[EAI 政策简报] 韩国与亚洲合作框架：四方安全对话（Quad）战略

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近期，美国在亚洲地区积极推动多边合作机制和区域论坛的构建，并决定将“四方安全对话”（Quad）作为其印太战略伙伴关系的基础。Quad最初是作为“非正式”的协商机制，以应对2004年印度洋地震和海啸的紧急危机。如今，Quad正迅速走向正式化。卡内基国际和平基金会副会长Evan A. Feigenbaum认为，过于注重形式而非功能的Quad存在重蹈过去失败案例的风险，为避免此种情况，其焦点应转向解决当前区域各国所面临最紧迫问题的共同行动方式。在本期政策简报中，作者分析了Quad的历史、挑战与改进之处，以及韩国可以参与Quad Plus的领域。

拜登政府决定将Quad作为印太地区美国战略伙伴关系的基础，重新激发了人们对亚洲合作框架未来的关注。构建多边、小多边、临时（Ad hoc）协商机制并非新鲜事。在亚洲，建立多边合作论坛的努力一直是其最重要、有时甚至可以说是竞争性的议题。过去二十年，美国忽视了亚洲各国建立各种规模、组合和类型的多边合作机制或区域论坛的努力，但近期却表现出积极的态度。

然而，这些亚洲区域合作并未取得实效，也未明确目标。也就是说，这些协商机制并未充分发挥其在共同解决问题方面的最大潜力。相反，亚洲的协商机制过于注重形式而非其功能和合作内容。因此，双边、三边或四边合作结构被强调，并假设通过增加参与国数量和正式化协商机制，能够为解决亚洲区域最紧迫问题提供有效方案。

但事实并非如此。在过去三十年中，几乎所有的危机事件，如东帝汶危机、禽流感疫情、缅甸旋风、印度洋海啸以及新冠肺炎疫情，官方协商机制均未能发挥解决问题的作用。相反，由美国组成的临时区域联盟成为了共同行动的驱动力。

目前备受关注的Quad存在重蹈过去失败案例的风险。从某种意义上说，这是一个讽刺的局面，因为Quad并非以这种方式组成的协商机制。17年前，“非正式”的Quad始于应对2004年印度洋地震和海啸的紧急危机，旨在采取共同应对措施。Quad为伤者和流离失所者提供了迅速有效的援助，但它没有秘书处，没有举行过峰会，也没有发布过官方声明，最终成功解散。

然而，曾经是临时协商机制的Quad如今正迅速走向正式化，并演变为拥有正式名称的Quad。Quad主办会议，并讨论各种联合倡议。但协商机制的设立总是伴随着目的。其目的可能是为了制衡中国崛起而建立的四国联盟，而非为了特定议题和任务的共同应对而建立的四边合作。

Quad的能力是否得到真正检验，取决于合作国家是否会将Quad视为区域合作的灵活核心。这是一个关于Quad能否成为区域内就实际问题采取共同应对措施的合作组织的问题，可以通过观察其未来能否拓展与有助于解决问题的伙伴国家的合作领域来确认。这也就是说，有必要重新认识Quad作为一种临时联盟，可以根据区域国家的意愿和能力，在必要时改变合作的伙伴国家。

近期，亚太地区存在与Quad类似的案例。全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）便是其中之一。CPTPP最初是由亚太经济合作组织（APEC）的四个国家——文莱、智利、新西兰和新加坡——组成的非正式协商机制。由上述四国组成的临时协商机制准确地判断出，尽管其他国家对贸易自由化感兴趣，但尚未准备好采取行动。因此，它成为了推动区域共同行动的动力，提出了积极的区域相关议程，并鼓励其他国家参与。此外，全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）也由此诞生。

事实上，仅凭Quad四国的力量无法解决任何问题。要解决气候变化、毒品管制、海上能力等各种领域的问题，需要更多国家的合作与参与。阻碍Quad扩展的障碍主要有两个。首先是缺乏在非安全议题上的凝聚力。例如，关于数据访问（access）和传输（transfer）的交叉利用管理。虽然提出了各种模型，但没有一个通用模型能得到所有国家的同意。2019年G20大阪峰会上介绍了“大阪倡议”（Osaka Initiative），但印度和印度尼西亚拒绝加入。第二个障碍是，现有的经济合作区域合作机制。预计RCEP和CPTPP等已有众多国家参与的机制将成为区域贸易和投资的基准。然而，值得注意的是，区域经济强国印度和美国并未包含在RCEP和CPTPP之中。

Quad扩展的挑战在于：1）建立凝聚力；2）选定能正确反映能力和意愿的参与国；3）设定区域基准。设定区域基准意味着需要建立金融、环境法规、环境影响评估等通用基础设施标准。由于Quad战略的参与国越多越有利，因此需要制定一个能得到各国同意的标准。在制定区域基准和标准方面，韩国也可以发挥重要作用。

对韩国而言，是否“加入”Quad或寻求Quad Plus协商机制的正式成员资格并非主要问题。关键的战略问题在于，Quad成员国是否会在具体议题和功能方面向韩国伸出合作之手，以及韩国能否利用自身优势，为解决区域主要问题和提升Quad能力做出贡献。预计韩国可以在以下领域展示其能力：

（1）供应链韧性

（2）数据访问（access）和传输（transfer）的交叉利用管理

（3）应对虚假信息

（4）公共卫生和医疗的示范经验分享

(5) 그린 테크놀로지 (green technology)의 확장과 그린 본드 (green bonds) 및 그린 크레디트 (green credit) 상품의 사용 다양화

总之，为了有效且持续地解决问题，Quad的焦点必须从新的对话方式（novel form of dialogue）转向解决当前区域各国所面临最紧迫问题的共同行动方式。这并非韩国仅仅“加入”已形成的、其他国家之间的协商机制，而是提供一个能够促进区域共同行动的机会。如果亚洲其他国家仅将Quad视为讨论中国崛起威胁的平台，那么Quad的实用性将不被认识，也不会被视为其自身选择和行动的协商机制模型。■

• Evan A. Feigenbaum_卡内基国际和平基金会副会长，弗吉尼亚大学（University of Virginia）米勒公共事务中心（Miller Center of Public Affairs）前詹姆斯·R·席勒（James R. Schlesinger）杰出访问教授（2019-2020），现为高级研究员。他拥有斯坦福大学中国政治学博士学位，曾在政府部门、智库、私营部门以及亚洲三个地区工作。2001年至2009年期间，他曾担任美国国务院南亚事务副助理国务卿（2007-2009）、美国国务院中亚事务副助理国务卿（2006-2007）、东亚和太平洋地区政策规划官员（2001-2006），以及美国国务院副国务卿罗伯特·佐利克（Robert B. Zoellick）的中国事务顾问。他的著作包括《新亚洲中的美国》（The United States in the New Asia）和《中国的技术战士：从核时代到信息时代的国家安全与战略竞争》（China’s Techno-Warriors: National Security and Strategic Competition from the Nuclear to the Information Age）等。

• 负责及编辑：尹河恩 EAI研究员

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