[ADRN 简报] 穿越惊涛骇浪：印度尼西亚处理国内和地区冲突的方针

[编者注]

尽管印度尼西亚发生的许多冲突已得到一定程度的解决，但围绕巴布亚分离主义运动的冲突仍未解决。巴布亚冲突的爆发已造成数千人死亡，其中大部分是平民。在本期简报中，加德大学（Universitas Gadjah Mada）高级讲师 Gabriel Lele 解释了印度尼西亚在处理国内和地区冲突方面所采取的路径。从国内角度来看，作者认为印度尼西亚政府未能正确诊断冲突，其措施因未能采取包容性方法来处理该问题而徒劳无功。从地区角度来看，印度尼西亚采用了两种策略——诉讼和对话。虽然后一种策略有助于该地区实现可持续的政治稳定，但未能为解决冲突取得显著进展。对此，作者认为印度尼西亚应设计更多包容性的方法，并进行更批判性的接触。

印度尼西亚是一个由数千个岛屿组成的国家，地处具有战略意义的地缘政治位置，与数个邻国接壤，长期以来一直面临着国内和地区各种类型的冲突。这些冲突包括亚齐和巴布亚的分离主义运动，前者已相当成功地解决，而后者仍在处理中。其他冲突则涉及围绕南海及其邻近地区的双边和多边冲突。

MacLaughin 和 Perdana（2010）报道称，印度尼西亚曾面临多种类型的冲突。在国家和地方层面，冲突从一般犯罪蔓延到民族宗教冲突。该报告还强调了印度尼西亚冲突的两个基本特征。首先，民族和宗教冲突在国家和地方层面持续发展，这与民主化和权力下放进程同步。在一定程度上，民主化和权力下放为其他冲突的潜在发生打开了新的途径。

其次，虽然民族和宗教冲突在国家和地方层面是持续存在的类型，但它们与其他类型的冲突密切相关并相互加强，例如基于选举的冲突和与资源相关的冲突。这使得印度尼西亚国内冲突的特点非常复杂，处理这些冲突的努力也变得越来越繁重。

在较小程度上，印度尼西亚仍在努力解决群岛最东部地区的や分离主义冲突：西巴布亚。在 2005 年制度性地解决亚齐分离主义冲突后，巴布亚是该国唯一剩余的——但不一定是最后的——分离主义冲突，其复杂性同样令人头疼。自 1974 年以来，由自由巴布亚运动——或称 Organisasi Papua Merdeka (OPM)——领导的冲突已造成数千人死亡，其中大部分是平民。从 1999 年的阿卜杜拉赫曼·瓦希德总统到现任总统佐科·维多多，印度尼西亚已尝试了多种解决冲突的方法。与亚齐不同，这些努力未能平息冲突。

本期简报旨在批判性地审视印度尼西亚政府为处理上述冲突所采取的方法。本分析的重点是印度尼西亚在处理不同冲突时采取不同方法的原因。在国内，印度尼西亚在处理不同冲突时采取了更务实的策略，结合了镇压和包容性方法。与此同时，在地区层面，印度尼西亚一直采取更具包容性的方法。

国内处理分离主义冲突：反复无常的实用主义

在处理分离主义冲突时，印度尼西亚实际上结合了内部外交、包容性立场和军事镇压等多种策略。这些不同方法的首要特征反映了缺乏明确的战略。

在处理巴布亚分离主义冲突时，这种不明确性变得非常突出，并与巴布亚冲突的复杂性相结合。一些分离主义分子以历史和意识形态为由挑战雅加达。他们认为巴布亚是一个独特的种族，无法完全融入印度尼西亚。他们还基于已故荷兰殖民政府在 1950 年承诺将该地区移交给巴布亚并帮助建立独立国家，以此作为其斗争的基础。 1969 年所谓的操纵性公民投票以及在此之前和之后的一系列侵犯人权行为，进一步加剧了抵抗。[1]

抵抗的另一个因素是发展主义者，他们对巴布亚的发展方式感到不满。直到最近，巴布亚在几乎所有方面仍然是印度尼西亚发展最落后的省份。一些巴布亚人甚至声称，由于 20 世纪 70 年代以来的移民涌入，他们已被边缘化并被剥夺了土地。只有少数巴布亚人成为各级地方政府的领导人，而大多数官僚和政治职位被移民占据。[2]

最后一类抵抗具有更强的政治经济性质，其中，抵抗和冲突主要涉及自然资源的获取。这更具精英主义色彩，其解决需要精英的妥协。[3]

