【新年特辑 特别评论系列 - EAI韩国外交2021展望与战略】③ 拜登政府的成立与韩国的对日战略：应做之事与不应做之事

编者按

新年特辑特别评论“EAI韩国外交2021展望与战略”系列第三份报告的作者，EAI院长（延世大学国际学研究生院教授）孙烈，在本评论中预测了曾自任韩日关系改善调解人的副总统拜登，在2021年成立的美国新政府执政下，将对韩日关系产生何种影响和介入。他主张，拜登政府为恢复美国的全球领导力而构建基于民主主义价值观的国际联盟，并强调了韩日两国作为制衡中国手段的合作必要性，在此美中势力竞争格局下，应寻求共存并构建新秩序。作者呼吁，与将出口管制和强制征用解决方案挂钩的日本的单一轨道（one track）外交不同，应采取历史问题与安保-经济合作议题相分离的双轨（two track） 접근法。

如果说朴槿惠政府外交最大的失败案例是因慰安妇问题而跌宕起伏、恶化的韩日关系，那么文在寅政府的五年任期内，韩日关系也很有可能再次成为首屈一指的失败案例。韩日慰安妇协议已名存实亡，大法院强制征用判决后，两国陷入了相互报复的恶性循环，跌至建交以来的最糟糕状态。围绕解决大法院判决所涉及的被告日本企业的韩国境内资产现金化问题的对立仍在持续，而日本政府坚持在问题未取得进展的情况下不解除出口管制措施，韩国政府则向WTO提起诉讼。去年一年，为打破僵局，政府付出了诸多努力，但日本纹丝不动，国民则感到疲惫。新年伊始，因慰安妇受害者获得日本政府赔偿的判决，局势再次陷入僵局。2021年究竟会迎来变化吗？今年被视为韩国外交最大外部变量的美国拜登新政府的成立，会给韩日关系带来冲击性变化吗？文在寅政府在剩余的任期内应该做些什么？

2013年 拜登

2013年12月6日，副总统乔·拜登（Joe Biden）与副总统国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）一同访问首尔，传达了强烈的信号。在强调美国的亚太再平衡战略的同时，他引发争议地表示：“押注美国的反面并非明智之举，美国正在押注韩国。”他还强烈敦促朴槿惠总统改善与日本的关系。为期六天的东京-北京-首尔外交行程，其设定具有极大的战略性。12月3日，拜登在东京向安倍首相强调，改善和合作韩日关系不仅符合日本的利益，也符合美国的利益。在北京，他强烈抗议中国扩大防空识别区以及对美国记者的言论压制，之后在首尔强调了针对中国的韩美日合作以及韩日关系的改善。这是在美中战略竞争格局中设定韩国定位以及韩日关系地位的信号。

拜登还积极介入了韩日之间固有的历史问题。他向朴槿惠总统说安倍首相将对历史问题采取积极姿态，并劝说其改善关系。在12月26日安倍首相强行参拜靖国神社之前，他还亲自打电话劝阻。然而，拜登的本意在于与中国挑战相抗衡的战略合作，因此，尽管韩国对首相参拜靖国神社提出强烈反对，他仍策划了韩美日首脑会谈，并敦促韩国参与。2014年3月，在美国海牙核安全峰会上，为促成三方会谈，美国充当了韩日之间的调解人，之后深入介入慰安妇谈判，并在2015年12月达成的韩日慰安妇协议中发挥了重要作用。

2021年 拜登

现在，随着拜登政府的上任，有必要关注美国将带着何种目标以何种方式介入韩日关系。特朗普政府对2019年夏天韩日两国的激烈冲突表示担忧，但对于其根源——历史问题，却未采取任何介入或调解尝试。另一方面，对于韩国政府宣布终止《韩日军事情报保护协定》（GSOMIA）等可能损害美国印太战略的举动，则采取了坚决反对的立场，最终迫使韩国政府撤回了该声明。

