[ADRN Issue Briefing] Навигация в бурных водах: подход Индонезии к внутренним и региональным конфликтам

[Примечание редактора]

Хотя многие из конфликтов, развернувшихся в Индонезии, были в некоторой степени урегулированы, конфликт, связанный с сепаратистскими движениями в Папуа, остается неразрешенным. С момента своего возникновения папуасский конфликт унес тысячи жизней, большинство из которых — гражданские лица. В этом информационном бюллетене Гэбриел Леле, старший преподаватель Университета Гаджа Мада, объясняет пути, которые Индонезия избрала для разрешения конфликтов как на внутреннем, так и на региональном уровнях. С внутренней точки зрения автор утверждает, что индонезийское правительство не смогло должным образом диагностировать конфликт и что его меры были тщетными, поскольку оно не смогло занять примирительную позицию по этому вопросу. С региональной точки зрения Индонезия использовала две стратегии — судебные разбирательства и диалог. В то время как последняя стратегия способствовала устойчивой политической стабильности в регионе, она не принесла значительного прогресса в разрешении конфликта. В связи с этим автор утверждает, что Индонезия должна разработать более примирительные подходы и применять более критическое взаимодействие.

Будучи страной, состоящей из тысяч островов и расположенной в стратегическом геополитическом месте с несколькими соседними странами, Индонезия давно сталкивается с различными типами конфликтов, как внутренними, так и региональными. Среди конфликтов — сепаратистские движения в Ачехе и Папуа, причем первое было урегулировано довольно успешно, а второе все еще находится в процессе разрешения. Другие конфликты — это двусторонние и многосторонние конфликты вокруг Южно-Китайского моря и прилегающих к нему регионов.

МакЛафлин и Пердана (2010) сообщили, что Индонезия оказалась вовлечена во многие типы конфликтов. Как на национальном, так и на местном уровнях конфликты распространялись от общего преступного мира до этнических и религиозных конфликтов. В докладе также подчеркиваются две основополагающие черты конфликта в Индонезии. Во-первых, этнические и религиозные конфликты последовательно развивались на протяжении многих лет, и это соответствует процессу демократизации и децентрализации. В некоторой степени демократизация и децентрализация открыли новые возможности для потенциального возникновения других конфликтов.

Во-вторых, в то время как этнические и религиозные конфликты выделяются как последовательный тип как на национальном, так и на местном уровнях, они тесно связаны с другими типами конфликтов, такими как конфликты, связанные с выборами и ресурсами, и взаимно усиливают их. Это делает характер внутренних конфликтов в Индонезии очень сложным, и усилия по их урегулированию становятся все более обременительными.

В гораздо меньшей степени Индонезия все еще борется с разрешением сепаратистского конфликта в самой восточной части архипелага: Западном Папуа. После институционального урегулирования ачхского сепаратистского конфликта в 2005 году Папуа является единственным оставшимся — хотя и не обязательно последним — сепаратистским конфликтом в стране, не менее утомительным по своей сложности. Конфликт, возглавляемый Движением за свободный Папуа — или Organisasi Papua Merdeka или OPM — с 1974 года, унес тысячи жизней, большинство из которых — гражданские лица. От президента Абдуррахмана Вахида в 1999 году до нынешнего президента Джоко Видодо Индонезия испробовала множество способов разрешения конфликта. В отличие от Ачеха, эти усилия не смогли обуздать конфликт.

Настоящий информационный бюллетень призван критически рассмотреть подход, применяемый правительством Индонезии для урегулирования вышеупомянутых конфликтов. Основное внимание в этом анализе уделяется причине, по которой Индонезия избрала различные подходы к урегулированию конфликтов. На внутреннем уровне Индонезия применяла более прагматичную стратегию в отношении различных конфликтов, сочетая репрессивные и примирительные подходы. Между тем, на региональном уровне Индонезия последовательно применяла более примирительный подход.

Внутренний подход к сепаратистскому конфликту: непредсказуемый прагматизм

В урегулировании сепаратистского конфликта Индонезия практически сочетала несколько стратегий: от внутренней дипломатии, примирительной позиции до военных репрессивных мер. Ведущей чертой этих различных подходов является отсутствие четкой стратегии.

