[ADRN Issue Briefing] Navegando aguas turbulentas: El enfoque de Indonesia hacia los conflictos domésticos y regionales

[Nota del editor]

Si bien muchos de los conflictos que se han desarrollado en Indonesia se han resuelto en cierta medida, el conflicto que gira en torno a los movimientos separatistas en Papúa sigue sin resolverse. Desde su inicio, el conflicto de Papúa ha cobrado miles de vidas, la mayoría de las cuales son civiles. En este Informe Breve, Gabriel Lele, profesor titular de la Universitas Gadjah Mada, explica los caminos que Indonesia ha tomado para resolver conflictos tanto en el ámbito doméstico como en el regional. Desde una perspectiva doméstica, el autor afirma que el gobierno indonesio no ha logrado diagnosticar adecuadamente el conflicto y que sus medidas han sido fútiles, ya que no ha podido adoptar un enfoque acomodaticio ante el problema. Desde una perspectiva regional, Indonesia utilizó dos estrategias: litigio y diálogo. Si bien esta última estrategia contribuyó a la estabilidad política sostenible en la región, no ha logrado avances significativos hacia la resolución del conflicto. A este respecto, el autor afirma que Indonesia debería diseñar enfoques más acomodaticios y aplicar un compromiso más crítico.

Como país compuesto por miles de islas y ubicado en una ubicación geopolítica estratégica con varios países vecinos, Indonesia se ha enfrentado durante mucho tiempo a diferentes tipos de conflictos, tanto domésticos como regionales. Entre los conflictos se encuentran los movimientos separatistas en Aceh y Papúa, siendo el primero resuelto con bastante éxito mientras que el segundo aún se está abordando. Otros conflictos son de carácter bilateral y multilateral en torno al Mar de China Meridional y sus regiones próximas.

MacLaughin y Perdana (2010) informaron que Indonesia se ha visto envuelta en muchos tipos de conflictos. Tanto a nivel nacional como local, los conflictos se extienden desde delitos generales hasta conflictos étnico-religiosos. El informe también destaca dos características subyacentes del conflicto en Indonesia. Primero, los conflictos étnicos y religiosos se han desarrollado de manera constante a lo largo de los años, y esto va en línea con el proceso de democratización y descentralización. Hasta cierto punto, la democratización y la descentralización han abierto nuevas vías para que otros conflictos se materialicen potencialmente.

Segundo, si bien los conflictos étnicos y religiosos destacan como un tipo constante tanto a nivel nacional como local, están estrechamente relacionados y se refuerzan mutuamente con otros tipos de conflicto, como los conflictos electorales y relacionados con los recursos. Esto hace que la característica de los conflictos domésticos en Indonesia sea muy compleja, y los esfuerzos para abordarlos sean cada vez más onerosos.

En mucha menor medida, Indonesia todavía está luchando por resolver el conflicto separatista en la parte más oriental del archipiélago: Papúa Occidental. Tras resolver institucionalmente el conflicto separatista de Aceh en 2005, Papúa es el único conflicto separatista restante en el país, aunque no necesariamente el último, con una complejidad no menos tediosa. Liderado por el movimiento Libre Papúa, u Organisasi Papua Merdeka u OPM, desde 1974, el conflicto ha cobrado miles de vidas, la mayoría de las cuales son civiles. Desde el presidente Abdurrahman Wahid en 1999 hasta el actual presidente Joko Widodo, Indonesia ha intentado muchas maneras de resolver el conflicto. Contrariamente a Aceh, los esfuerzos no han logrado domar el conflicto.

Este informe breve tiene como objetivo examinar críticamente el enfoque que el Gobierno de Indonesia ha empleado para abordar los conflictos mencionados. El enfoque de este análisis se centra en la razón por la cual Indonesia adoptó diferentes enfoques para tratar los conflictos. A nivel nacional, Indonesia ha empleado una estrategia más pragmática para tratar diferentes conflictos, combinando enfoques represivos y acomodaticios. Mientras tanto, a nivel regional, Indonesia ha empleado consistentemente un enfoque más acomodaticio.

Enfoque Doméstico ante el Conflicto Separatista: Pragmatismo Errático

Al abordar el conflicto separatista, Indonesia ha combinado prácticamente varias estrategias, desde la diplomacia interna y una postura acomodaticia hasta medidas militares represivas. La característica principal de estos diferentes enfoques refleja la ausencia de una estrategia clara.

