[Serie de Comentarios Especiales de Año Nuevo - Perspectivas y Estrategias de la Diplomacia Coreana en 2021 del EAI] ③ La Administración Biden y la Estrategia Coreana hacia Japón: Qué Hacer y Qué No Hacer

Nota del editor

En este comentario, el autor, Son Yeol, director del EAI y profesor de la Escuela de Posgrado de Estudios Internacionales de la Universidad Yonsei, predice el impacto y la intervención de la nueva administración estadounidense de Biden, que asumirá el cargo en 2021, en las relaciones entre Corea y Japón, dado que Biden se ha autoproclamado mediador en la mejora de las relaciones entre Corea y Japón desde su época como vicepresidente. Argumenta que la administración Biden, que busca restaurar el liderazgo global de Estados Unidos construyendo una solidaridad internacional basada en los valores democráticos, enfatizará la necesidad de cooperación entre Corea y Japón como medio para contener a China, y que en medio de esta competencia estratégica entre Estados Unidos y China, se debe buscar la coexistencia y construir un nuevo orden. A diferencia de la diplomacia de vía única (one track) de Japón, que aborda las restricciones a la exportación y las soluciones para los trabajadores forzados de manera vinculada, el autor insta a un enfoque de dos vías (two track) que separe los problemas históricos de las agendas de cooperación en seguridad y economía.

Si el mayor fracaso de la diplomacia de la administración Park Geun-hye fue el empeoramiento de las relaciones entre Corea y Japón, marcado por los altibajos del problema de las mujeres de confort, es muy probable que las relaciones entre Corea y Japón vuelvan a ser un caso de fracaso durante los cinco años de la administración Moon Jae-in. El acuerdo sobre las mujeres de confort ha quedado vacío y, tras la sentencia del Tribunal Supremo sobre los trabajadores forzados, ambos países se encuentran en su peor momento desde el establecimiento de relaciones diplomáticas, inmersos en un ciclo de represalias mutuas. La disputa sobre la resolución del problema de la incautación de activos en Corea de las empresas japonesas demandadas, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo, continúa, y el gobierno coreano ha recurrido a la OMC contra el gobierno japonés, que se niega a levantar las restricciones a la exportación sin avances en este asunto. El año pasado, el gobierno realizó varios esfuerzos para superar la situación de estancamiento, pero Japón no cedió y el público se mostró fatigado. A principios de año, la sentencia de indemnización del gobierno japonés a las víctimas de las mujeres de confort volvió a tensar la situación. ¿Habrá un cambio en 2021? ¿La inauguración de la nueva administración Biden en Estados Unidos, que se perfila como el mayor factor externo para la diplomacia coreana este año, provocará un shock de cambio en las relaciones entre Corea y Japón? ¿Qué debería hacer la administración Moon Jae-in en el año restante?

En 2013 Biden

El 6 de diciembre de 2013, el vicepresidente Joe Biden, acompañado por su asesor de seguridad nacional Jake Sullivan, visitó Seúl y transmitió un mensaje contundente. Enfatizando la estrategia de reequilibrio de EE. UU. hacia Asia-Pacífico, causó controversia al decir: "Apostar en contra de Estados Unidos no es una buena estrategia, y Estados Unidos está apostando por Corea". Instó enérgicamente a la presidenta Park Geun-hye a mejorar las relaciones con Japón. La agenda diplomática de seis días, que incluyó Tokio, Beijing y Seúl, fue establecida de manera muy estratégica. El 3 de diciembre, en Tokio, Biden enfatizó al Primer Ministro Abe que la mejora y la cooperación en las relaciones entre Corea y Japón no solo beneficiarían a Japón, sino también a Estados Unidos. En Beijing, tras protestar enérgicamente contra la expansión de la zona de identificación de defensa aérea de China y la represión de la prensa contra periodistas estadounidenses, enfatizó en Seúl la cooperación trilateral entre Corea, Estados Unidos y Japón dirigida a China, y la mejora de las relaciones entre Corea y Japón. Este fue un mensaje que estableció la posición de Corea en el marco de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, y la importancia de las relaciones entre Corea y Japón.

Biden intervino activamente en los problemas históricos únicos entre Corea y Japón. Persuadió a la presidenta Park Geun-hye para mejorar las relaciones, diciendo que el Primer Ministro Abe adoptaría una postura constructiva sobre los problemas históricos, e incluso llamó directamente al Primer Ministro Abe el 26 de diciembre para disuadirlo de visitar el Santuario Yasukuni, lo cual este último llevó a cabo. Sin embargo, el verdadero objetivo de Biden era la cooperación estratégica para contrarrestar el desafío de China, por lo que, a pesar de la fuerte oposición de Corea a la visita del Primer Ministro al Santuario Yasukuni, planeó una cumbre trilateral entre Corea, Estados Unidos y Japón e instó a la participación de Corea. En la Cumbre de Seguridad Nuclear de La Haya en marzo de 2014, Estados Unidos actuó como mediador entre Corea y Japón para facilitar una reunión trilateral, y posteriormente se involucró profundamente en las negociaciones sobre las mujeres de confort, desempeñando un papel importante en el acuerdo de diciembre de 2015 entre Corea y Japón.