В урегулировании сепаратистского конфликта в Папуа эта неясность становится очень очевидной и сочетается со сложной природой папуасского конфликта. Некоторые сепаратистские элементы бросают вызов Джакарте на исторической и идеологической почве. Они считают Папуа отдельной расой, которую нельзя полностью интегрировать в Индонезию. Они также основывают свою борьбу на обещании покойного голландского колониального правительства в 1950 году передать регион Папуа и помочь создать независимую страну. Проведение предположительно манипулированного плебисцита в 1969 году и ряд нарушений прав человека до и после этого еще больше разжигают сопротивление. [1]

Другой элемент сопротивления — это сторонники развития, недовольные тем, как развиваются события в Папуа. До недавнего времени Папуа оставался наименее развитой провинцией Индонезии практически во всех аспектах. Некоторые папуасы даже утверждают, что они были маргинализированы и лишены своих земель из-за притока мигрантов с 1970-х годов. Лишь ограниченное число папуасов стали лидерами на различных уровнях местного самоуправления, в то время как большинство бюрократических и политических должностей занимают мигранты. [2]

Последняя группа сопротивления имеет более политико-экономический характер, в которой сопротивление и конфликт в основном связаны с доступом к природным ресурсам. Это более элитарный вопрос, урегулирование которого требует элитарного подхода. [3]

Без должной диагностики коренных причин конфликта или даже просто рассчитанного невежества Индонезия предприняла несколько различных стратегий. С 1970-х по середину 1990-х годов Индонезия полагалась на военные операции в малом и раздробленном масштабе. Подход изменился в конце 1990-х годов с наступлением демократизации. Бывший президент Абдуррахман Вахид предложил более примирительный жест. Во-первых, он разрешил поднять флаг «Утренней звезды» — Bintang Kejora — вместе с индонезийским флагом, но немного ниже. Затем он предложил создание нескольких новых провинций и округов. В 2001 году через Закон 21/2001 Индонезия предложила более структурные уступки путем реализации закона об особом статусе, в соответствии с которым Папуа получит больший финансовый трансферт, культурное признание через политическое представительство и ряд других позитивных предложений. Однако после двадцати лет реализации эти уступки не смогли умерить сепаратистские призывы.

Отсутствие примирительного содержания в политике Джакарты лежит в основе этой неудачи. Особый статус стал центром проблемы. Предполагается, что политика является половинчатой, поскольку обещанное примирение и позитивные действия относительно не реализовались. Это началось с недостаточного участия папуасов, особенно сепаратистских групп, в разработке законопроекта. Не только законопроект имел низкое чувство принадлежности среди папуасов, но и не смог устранить коренные причины конфликта.

Поскольку конфликт продолжал обостряться с 2019 года, унося жизни гражданских лиц и уничтожая объекты государственной инфраструктуры, Индонезия изменила курс, объявив сепаратистские элементы террористами. В настоящее время проводится ограниченная, но смелая полицейская и военная операция с участием хорошо обученных сил по борьбе с терроризмом для выявления движения. Многие ставят под сомнение жизнеспособность такой меры, поскольку она не решает реальную проблему. Некоторые даже называют это отчаянным шагом, если не безумием. [4]

То, как Индонезия применяла очень прагматичный подход к урегулированию сепаратистского конфликта, можно увидеть через сочетание репрессивных операций и более примирительной структурной трансформации. Однако предел участия был ограничен. Неспособность Индонезии представить надлежащий ответ помогла сепаратистскому движению Папуа привлечь международное внимание. Если не будет предпринята более искренняя и систематическая структурная трансформация для истинного учета голосов папуасов, папуасский конфликт может быть урегулирован мирно, хотя и не полностью. Непредсказуемый прагматизм Индонезии даже подтверждает некоторые утверждения о том, что она не намерена разрешать конфликт, хотя и не ожидает, что конфликт выйдет из-под контроля. [5]

Региональный подход: конструктивное взаимодействие

На региональном уровне Индонезия также сталкивается с серьезной проблемой как на двустороннем, так и на многостороннем уровнях. У нее есть несколько территориальных споров с соседями, наиболее заметным из которых является давний конфликт с Малайзией. Он начался с кампании «Ганьянг Малайзия» (Уничтожить Малайзию) в 1963 году, которая была вызвана созданием Конфедерации Малайзии. Поскольку конфедерация была поддержана правительством Великобритании, президент Сукарно рассматривал ее как форму неоколониализма в регионе и поэтому должен был ей противостоять. Молчаливая конфронтация продолжается до сих пор, включая территориальные и другие споры, такие как споры о мигрантах и низкоквалифицированных работниках. Потеря Индонезией спора за острова Сипадан и Лигитан в 2002 году только усилила напряженность.