Al abordar el conflicto separatista de Papúa, esta falta de claridad se vuelve muy evidente y se combina con la naturaleza compleja del conflicto de Papúa. Algunos elementos separatistas plantean desafíos a Yakarta por motivos históricos e ideológicos. Ven a Papúa como una raza distinta que no puede integrarse plenamente en Indonesia. También basan su lucha en la promesa del difunto gobierno colonial holandés en 1950 de entregar la región a Papúa y ayudar a establecer un país independiente. La realización del plebiscito supuestamente manipulado en 1969 y una serie de violaciones de derechos humanos antes y después de eso alimentan aún más la resistencia.[1]

Otro elemento de resistencia son los desarrollistas, que se sienten insatisfechos con la forma en que ha progresado el desarrollo en Papúa. Hasta hace poco, Papúa seguía siendo la provincia menos desarrollada de Indonesia en casi todos los aspectos. Algunos papúes incluso afirman que han sido marginados y despojados de sus tierras debido a la afluencia de migrantes desde la década de 1970. Solo una cantidad limitada de papúes se ha convertido en líderes en diferentes niveles de gobierno local, mientras que la mayoría de los puestos burocráticos y políticos están ocupados por migrantes.[2]

El último grupo de resistencia tiene una naturaleza más político-económica, en la que la resistencia y el conflicto se ocupan principalmente del acceso a los recursos naturales. Esto es más elitista, y su resolución requiere la acomodación de la élite.[3]

Sin un diagnóstico adecuado de la raíz del conflicto, o incluso una simple ignorancia calculada, Indonesia ha lanzado varias estrategias diferentes. Desde la década de 1970 hasta mediados de la década de 1990, Indonesia se ha basado en operaciones militares a pequeña y fragmentada escala. El enfoque cambió a finales de la década de 1990 con la llegada de la democratización. El expresidente Abdurrahman Wahid ofreció un gesto más acomodaticio. Primero, permitió el izado de la bandera de la Estrella de la Mañana – Bintang Kejora – junto con, pero ligeramente por debajo de la bandera indonesia. Luego ofreció el establecimiento de varias provincias y distritos nuevos. En 2001, a través de la Ley 21/2001, Indonesia ofreció más concesiones estructurales mediante la implementación de la ley de Autonomía Especial, a través de la cual Papúa obtendrá una mayor transferencia fiscal, reconocimiento cultural a través de la representación política y varias otras ofertas afirmativas. Sin embargo, después de veinte años de implementación, las concesiones no lograron calmar el llamado separatista.

La ausencia de una sustancia acomodaticia en la política de Yakarta reside en el corazón mismo de este fracaso. La Autonomía Especial se ha convertido incluso en el centro del problema. La política se presume a medias tintas, ya que la acomodación prometida y la acción afirmativa relativamente fracasaron en materializarse. Esto comenzó con la falta de participación de los papúes, especialmente de los grupos separatistas, durante la redacción del proyecto de ley. No solo el proyecto de ley tuvo un bajo sentido de pertenencia entre los papúes, sino que fracasó en abordar la causa raíz del conflicto.

A medida que el conflicto continuó escalando desde 2019, cobrando víctimas civiles e instalaciones gubernamentales básicas, Indonesia cambió el rumbo declarando a los elementos separatistas como terroristas. Una operación policial y militar limitada pero audaz, que involucra a la Fuerza de Contraterrorismo, bien entrenada, está en marcha para localizar el movimiento. Muchos han cuestionado la viabilidad de tal medida, ya que no resuelve el problema real. Algunos incluso la han calificado de movimiento desesperado, si no de locura.[4]

Cómo Indonesia empleó un enfoque muy pragmático para tratar el conflicto separatista se puede ver a través de la combinación de operaciones represivas y una transformación estructural más acomodaticia. Sin embargo, el límite de la participación se ha contenido. El fracaso de Indonesia en presentar una respuesta adecuada ha ayudado a que el movimiento separatista de Papúa reciba atención internacional. A menos que se produzca una transformación estructural más genuina y sistemática para acomodar verdaderamente las voces de los papúes, el conflicto de Papúa podrá resolverse pacíficamente, aunque no por completo. El pragmatismo errático de Indonesia incluso confirma algunas acusaciones de que no tiene intención de resolver el conflicto, aunque no espera que el conflicto se desarrolle más allá de su control.[5]