En 2021 Biden

Ahora, con la inauguración de la administración Biden, es necesario prestar atención a los objetivos y métodos de intervención de Estados Unidos en las relaciones entre Corea y Japón. La administración Trump observó con preocupación el conflicto a gran escala entre Corea y Japón en el verano de 2019, pero no realizó ninguna intervención o intento de mediación en los problemas históricos que lo causaron. Por otro lado, adoptó una postura firme de oposición a cualquier intento que pudiera socavar la estrategia del Indo-Pacífico de Estados Unidos, como la decisión de Corea de poner fin al Acuerdo de Intercambio de Información de Seguridad Militar (GSOMIA), lo que finalmente llevó al gobierno coreano a revertir su decisión.

La administración Biden busca fortalecer las alianzas y promover la solidaridad internacional basada en los valores democráticos para restaurar el liderazgo global de Estados Unidos. A diferencia del enfoque transaccional y bilateral de la administración Trump, busca contrarrestar el desafío de China mediante un enfoque colectivo y multilateralismo. Como forma de compensar el declive relativo de la capacidad física de Estados Unidos, pretende promover la disuasión militar a través de acciones conjuntas con aliados y socios, la ofensiva normativa a través de los derechos humanos y la democracia, y la presión sobre las barreras regulatorias discriminatorias del mercado chino. La demanda de un papel central de Japón y Corea se ha vuelto aún mayor que en 2013.

La nueva estrategia de la administración Biden, en comparación con la impredecible diplomacia de Trump, ofrece a Japón estabilidad y previsibilidad, al tiempo que le presenta desafíos significativos. Se puede prever con relativa facilidad que Japón se enfrentará a las siguientes tres tareas estratégicas en 2021. En primer lugar, Estados Unidos presionará a Japón para que aumente su capacidad militar real mediante un incremento de los gastos de defensa y contribuya a la estabilidad regional (es decir, a la disuasión contra China). En segundo lugar, solicitará la participación activa de Japón en la solidaridad internacional democrática. Aunque Japón ha defendido públicamente la diplomacia de valores, ha adoptado una postura que respeta la soberanía nacional por encima de los derechos humanos fundamentales, como se demuestra en su respuesta a la represión de los derechos humanos en Hong Kong y la Región Autónoma Uigur de Xinjiang, lo que podría ponerlo en una situación difícil en el futuro. Por último, se le pedirá encarecidamente que mejore las relaciones entre Corea y Japón como parte de la reorganización del frente contra China.

Suga primer ministro preocupaciones

¿Está preparada la administración de Yoshihide Suga? Como se evidenció en su conferencia de prensa de Año Nuevo el 1 de enero, el Primer Ministro Suga se limita a seguir la diplomacia de Abe. Bajo el pilar de la alianza entre Estados Unidos y Japón, busca la realización de un Indo-Pacífico libre y abierto cooperando con Australia, India, Europa y la ASEAN, al tiempo que construye relaciones estables con China, Rusia y las naciones vecinas. Al igual que el ex Primer Ministro Abe, solo enfatiza la resolución del problema del secuestro y ni siquiera menciona a Corea. Esta tendencia ya se manifestó en la conferencia de prensa del nuevo Primer Ministro en septiembre del año pasado, cuando su falta de mención a Corea provocó temores de 'Korea passing'.

Además, el problema es que el Primer Ministro Suga se encuentra en una situación interna que dificulta una respuesta coherente y estratégica en política exterior. Con la persistencia de la crisis del COVID-19, se prevé que el PIB de Japón en 2020 sea del -6.4%, la peor situación económica desde la posguerra. A principios de año, los casos de infección batían récords diarios, lo que llevó al gobierno a declarar el segundo estado de emergencia. La opinión pública se ha enfriado drásticamente, y una encuesta de Nikkei mostró que el índice de aprobación del gabinete se desplomó del 74% en septiembre al 42% en diciembre. El gabinete de Suga está en una posición en la que debe centrarse por completo en las contramedidas contra el COVID-19 y las medidas de revitalización económica, y parece no tener margen para adoptar una postura proactiva en política exterior.