拜登政府为恢复美国的全球领导力，正在追求加强同盟关系和构建基于民主主义价值观的国际联盟。与特朗普政府的交易中心和双边主义的 접근法不同，它试图通过集体 접근法（collective approach）和多边主义来对抗中国的挑战。作为弥补美国实际能力相对衰退的方法，它将通过与同盟国、伙伴国协调一致，推进军事威慑、通过人权和民主主义进行规范攻势，以及对中国市场的歧视性壁垒施加压力。对日本和韩国提出的核心作用要求比2013年更加严峻。

拜登政府的新战略，与不可预测的特朗普外交相比，无疑为日本增加了稳定性和可预测性，同时也带来了巨大的挑战。相对容易预测的是，日本将在2021年面临以下三个战略挑战。第一，美国将施压要求日本通过增加防卫费来增强实际军事力量，为地区稳定（即对华威慑）做出贡献。第二，将要求日本主导参与民主主义国际联盟。日本虽然表面上提出了价值观外交，但在应对香港和新疆维吾尔自治区人权压迫问题时，其立场是尊重国家主权而非基本人权，因此未来可能陷入尴尬境地。最后，作为整顿对华战线的一环，将强烈要求改善韩日关系。

菅 首相的 苦恼

菅义伟政府准备好了吗？正如1月1日新年记者会上所显示的，菅首相仍停留在继承安倍外交的水平。他以日美同盟为基轴，与澳大利亚、印度、欧洲、东盟等合作，致力于实现自由开放的印度-太平洋，同时构建与中国、俄罗斯、邻国的稳定关系。与过去的安倍首相一样，他只强调解决绑架问题，却只字未提韩国。这一基调在去年9月新任首相记者会上也得到了充分体现。他完全没有提及韩国，引发了“韩国缺席（Korea passing）”的担忧。

更严重的是，菅首相正面临国内局势，难以在对外政策层面做出一致且具有战略性的应对。随着新冠疫情的持续，2020年日本GDP预计为-6.4%，经济陷入战后最糟糕的境地。新年伊始，感染者人数连日刷新纪录，政府不得不发布第二次紧急事态宣言。舆论冷淡，根据日经新闻的民意调查，内阁支持率从9月的74%骤降至12月的42%。菅内阁必须全力应对新冠疫情对策和经济活性化对策，似乎没有余力在外交政策上采取积极姿态。

相反，文在寅政府在关系改善方面相对积极。这在很大程度上是出于对美国改善关系压力的顾虑。去年11月13日，在EAI-布鲁金斯学会联合研讨会上，美国国务院东亚和太平洋事务助理国务卿马克·纳珀（Marc Knapper）施压要求改善关系，强调韩日两国应与美国一同守护地区自由与民主。此外，国内政治负担也在加重。如果任由事态发展，在被日本企业资产现金化时限的压力下，两国报复的恶性循环重演，文在寅政府将给下一届政府留下巨大的负面遗产。

另一个原因是，现政府希望利用日本来改善作为最大外交课题的南北关系。去年11月，分别会见菅首相的韩国国家情报院院长朴智元和韩日议员联盟会长金振杓曾提及2021年东京奥运会的外交利用。就像2018年平昌奥运会邀请金与正第一副部长一样，如果日本能在东京奥运会邀请金正恩委员长，这将是为南北关系、朝日关系以及韩日关系打开突破口的一次绝佳机会。

文在寅 政府的 课题与 战略

文在寅政府在韩日关系改善方面仅剩一年的时间。回顾过去十年间，两国政治领导层之间的民族主义冲突已扩散到全体国民，形成了反日（反日）和嫌韩（嫌韩）的情感对立，在此背景下，文在寅政府和菅政府要就征用和慰安妇问题达成双方都能接受且符合国民期望的解决方案，在现实上是困难的。菅政府的立场与安倍政府并无太大差别，坚持认为“制造征用问题的是韩国，因此应由韩方负责解决”。对于1月8日首尔地方法院的慰安妇损害赔偿判决，日本也认为，违反国际法（“主权豁免”原则）和2015年政府间协议的韩方应解决问题。这与文在寅政府“尊重司法判断，以受害者为中心原则，韩日两国合作寻找解决方案”的立场存在距离，而且文在寅政府在选举之年采取积极姿态的可能性也不大。