На многостороннем уровне Индонезия также сталкивается с конфликтом в Южно-Китайском море и Спратских островах, в котором участвуют несколько стран региона: Китай, Филиппины, Малайзия, Вьетнам, Бруней и Тайвань. Пересекающиеся претензии этих стран по многим противоположным основаниям сделали этот территориальный спор интригующим политическим вопросом. Усилия по урегулированию этого дела с привлечением Международного суда также не смогли прекратить спор. Аналогичным образом, еще не было многостороннего форума для разрешения конфликта. Критики отмечают, что применение «асеановского пути» к урегулированию конфликта использовалось Китаем в своих интересах, и АСЕАН, возможно, потребуется пересмотреть свой подход.[6] Урегулирование этого конфликта станет серьезным испытанием жизнеспособности региональной стабильности.

В урегулировании этих территориальных конфликтов Индонезия применяла две основные стратегии. Сначала она приняла стратегию судебных разбирательств, передавая дело в соответствующие инстанции, как в случае спора о Сипадане и Лигитане. Однако, поскольку ее эксперимент привел к значительным потерям ее территориальной целостности, Индонезия с тех пор изменила свою стратегию. В соответствии с духом «асеановского пути» Индонезия с тех пор отдает приоритет диалогу как на двустороннем, так и на многостороннем уровнях, разрешение которого зависит от консенсуса. Хотя применение этой стратегии не принесло значительного прогресса в разрешении, оно, по крайней мере, способствовало поддержанию политической стабильности в регионе.

В нетерриториальном конфликте Индонезия и другие страны АСЕАН пытались противостоять внутреннему конфликту в Мьянме, связанному с демократизацией, и другому гуманитарному кризису рохинджа. В своем самом последнем развитии политического кризиса ситуация в Мьянме не только поставила под угрозу региональную стабильность, но и поставила под вопрос само существование АСЕАН. Учитывая эскалацию недавнего политического насилия в Мьянме, в апреле 2021 года была созвана встреча лидеров АСЕАН, которая привела к заявлению председателя. Признавая позитивную и конструктивную роль АСЕАН в содействии мирному решению в интересах народа Мьянмы и его средств к существованию, встреча привела к пятипунктовому консенсусу. Во-первых, должно быть немедленное прекращение насилия, и все стороны должны проявлять максимальную сдержанность. Во-вторых, конструктивный диалог между всеми сторонами должен привести к мирному решению в интересах народа. В-третьих, специальный посланник председателя АСЕАН должен содействовать посредничеству в процессе диалога при содействии Генерального секретаря АСЕАН. В-четвертых, АСЕАН должна оказывать гуманитарную помощь через Центр АСЕАН по управлению стихийными бедствиями (AHA Centre). В-пятых, специальный посланник и делегация должны посетить Мьянму для встречи со всеми заинтересованными сторонами.[7]

Индонезия сыграла важную роль в попытке разрешить конфликт в Мьянме. В марте 2021 года президент Джоко Видодо призвал к специальному саммиту АСЕАН для обсуждения ситуации в Мьянме и предложил это султану Брунея Хассаналу Болкиаху, нынешнему председателю. Он открыто выразил обеспокоенность по поводу смертоносного применения силы против протестующих за демократию и призвал к прекращению насилия.[8] Он снова высказал это послание во время саммита, заявив, что насилие должно быть прекращено, а демократия, стабильность и мир должны быть немедленно восстановлены.[9] К удивлению многих, такое послание никогда ранее не высказывалось в столь прямой и смелой форме.