Enfoque Regional: Compromiso Constructivo

A nivel regional, Indonesia también se ha enfrentado a un desafío desalentador tanto a nivel bilateral como multilateral. Tiene varias disputas territoriales con sus vecinos, la más notable de las cuales es el conflicto de larga data con Malasia. Comenzó con la campaña “Ganyang Malaysia” (Destruir Malasia) en 1963, que fue desencadenada por el establecimiento de la Confederación de Malasia. Como la confederación contaba con el apoyo del Gobierno Británico, el presidente Sukarno la vio como una forma de neocolonialismo en la región y, por lo tanto, debía ser combatida. La confrontación silenciosa se mantiene hasta ahora, lo que implica disputas territoriales y de otro tipo, como las de trabajadores migrantes y de baja cualificación. La pérdida de Indonesia en la disputa por las islas Sipadan y Ligitan en 2002 solo ha mantenido la tensión.

A nivel multilateral, Indonesia también se ha enfrentado al conflicto del Mar de China Meridional y las Islas Spratly, que involucra a varios países de la región: China, Filipinas, Malasia, Vietnam, Brunéi y Taiwán. La reclamación superpuesta de estos países en muchos terrenos opuestos ha convertido esta disputa territorial en un intrigante problema político. Los esfuerzos para resolver el caso involucrando a la Corte Internacional también han fracasado en terminar la disputa. Del mismo modo, aún no existía ningún foro multilateral para resolver el conflicto. Los críticos han señalado que el uso de la Vía ASEAN para resolver el conflicto ha sido utilizado por China para beneficiar su posición y que la ASEAN podría necesitar reconsiderar su enfoque.[6] La resolución de este conflicto pondrá a prueba significativamente la viabilidad de la estabilidad regional.

Al abordar estos conflictos territoriales, Indonesia ha empleado dos estrategias principales. Primero, adoptó una estrategia de litigio al llevar el caso a las instituciones respectivas, como en el caso de la disputa de Sipadan-Ligitan. Sin embargo, dado que su experimento le supuso un costo significativo para su integridad territorial, Indonesia ha cambiado su estrategia desde entonces. En línea con el espíritu de la Vía ASEAN, Indonesia ha priorizado desde entonces el empleo del diálogo bilateral y multilateral, cuya resolución depende del consenso. Si bien el uso de la estrategia no ha logrado un progreso significativo hacia la resolución, al menos ha mantenido la estabilidad política en la región.

En un conflicto no territorial, Indonesia y otros países de la ASEAN han intentado abordar el conflicto interno de Myanmar sobre la democratización y otra crisis humanitaria de los Rohingya. En su desarrollo más reciente de la crisis política, el caso de Myanmar no solo ha puesto en peligro la estabilidad regional, sino que también ha puesto a prueba la existencia misma de la ASEAN. Dada la escalada de la reciente violencia política en Myanmar, se convocó una Reunión de Líderes de la ASEAN en abril de 2021 y resultó en una Declaración del Presidente. Reconociendo el papel positivo y constructivo de la ASEAN en la facilitación de una solución pacífica en interés del pueblo de Myanmar y sus medios de vida, la reunión resultó en un consenso de cinco puntos. Primero, habrá un cese inmediato de la violencia y todas las partes ejercerán la máxima moderación. Segundo, el diálogo constructivo entre todas las partes buscará una solución pacífica en interés del pueblo. Tercero, un enviado especial del Presidente de la ASEAN facilitará la mediación del proceso de diálogo, con la asistencia del Secretario General de la ASEAN. Cuarto, la ASEAN proporcionará asistencia humanitaria a través del Centro AHA. Quinto, el enviado especial y la delegación visitarán Myanmar para reunirse con todas las partes interesadas.[7]

Indonesia ha desempeñado un papel importante en el intento de resolver el conflicto de Myanmar. En marzo de 2021, el presidente Joko Widodo pidió una Cumbre especial de la ASEAN para discutir la situación de Myanmar y la propuso al Sultán de Brunéi, Hassanal Bolkiah, como presidente actual. Expresó abiertamente su preocupación por el uso mortal de la fuerza contra los manifestantes prodemocracia y pidió el cese de la violencia.[8] Reiteró este mensaje durante la Cumbre, afirmando que la violencia debe cesar y que la democracia, la estabilidad y la paz deben restaurarse de inmediato.[9] Para sorpresa de muchos, un mensaje así nunca se había pronunciado antes con un tono tan directo y audaz.