在没有正确诊断冲突根源的情况下，或者甚至只是出于计算上的无知，印度尼西亚推出了几种不同的策略。从 20 世纪 70 年代到 90 年代中期，印度尼西亚一直依赖小规模、碎片化的军事行动。随着民主化的到来，这种方法在 20 世纪 90 年代末发生了变化。前总统阿卜杜拉赫曼·瓦希德提出了更具包容性的姿态。首先，他允许升起“晨星旗”——Bintang Kejora——与印度尼西亚国旗并列，但略低于其位置。然后，他提议建立几个新的省和地区。 2001 年，通过第 21/2001 号法律，印度尼西亚通过实施《特别自治法》提供了更多的结构性让步，巴布亚将获得更多的财政转移、通过政治代表的文化承认以及其他一些平权措施。然而，经过二十年的实施，这些让步未能平息分离主义呼声。

雅加达政策中缺乏包容性实质是导致这一失败的核心原因。特别自治甚至成了问题的中心。该政策被认为是半心半意的，因为承诺的包容和肯定性行动相对未能实现。这始于巴布亚人，特别是分离主义团体，在法案起草过程中缺乏参与。该法案不仅在巴布亚人中缺乏归属感，而且未能解决冲突的根源。

随着冲突自 2019 年以来不断升级，造成平民伤亡和破坏基本政府设施，印度尼西亚通过宣布分离主义分子为恐怖分子来改变了方向。目前正在进行有限但大胆的警察和军事行动，涉及训练有素的反恐部队，以追踪其动向。许多人质疑这种措施的可行性，因为它没有解决真正的问题。一些人甚至称之为绝望之举，如果不是疯狂的话。[4]

印度尼西亚在处理分离主义冲突时采取的非常务实的做法，可以通过镇压行动与更具包容性的结构性变革相结合来看待。然而，参与的范围受到了限制。印度尼西亚未能提出适当的回应，帮助巴布亚分离主义运动获得了国际关注。除非进行更真诚和系统性的结构性变革以真正包容巴布亚人的声音，否则巴布亚冲突才能和平解决，尽管不完全。印度尼西亚反复无常的实用主义甚至证实了一些说法，即它无意解决冲突，尽管它不希望冲突发展到失控的地步。[5]

地区处理：建设性接触

在地区层面，印度尼西亚在双边和多边层面也面临着严峻的挑战。它与邻国有几项领土争端，其中最引人注目的是与马来西亚长期存在的冲突。这场冲突始于 1963 年因马来西亚联邦的建立而发起的“Ganyang Malaysia”（摧毁马来西亚）运动。由于该联邦得到了英国政府的支持，苏加诺总统认为这是该地区新殖民主义的一种形式，因此必须予以反对。这种沉默的对抗一直持续到今天，涉及领土争端以及移民和低技能工人等其他争端。印度尼西亚在 2002 年在 Sipadan 和 Ligitan 岛屿争端中败诉，这只会加剧紧张局势。

在多边层面，印度尼西亚还面临着南海和斯普拉特利群岛的冲突，涉及该地区的几个国家：中国、菲律宾、马来西亚、越南、文莱和台湾。这些国家在许多对立的基础上提出的重叠主张，使这场领土争端成为一个棘手的政治问题。通过国际法院解决此案的努力也未能终止争端。同样，尚未建立任何多边机制来解决冲突。批评者指出，东盟方式在解决冲突中的运用被中国用来谋取其利益，东盟可能需要重新考虑其方法。[6] 解决这场冲突将极大地考验地区稳定的可行性。

在处理这些领土冲突时，印度尼西亚采用了两种主要策略。首先，它采取了诉讼策略，将案件提交给相关机构，例如在 Sipadan-Ligitan 争端案件中。然而，由于其尝试对其领土完整性造成了重大损失，印度尼西亚此后改变了策略。本着东盟方式的精神，印度尼西亚此后一直优先采用双边和多边对话，其解决取决于共识。虽然采用这种策略并未在解决方面取得重大进展，但该策略至少维持了该地区的政治稳定。

在非领土冲突方面，印度尼西亚和其他东盟国家试图应对缅甸的国内冲突（关于民主化）以及罗兴亚人的人道主义危机。在其政治危机的最新发展中，缅甸事件不仅危及地区稳定，而且考验着东盟的存在本身。鉴于缅甸近期政治暴力的升级，2021 年 4 月召开了东盟领导人会议，并发表了主席声明。会议承认东盟在促进缅甸人民及其生计的和平解决方案方面发挥的积极和建设性作用，并达成了五点共识。第一，应立即停止暴力，所有各方应保持最大程度的克制。第二，所有各方之间的建设性对话应寻求符合人民利益的和平解决方案。第三，东盟主席的特使应在东盟秘书长的协助下，促进对话进程的调解。第四，东盟应通过 AHA 中心提供人道主义援助。第五，特使和代表团应访问缅甸，与所有相关方会晤。[7]