Por el contrario, la administración Moon Jae-in es relativamente proactiva en la mejora de las relaciones. Esto se debe en gran medida a la presión de Estados Unidos para mejorar las relaciones. El 13 de noviembre del año pasado, en un seminario conjunto EAI-Brookings Institution, el Subsecretario de Estado Adjunto de EE. UU. para Asia Oriental y el Pacífico, Marc Knapper, presionó para mejorar las relaciones, afirmando que Corea y Japón deben acompañar a Estados Unidos en la defensa de la libertad y la democracia en la región. Además, la carga política interna también está aumentando. Si la situación se deja en suspenso mientras se acerca el plazo para la incautación de activos de empresas japonesas, y si el ciclo de represalias entre ambos países se reanuda, la administración Moon Jae-in dejará un legado negativo inmenso a la próxima administración.

Otra razón es el deseo de utilizar a Japón para mejorar las relaciones intercoreanas, que es la tarea diplomática más importante del gobierno actual. El director del Servicio Nacional de Inteligencia, Park Jie-won, y el presidente de la Asociación de Legisladores Corea-Japón, Kim Jin-pyo, quienes se reunieron con el Primer Ministro Suga en noviembre del año pasado, mencionaron la utilización diplomática de los Juegos Olímpicos de Tokio 2021. Al igual que el caso de invitar a Kim Yo-jong, primera subdirectora del Partido de los Trabajadores de Corea, a los Juegos Olímpicos de Pyeongchang en 2018, si Japón puede invitar al Presidente Kim Jong-un a los Juegos Olímpicos de Tokio, podría ser una oportunidad de oro para abrir un camino en las relaciones intercoreanas, las relaciones entre Corea del Norte y Japón, y las relaciones entre Corea y Japón.

Administración Moon gobierno tareas y estrategia

La administración Moon Jae-in solo tiene un año para mejorar las relaciones entre Corea y Japón. Teniendo en cuenta que el conflicto nacionalista entre los líderes políticos de ambos países se ha extendido a la población en general durante la última década, creando una confrontación emocional de sentimientos anti-japoneses y anti-coreanos, es prácticamente difícil que las administraciones Moon Jae-in y Suga lleguen a soluciones aceptables y al nivel de la opinión pública para los problemas de los trabajadores forzados y las mujeres de confort. La postura del gobierno de Suga no es muy diferente a la del gobierno de Abe, ya que insiste en que Corea, que causó el problema de los trabajadores forzados, debe resolverlo asumiendo la responsabilidad. Con respecto a la sentencia del tribunal de Seúl del 8 de enero sobre la indemnización a las mujeres de confort, Japón mantiene la postura de que Corea, que ha violado el derecho internacional (principio de 'inmunidad soberana') y el acuerdo intergubernamental de 2015, debe resolver el problema. Esto está lejos de la postura de la administración Moon Jae-in, que busca una solución en la que ambos países cooperen sobre la base del respeto a las decisiones judiciales y el principio de centralidad de las víctimas, y es poco probable que la administración Moon Jae-in adopte un enfoque proactivo en un año electoral.

Entonces, la estrategia realista que se puede adoptar es mantener el principio de un enfoque de dos vías (two track), es decir, separar los problemas históricos de las agendas de cooperación en seguridad y economía y desvincularlos. Este fue originalmente un principio propuesto por Estados Unidos. En 2014, cuando la administración Park Geun-hye se aferró a la diplomacia de vía única (one track), que hacía de las medidas sinceras de Japón sobre el problema de las mujeres de confort una condición para mejorar las relaciones entre Corea y Japón (es decir, celebrar una cumbre), Estados Unidos recomendó enérgicamente el enfoque de dos vías. La situación actual es la opuesta: las administraciones Abe y Suga se aferran a un enfoque de vía única que vincula las restricciones a la exportación con la solución para los trabajadores forzados. La administración Moon Jae-in debe aceptar activamente la demanda de mejora de las relaciones de la administración Biden, pero también debe presentar claramente las agendas políticas y la hoja de ruta para resolverlo con un enfoque de dos vías. La razón por la cual la administración Moon Jae-in no ha sido lo suficientemente persuasiva a pesar de haber defendido superficialmente la diplomacia de dos vías es que no ha participado activamente en la cooperación con Japón en áreas como la seguridad y la economía. Esto se debe a que la diplomacia coreana se ha inclinado hacia el 'prioridad a Corea del Norte' (North Korea First), y si Japón no contribuye a la mejora de las relaciones intercoreanas, no encuentra incentivos ni impulso para la cooperación política. Japón puede ser un obstáculo para la mejora de las relaciones intercoreanas, pero al mismo tiempo es un socio central para la cooperación en otras áreas. 2021 debe comenzar con la plena activación de la vía de cooperación.