Al abordar la situación política de Myanmar, Indonesia, como miembro de la ASEAN, estaba obligada por el marco de política regional para tratar cualquier asunto interno: la Vía ASEAN. El marco exige que sus miembros resuelvan cualquier problema priorizando los principios de compromiso constructivo, no injerencia, diálogo y consenso. Ha sido ampliamente criticado por ser ineficaz para resolver asuntos de importancia política y económica. Sin embargo, también es elogiado por haber mantenido la estabilidad política en esta región de rápido crecimiento. Salvando los méritos y los peligros de la Vía ASEAN, la ASEAN e Indonesia necesitan cambiar su enfoque hacia un compromiso más crítico.[10]

Perspectivas Futuras

Considerando la dinámica actual y analizándola en un marco mucho más amplio, la forma en que Indonesia aborda los conflictos dependerá en gran medida de su capacidad para equilibrar el interés doméstico y la reputación de interés. En lo que respecta al conflicto doméstico, se requiere un enfoque más acomodaticio, y esto se aplica a la forma en que Indonesia aborda el conflicto de Papúa. Indonesia ha resuelto con éxito el conflicto de larga data de Aceh y lo ha canalizado hacia una transformación estructural democrática. El mismo principio debería aplicarse a Papúa, cuya esencia radica en su voluntad de acomodar las voces papúes a través de un proceso más inclusivo y políticas acomodaticias.

A nivel regional, tanto para disputas territoriales bilaterales y multilaterales como para conflictos supuestamente internos en otros países miembros de la ASEAN, Indonesia está obligada por el marco estructural de la Vía ASEAN. Sin embargo, hay margen para una transformación de dicho enfoque mediante la aplicación de un compromiso más crítico. Esto no depende solo de Indonesia, sino también de las preferencias de otros miembros. Sin embargo, como el país más grande de esta asociación, Indonesia puede iniciar dicha transformación.■

[1] Kirksey, Eben. 2012. Freedom in Entangled Worlds: West Papua and the Architecture of Global Power. Durham: Duke University Press.

[2] Gabriel Lele, 2021. “Asymmetric decentralization, accommodation and separatist conflict: lessons from Aceh and Papua, Indonesia,” Territory, Politics, Governance, DOI: 10.1080/21622671.2021.1875036; Shane Joshua Barter e Isabelle Côté. 2016. “Strife of the soil? Unsettling transmigrant conflicts in Indonesia.” Journal of Southeast Asian Studies 46(1): 60-85.

[3] Antonius Made Tony Supriatma. 2013. “TNI/POLRI IN West Papua: How Security Reforms Work In The Conflict Region,” Indonesia. 95 (April): 93-124.

[4] https://indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au/indonesias-approach-to-papua-is-starting-to-look-like-insanity/.

[5] Richard Chauvel & Ikrar Nusa Bhakti. 2004. “The Papua conflict: Jakarta’s perceptions and policies.” Policy Studies (5): 1-100.

[6] Munmun Majumdar, 2015. “La forma de la ASEAN de gestión de conflictos en el Mar de China Meridional,” Strategic Analysis (39) 1: 7-87.

[7] https://asean.org/storage/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf.

[8] https://www.thejakartapost.com/seasia/2021/03/19/president-jokowi-calls-for-asean-summit-to-discuss-myanmar.html.

[9] https://voi.id/en/news/46744/jokowi-violence-in-myanmar-must-stop-democracy-returns.

[10] Lee Jones. 2008. “La carga de la ASEAN: la política de la ASEAN hacia Birmania, del compromiso constructivo al descompromiso crítico,” Asian Security (4) 3: 271-293.

• Gabriel Lele es Profesor Titular en el Departamento de Políticas Públicas y Gestión, Facultad de Ciencias Sociales y Políticas de la Universitas Gadjah Mada. También es investigador principal en el Grupo de Trabajo para Papúa en la misma universidad. Completó su doctorado en Políticas y Gobernanza, Crawford School of Economics and Government, la Australian National University, Canberra en 2008. Sus áreas de investigación cubren principalmente los temas de descentralización y conflicto separatista, reforma de la gobernanza, corrupción y lucha contra la corrupción, e instituciones internacionales.

• Responsable y edición: Baek Jin-kyung, Directora de Investigación de EAI
  
  Contacto: 02 2277 1683 (ext. 209) I j.baek@eai.or.kr