那么，现实可行的战略是坚持双轨（two track） 접근原则，即历史问题与安保-经济合作议题相分离、脱钩（decoupling）。这原本是美国提出的原则。2014年，当朴槿惠政府坚持所谓的单一轨道（one track）外交，将日本对慰安妇问题采取诚意措施作为韩日关系改善（即首脑会谈）的条件时，美国曾强烈建议双轨 접근。目前情况恰恰相反，安倍政府和菅政府坚持将出口管制与强制征用解决方案挂钩的单一轨道 접근。文在寅政府应积极接受拜登政府的关系改善要求，并清晰地提出通过双轨 접근来解决的政策议题和路线图。文在寅政府迄今表面上提出的双轨外交未能获得充分说服力的原因在于，并未在安保-经济等领域积极与日本合作。这是因为韩国外交倾向于所谓的“朝鲜优先（North Korea First）主义”，只要日本不利于南北关系改善，就找不到政策协调的动力。日本可能是南北关系改善的阻碍者（spoiler），但同时也是其他领域合作的核心伙伴。2021年应以合作轨道的正式启动为开端。

在历史轨道上，政府应放弃一揽子解决复杂历史问题的尝试。要克服当前韩日两国政治领导层固守1965年《请求权协定》和司法判决，并对峙的局面，需要两国政治领导人摆脱排他性的民族主义情绪。然而，以现有的领导层来看，年内解决是不可能的。政府应着力于管理而非解决当前问题，防止事态恶化，并从合作轨道寻找关系改善的动力。在强制征用问题上，应尽量推迟日本企业资产的现金化实施，并寻找切断/最小化日本企业实际损失的方案，以政治力量避免两国再次陷入报复的漩涡。在慰安妇判决问题上，也应避免重蹈导致两国关系陷入危机局面的强制征用案的覆辙，通过重用2015年协议等方式，维持对话局面，并尽最大努力实现与合作轨道的脱钩。

在合作轨道上，政府应努力以外交手段将东京奥运会作为改善南北关系的机会，但要警惕卷入将历史问题挂钩解决的单一轨道 접근的可能性。如果为促进南北关系而急于尝试将征用或慰安妇问题挂钩的打包交易（package deal），很可能像2015年慰安妇协议的教训一样引发国内反对，并给下一届政府带来沉重负担。

更重要的课题是，如何战略性地应对因拜登政府上台而加剧的韩美日合作压力。拜登政府将韩日视为集体 접근框架下的必要伙伴。将在安保、贸易、开发、价值观/规范等多个方面推进韩美日合作。然而，当美国将矛头对准中国时，韩日两国无法在中美势力竞争，即试图颠覆现有秩序的中国，或试图阻止中国发展的美国的立场中选边站。在此，两国的战略利益是一致的。应尝试进行初步合作，共同寻求和设计一个新秩序，使包括朝鲜在内的各方能够实现公平竞争、共存和共生。

第二，应摆脱为解除出口管制措施而进行的狭隘争论，政府应寻求与日本合作的方案，以扭转新自由主义全球化引发的民族主义和民粹主义盛行，以及非全球化（deglobalization）或反全球化（anti-globalization）的趋势。一旦开始认真讨论两国为恢复作为韩日两国繁荣与稳定基础的自由主义、基于规则（rules-based）的国际秩序而合作的课题，出口管制问题自然会走向解决之路。

第三，新冠病毒的全球蔓延给国际秩序带来了巨大冲击。为控制超越国境并发挥强大力量的病毒，需要更有效、更有力的国际合作体系。韩日两国应在成功举办上半年东京奥运会方面开展传染病防控合作，并在此基础上，以长远眼光寻求在后疫情时代为全球化（reglobalization）和全球治理体系构建做出贡献的相互合作。

最后，2021年的对日政策必须能够坚持与国内政治脱钩的原则。今年是选举年，为刺激反日民族主义提供了有利的政治土壤。特别是随着日本企业资产现金化时间的临近，以及与选举周期的重叠，反日强硬论可能占据上风，因此，我们期待政府和政治领导层展现出避免最坏事态的勇气和领导力。■

■ 作者：孙烈_EAI院长、延世大学国际学研究生院教授。芝加哥大学政治学博士。近期著作包括《危机之后韩国的选择》（2020）、Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel)、Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen)等。

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