En la vía histórica, el gobierno debe abandonar los intentos de resolver de golpe los complejos problemas de los trabajadores forzados y las mujeres de confort. Para superar la situación actual en la que Japón se aferra al Acuerdo de Reclamaciones de 1965 y Corea a las sentencias judiciales como dogmas inquebrantables, los líderes políticos de ambos países deben liberarse del sentimiento nacionalista excluyente. Sin embargo, la resolución dentro de este año es imposible con los líderes actuales. El gobierno debe centrarse en la gestión en lugar de la resolución de los problemas actuales para evitar un mayor deterioro de la situación, y debe buscar la dinámica de mejora de las relaciones a través de la vía de cooperación. En el caso de los trabajadores forzados, se debe buscar una manera de posponer al máximo la incautación de activos de empresas japonesas y prevenir/minimizar las pérdidas reales de las empresas japonesas, ejerciendo la voluntad política para evitar que ambos países caigan nuevamente en un torbellino de represalias. En el caso de las sentencias sobre las mujeres de confort, para evitar repetir el precedente de los trabajadores forzados que llevó las relaciones bilaterales a una crisis, se debe mantener un diálogo, incluso reciclando el acuerdo de 2015, y hacer todo lo posible para desvincularlo de la vía de cooperación.

En la vía de cooperación, el gobierno debe esforzarse diplomáticamente para utilizar los Juegos Olímpicos de Tokio como una oportunidad para mejorar las relaciones intercoreanas, pero debe tener cuidado de no caer en el enfoque de vía única que vincula la resolución de problemas históricos. Si se intenta un paquete de negociación que vincule apresuradamente los problemas de los trabajadores forzados o las mujeres de confort para avanzar en las relaciones intercoreanas, es muy probable que provoque una reacción interna, al igual que la lección del acuerdo de 2015 sobre las mujeres de confort, y supondrá una gran carga para la próxima administración.

Una tarea más importante es la respuesta estratégica a la presión de cooperación trilateral entre Corea, Estados Unidos y Japón, que se intensificará con la llegada de la administración Biden. La administración Biden considera a Corea y Japón como socios esenciales dentro de un enfoque colectivo. Promoverá la cooperación trilateral entre Corea, Estados Unidos y Japón en diversos ámbitos como la seguridad, el comercio, el desarrollo y los valores/normas. Sin embargo, si Estados Unidos apunta directamente a China, ni Corea ni Japón podrán tomar partido en la competencia entre Estados Unidos y China, es decir, en el intento de China de derrocar el orden existente o en el intento de Estados Unidos de frenar el crecimiento de China. Aquí, los intereses estratégicos de ambos países coinciden. Deben intentar una cooperación preliminar para buscar y diseñar conjuntamente un nuevo orden que permita a estos países, incluido Corea del Norte, lograr una competencia, coexistencia y simbiosis legítimas.

En segundo lugar, yendo más allá del estrecho debate para la eliminación de las medidas de restricción a la exportación, el gobierno debe buscar formas de cooperar con Japón para revertir la tendencia hacia la desglobalización o la antiglobalización, donde el nacionalismo y el populismo prevalecen como reacción a la globalización neoliberal. Si se inicia seriamente la discusión sobre tareas de cooperación entre ambos países para restaurar el orden internacional liberal y basado en reglas, que es la base de la prosperidad y la estabilidad de Corea y Japón, el problema de las restricciones a la exportación se encaminará naturalmente hacia su solución.

En tercer lugar, la propagación global del coronavirus ha provocado un gran impacto en el orden internacional. Se necesita un sistema de cooperación internacional más eficaz y sólido para controlar el virus, que ejerce una fuerte influencia a través de las fronteras. Corea y Japón deben cooperar en el control de enfermedades infecciosas para garantizar el éxito de los Juegos Olímpicos de Tokio en la primera mitad del año, y luego, con una visión a largo plazo, deben buscar la cooperación mutua para contribuir a la reglobalización y la construcción de la gobernanza global en la era posterior al COVID-19.

Finalmente, la política hacia Japón en 2021 debe mantener el principio de desvinculación de la política interna. Este año es un año electoral, por lo que existe un terreno fértil para las opciones políticas que estimulan el nacionalismo anti-japonés. En particular, a medida que se acerca el momento de la incautación de activos de empresas japonesas, y especialmente a medida que se superpone con la campaña electoral, existe la posibilidad de que prevalezcan las voces duras anti-japonesas. Por lo tanto, esperamos la valentía y el liderazgo del gobierno y los líderes políticos para prevenir la peor de las situaciones.■

■ Autor: Son Yeol_ Director del EAI, Profesor de la Escuela de Posgrado de Estudios Internacionales de la Universidad Yonsei. Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Chicago. Sus obras recientes incluyen 'The Choices for Korea After the Crisis' (2020), 'Japan and Asia's Contested Order' (2019, con T. J. Pempel) y 'Understanding Public Diplomacy in East Asia' (2016, con Jan Melissen).

■ Editor: Seojung Hye, Investigadora del EAI

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