В урегулировании политической ситуации в Мьянме Индонезия — как член АСЕАН — была связана рамками региональной политики в отношении любых внутренних дел: «асеановским путем». Эта система требует от ее членов решения любых вопросов путем приоритетного соблюдения принципов конструктивного взаимодействия, невмешательства, диалога и консенсуса. Она подвергалась широкой критике за неэффективность в решении вопросов, имеющих политическое и экономическое значение. Однако она также получила высокую оценку за поддержание политической стабильности в этом быстрорастущем регионе. Сочетая достоинства и опасности «асеановского пути», АСЕАН и Индонезия должны изменить свой подход к более критическому взаимодействию.[10]

Перспективы на будущее

Учитывая текущую динамику и анализируя ее в более широких рамках, то, как Индонезия справляется с конфликтами, будет в значительной степени зависеть от ее способности сбалансировать внутренние интересы и репутационные интересы. Что касается внутренних конфликтов, то требуется более примирительный подход, и это относится к тому, как Индонезия справляется с папуасским конфликтом. Индонезия успешно разрешила давний ачхский конфликт и преобразовала его в демократическую структурную трансформацию. Тот же принцип должен применяться и к Папуа, суть которого заключается в готовности учитывать голоса папуасов посредством более инклюзивного процесса и примирительной политики.

На региональном уровне, как в случае двусторонних и многосторонних территориальных споров, так и в случае предполагаемых внутренних конфликтов в других странах-членах АСЕАН, Индонезия связана структурными рамками «асеановского пути». Тем не менее, существует возможность трансформации такого подхода путем применения более критического взаимодействия. Это зависит не только от Индонезии, но и от предпочтений других членов. Однако, будучи самой большой страной в этой ассоциации, Индонезия может начать такую трансформацию.■

[1] Kirksey, Eben. 2012. Freedom in Entangled Worlds: West Papua and the Architecture of Global Power. Durham: Duke University Press.

[2] Gabriel Lele, 2021. “Asymmetric decentralization, accommodation and separatist conflict: lessons from Aceh and Papua, Indonesia,” Territory, Politics, Governance, DOI: 10.1080/21622671.2021.1875036; Shane Joshua Barter and Isabelle Côté. 2016. “Strife of the soil? Unsettling transmigrant conflicts in Indonesia.” Journal of Southeast Asian Studies 46(1): 60-85.

[3] Antonius Made Tony Supriatma. 2013. “TNI/POLRI IN West Papua: How Security Reforms Work In The Conflict Region,” Indonesia. 95 (April): 93-124.

[4] https://indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au/indonesias-approach-to-papua-is-starting-to-look-like-insanity/.

[5] Richard Chauvel & Ikrar Nusa Bhakti. 2004. “The Papua conflict: Jakarta’s perceptions and policies.” Policy Studies (5): 1-100.

[6] Munmun Majumdar, 2015. “ASEAN Way of conflict management in the South China Sea,” Strategic Analysis (39) 1: 7-87.

[7] https://asean.org/storage/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf.

[8] https://www.thejakartapost.com/seasia/2021/03/19/president-jokowi-calls-for-asean-summit-to-discuss-myanmar.html.

[9] https://voi.id/en/news/46744/jokowi-violence-in-myanmar-must-stop-democracy-returns.

[10] Lee Jones. 2008. “ASEAN's albatross: ASEAN's Burma policy, from constructive engagement to critical disengagement,” Asian Security (4) 3: 271-293.

• Габриэль Леле является старшим преподавателем кафедры государственной политики и управления Факультета социальных и политических наук Университета Гаджа Мада. Он также является старшим научным сотрудником Рабочей группы по Папуа при том же университете. Он получил докторскую степень в области политики и управления в Школе экономики и государственного управления Кроуфорда Австралийского национального университета в Канберре в 2008 году. Его исследовательские интересы в основном охватывают вопросы децентрализации и сепаратистских конфликтов, реформы государственного управления, коррупции и борьбы с ней, а также международных институтов.

• Ответственный за выпуск и редактирование: Пэк Чин Гён, руководитель отдела исследований EAI
  
  Контактная информация: 02 2277 1683 (доб. 209) I j.baek@eai.or.kr