印度尼西亚在努力解决缅甸冲突方面发挥了重要作用。2021 年 3 月，佐科·维多多总统呼吁召开特别东盟峰会讨论缅甸局势，并将其提议给当时的轮值主席文莱苏丹哈桑纳尔·博尔基亚。他公开表示对武力镇压民主示威者感到担忧，并呼吁停止暴力。[8]在峰会上，他再次传达了这一信息，表示必须停止暴力，并立即恢复民主、稳定与和平。[9]令许多人惊讶的是，如此直接和大胆的信息以前从未以这种语气传达过。

在处理缅甸政治局势方面，印度尼西亚——作为东盟成员国——受到处理任何国内事务的地区政策框架的约束：即东盟方式。该框架要求其成员国优先考虑建设性接触、不干涉、对话和共识的原则来解决任何问题。它因未能有效解决政治和经济重要事项而受到广泛批评。然而，它也因维持了该快速增长地区的政治稳定而受到赞扬。为了弥合东盟方式的优点和危险，东盟和印度尼西亚需要将其处理方式转变为更具批判性的接触。[10]

未来展望

考虑到当前的动态并从更大的框架进行分析，印度尼西亚处理冲突的方式将高度依赖于其平衡国内利益和声誉利益的能力。就国内冲突而言，需要采取更具包容性的方法，这同样适用于印度尼西亚处理巴布亚冲突的方式。印度尼西亚已成功解决了长期存在的亚齐冲突，并将其转化为民主结构性变革。同样的原则也应适用于巴布亚，其本质在于印度尼西亚愿意通过更具包容性的进程和包容性政策来包容巴布亚人的声音。

在地区层面，对于双边和多边领土争端以及东盟其他成员国内所谓的国内冲突，印度尼西亚受到东盟方式的结构性框架的约束。然而，通过采取更具批判性的接触，这种方法仍有转变的空间。这不仅取决于印度尼西亚，还取决于其他成员国的偏好。然而，作为该协会中最大的国家，印度尼西亚可以开始这种转变。■

[1] Kirksey, Eben. 2012. Freedom in Entangled Worlds: West Papua and the Architecture of Global Power. Durham: Duke University Press.

[2] Gabriel Lele, 2021. “Asymmetric decentralization, accommodation and separatist conflict: lessons from Aceh and Papua, Indonesia,” Territory, Politics, Governance, DOI: 10.1080/21622671.2021.1875036; Shane Joshua Barter and Isabelle Côté. 2016. “Strife of the soil? Unsettling transmigrant conflicts in Indonesia.” Journal of Southeast Asian Studies 46(1): 60-85.

[3] Antonius Made Tony Supriatma. 2013. “TNI/POLRI IN West Papua: How Security Reforms Work In The Conflict Region,” Indonesia. 95 (April): 93-124.

[4] https://indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au/indonesias-approach-to-papua-is-starting-to-look-like-insanity/.

[5] Richard Chauvel & Ikrar Nusa Bhakti. 2004. “The Papua conflict: Jakarta’s perceptions and policies.” Policy Studies (5): 1-100.

[6] Munmun Majumdar, 2015. “东盟在南海的冲突管理之道,” 战略分析 (39) 1: 7-87.

[7] https://asean.org/storage/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf.

[8] https://www.thejakartapost.com/seasia/2021/03/19/president-jokowi-calls-for-asean-summit-to-discuss-myanmar.html.

[9] https://voi.id/en/news/46744/jokowi-violence-in-myanmar-must-stop-democracy-returns.

[10] Lee Jones. 2008. “东盟的‘负担’：东盟缅甸政策，从建设性接触到批判性脱离,” 亚洲安全 (4) 3: 271-293.

• Gabriel Lele是印度尼西亚加查玛达大学社会与政治学院公共政策与管理系的讲师，也是该大学巴布亚问题工作组的高级研究员。他于2008年获得澳大利亚国立大学克劳福德经济与政府学院政策与治理博士学位。他的研究领域主要涵盖权力下放与分裂冲突、治理改革、腐败与反腐败以及国际机构等问题。

• 负责人及编辑：白珍京 EAI研究室长
  
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