联合国人权监督机构以及国际特赦组织（Amnesty International）和人权观察（Human Rights Watch）等非政府组织，正在揭露在新疆维吾尔自治区和西藏地区存在侵犯少数民族的健康权、拘留和酷刑、文化迫害等反人类罪行，以及宗教、言论和结社自由等基本权利的侵犯。[16]针对维吾尔族的人权压迫尤为严重，欧盟、英国、美国和加拿大已于3月就此问题宣布制裁5名中国官员。[17]

中国所尊重的国际法和联合国体系，一直以来都将人权作为普遍价值来保护。联合国大会于1948年通过的《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）阐述了人人享有且不可剥夺的30项权利和自由。该宣言作为保护世界各地所有人权利的里程碑，已成为70年代以来大量国际人权法的基础。联合国及国际社会重视各国主权，但在发生严重侵犯人权事件时，也采取了人道主义干预（humanitarian intervention）。另一方面，中国一直否定个人人权相关的民主价值观的普遍性以及人道主义干预。阎学通（Yan Xuetong）指出，如果美国将民主和自由定义为选举政治或个人表达，而中国将其定义为社会安全和经济发展，那么美国应该接受这种差异。他认为，拜登政府试图形成反华联盟，以遏制中国的技术优势，或煽动香港、台湾、西藏、新疆的分离主义，是排他性多边主义，中国将其视为对其政治稳定和国家复兴的最大障碍，因此必然成为未来中美紧张关系的根源。[18]王缉思（Wang Jisi）观察到，过去美国尊重中国共产党内部的统治秩序，中国尊重美国主导的国际秩序，但最近美国试图削弱中国共产党，而中国则挑战美国主导的国际组织和西方价值观，这使得双方陷入了冲突的恶性循环。中国共产党认为美国试图孤立和分裂中国是华盛顿的新共识，因此正在加强中国共产党的权力和控制，并加强对美国干涉的警惕。[19]在尊重中美两国自由主义和社会主义身份认同的同时，倡导民主价值观和规范，不应将民主局限于选举民主，而是应就尊重个人自由和福祉——这也是中国承认的人类共同价值观——达成一致，并走向以良政为目标的健康体制竞争，这似乎是可取的道路。

3. 民主国家在将体制竞争纳入多边秩序中的作用

在中美竞争从军事、技术和贸易领域蔓延到体制竞争的今天，亚洲民主国家应寻求谨慎的参与。[20]应使民主价值观和规范超越体制意识形态，成为普遍适用的原则，从而阻止多边主义走向阵营化。谨慎参与似乎有三种途径。第一是应对人权问题。重视民主价值观的亚洲政府或公民社会，也很难以不干涉内政为由，完全接受中国的人权压迫。然而，与经济和政治关系无关的公民社会，比政府更容易从捍卫人权这一普世价值的视角出发采取行动。亚洲民主国家的政府，尽管存在局限性，但也可以在联合国人权体系框架内发出集体声音。第二，在技术、贸易、卫生等功能性领域进行合作，无论是与美国还是与中国的合作，都没有必要相互排斥，而是应制定公平合理的原则和标准来建立伙伴关系。在这方面，有必要借鉴欧洲制定公平规则和指南以应对中美竞争的方式。第三，必须通过双重参与，防止在联合国和现有的功能性全球治理体系中，民主与专制的体制竞争形成以美国为主导和以中国为主导的两个阵营而分裂。只有这样，才能有效应对流行病、气候变化、技术大转型等全球性问题，并且能够保持与中美两国都有紧密关系的许多民主国家的外交自主性。面对中美体制竞争，欧洲和亚洲的民主国家应作为公平的裁判来维护多边秩序。为了在国际社会中恰当地扮演好裁判的角色，不仅要继续珍视和保护本国的民主，还应加强后发民主国家之间为捍卫民主价值观而进行的自主区域合作。■

[1] White House, “Carbisbay G7 Summit Communique,“

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/13/carbis-bay-g7-summit-communique/

[2] 李淑钟，“欧洲对中国华为公司进入的务实应对，”东亚研究院，2020年2月。

https://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=13931&board=kor_issuebriefing&keyword_option=board_content&keyword=%EC%9D%B4%EC%88%99%EC%A2%85&more=

[3] Bruce Jones and Adam Twardowski, “Bolstering democracies in a changing international order: The case for democratic multilateralism,” Brookings Institutions, January 25, 2021.

https://www.brookings.edu/research/bolstering-democracies-in-a-changing-international-order-the-case-for-democratic-multilateralism/

[4] Melanie Hart and Blaine Johnson, “Mapping China’s Global Governance Ambitions,” Center for American Progress, February 2019,

[5] Nadege Rolland, “China’s Vision for a New World Order,” The National Bureau of Asia Research Special Report 83, January 2020,

https://www.nbr.org/wp-content/uploads/pdfs/publications/sr83_chinasvision_jan2020.pdf

[6] Digital Forensic Lab, “Chinese Discourse Power: China’s Use of Information Manipulation in Regional and Global Competition,” Atlantic Council, December 2020.

https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2020/12/China-Discouse-Power-FINAL.pdf

[7] Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How American Can Shore Up Asian Order: A Strategy Restoring Balance and Legitimacy,” Foreign Affairs January 12, 2021, How America Can Shore Up Asian Order | Foreign Affairs; Frances Z. Brown, Thomas Carothers, and Alex Pascal, “America Needs a Democracy Summit More than Ever,” Foreign Affairs, January 15, 2021.

[8] Hal Brands, “The Emerging Biden Doctrine: Democracy, Autocracy and the Defining Clash of Our Time,” June 29, 2021.

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-06-29/emerging-biden-doctrine?utm_medium=newsletters&utm_source=fatoday&utm_campaign=The%20Emerging%20Biden%20Doctrine&utm_content=20210629&utm_term=FA%20Today%20-%20112017

[9] “Remarks by the President Biden on the American Jobs Plan,” Carpenters Pittsburgh Training Center,

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/

[10] 例如，在半导体和5G/6G技术方面与韩国合作，在技术与贸易政策的联动方面与欧盟合作，在互联网的全球开放问题上与日本合作，在网络攻击和信息操纵方面与北约合作。

[11] Thomas Pepinsky and Jessica Chen Weiss, “The Clash of Sys-tems?: Washington Should Avoid Ideological Competition With Beijing,” Foreign Affairs, June 11, 2021.

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-06-11/clash-sys-tems

[12] European Commission, EU Strategic Outlook on China 2019; China Briefing, “European Parliament Votes to Freeze the EU-China Comprehensive Agreement on Investment.” May 27, 2021.

https://www.china-briefing.com/news/european-parliament-votes-to-freeze-the-eu-china-comprehensive-agreement-on-investment/

[13] XinhuaNet, “Special Address by Chinese President Xi Jinping at the World Economic Forum Virtual Event of the Davos Agenda,” January 15, 2021.

http://www.xinhuanet.com/english/2021-01/25/c_139696610.htm

[14] Yang Jiechi, “Firmly Uphold and Practice Multilateralism and Build a Community with a Shared Future for Mankind,” February 21, 2021,

https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1855530.shtml

[15] “Full text of Xi Jinping's speech on the CCP's 100th anniversary,“

https://asia.nikkei.com/Politics/Full-text-of-Xi-Jinping-s-speech-on-the-CCP-s-100th-anniversary.

[16] Amnesty International, “China 2020,”

https://www.bbc.com/news/world-europe-56487162;Human Rights Watch,

“China: Crimes Against Humanity in Xinjiang,“ April 19, 2021.

https://www.hrw.org/news/2021/04/19/china-crimes-against-humanity-xinjiang

[17] BBC, “Uighurs: Western countries sanction China over rights abuses,” March 22, 2021.

https://www.amnesty.org/en/countries/asia-and-the-pacific/china/report-china/

[18] Yan Xuetong, “Becoming Strong: The New Chinese Foreign Policy,” Foreign Affairs July/August 2021.

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-06-22/becoming-strong

[19] Wang Jisi, “The Plot Against China?: How Beijing Sees the New Washington Consensus,” Foreign Affairs July/August, 2021.

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-06-22/plot-against-china

[20] Sook Jong Lee, “Beyond the US-China Rivalry: Developing a Shared Democratic Vision for the Indo-Pacific,” ADRN Issue Briefing, January 25, 2021,

http://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=20341&board=kor_issuebriefing','kor_workingpaper','kor_special','kor_multimedia&keyword_option=board_content&keyword=Sook Jong Lee&more=

• 作者：李淑钟 EAI高级研究员·理事，成均馆大学教授。曾在美国哈佛大学获得社会学博士学位，历任世宗研究所研究委员、美国布鲁金斯学会客座研究员、约翰霍普金斯大学客座讲师、现代日本学会会长、外交部政策咨询委员、EAI院长等职务。近期著作包括《通过中等强国外交重塑全球治理：韩国在21世纪的角色》（主编）、《东亚公共外交与软实力》（合编）、《全球化第二幕：韩式全球化与新构想》（合编）、《2017总统的成功条件》（合编）等。

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