[Новогодний спецпроект: Серия особых комментариев — Прогноз и стратегия МИД Южной Кореи на 2021 год] ③ Вступление администрации Байдена и стратегия Южной Кореи в отношении Японии: что следует делать и чего не следует

Примечание редактора

В третьем докладе серии специальных новогодних комментариев «Прогноз и стратегия МИД Южной Кореи на 2021 год» автор, директор EAI и профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе Сон Ёль, прогнозирует влияние и вмешательство новой администрации США во главе с избранным президентом Байденом, который с момента своего пребывания на посту вице-президента выступал посредником в улучшении корейско-японских отношений, на корейско-японские отношения после вступления в должность в 2021 году. Он утверждает, что администрация Байдена, стремящаяся восстановить глобальное лидерство США путем построения международной солидарности на основе демократических ценностей, подчеркнет необходимость сотрудничества между Южной Кореей и Японией как средства сдерживания Китая, и в связи с этим необходимо искать пути сосуществования и строить новый порядок в условиях американо-китайской борьбы за сферы влияния. Автор призывает к двухэтапному подходу (two track), который разделяет исторические проблемы и вопросы сотрудничества в области безопасности и экономики, в отличие от одноэтапной (one track) дипломатии Японии, которая подходит к вопросу, связывая экспортные ограничения с решением проблемы принудительных рабочих.

Если самым большим провалом внешней политики правительства Пак Кын Хе были корейско-японские отношения, ухудшившиеся из-за «качелей» по вопросу «женщин для утешения», то весьма вероятно, что и в течение пяти лет правления правительства Мун Чжэ Ина корейско-японские отношения снова окажутся в числе провальных. Соглашение по «женщинам для утешения» стало формальностью, и после решения Верховного суда по делу о принудительных рабочих обе страны оказались в худшем состоянии со времен установления дипломатических отношений, переживая петлю взаимных репрессий. Продолжается противостояние по вопросу о реализации активов японских компаний-ответчиков в Южной Корее в соответствии с решением Верховного суда, а правительство Южной Кореи подало иск во Всемирную торговую организацию (ВТО) против японского правительства, которое отказывается снимать экспортные ограничения без прогресса по этому вопросу. Несмотря на то, что правительство предприняло различные усилия для преодоления напряженности в прошлом году, Япония не проявила никакой реакции, а граждане выражают усталость. С наступлением нового года решение о компенсации японским правительством жертвам «женщин для утешения» вновь обострило ситуацию. Придет ли изменение в 2021 году? Окажет ли вступление в должность новой администрации Байдена, которое является главным внешнеполитическим фактором для внешней политики Южной Кореи в этом году, шокирующее влияние на корейско-японские отношения? Что должно сделать правительство Мун Чжэ Ина в оставшийся год?

В 2013 году Байден

6 декабря 2013 года вице-президент Джо Байден вместе с помощником по национальной безопасности вице-президента Джейком Салливаном посетили Сеул и передали решительное послание. Подчеркивая стратегию ребалансировки США в Азиатско-Тихоокеанском регионе, он вызвал споры, заявив: «Ставить против Америки — плохая стратегия, а Америка ставит на Южную Корею». Затем он настоятельно призвал президента Пак Кын Хе улучшить отношения с Японией. Шестидневный дипломатический тур, охватывающий Токио, Пекин и Сеул, был установлен весьма стратегически. 3 декабря в Токио Байден подчеркнул премьер-министру Абэ, что улучшение и сотрудничество в корейско-японских отношениях отвечает не только интересам Японии, но и интересам США. В Пекине, после решительного протеста против расширения Китаем опознавательной зоны ПВО и подавления свободы прессы в отношении американских журналистов, в Сеуле он подчеркнул трехстороннее сотрудничество между Южной Кореей, США и Японией, нацеленное на Китай, и улучшение корейско-японских отношений. Это было послание, определяющее место Южной Кореи в контексте стратегической конкуренции между США и Китаем, а также статус корейско-японских отношений.

Байден также активно вмешивался в уникальные исторические проблемы между Южной Кореей и Японией. Он убеждал президента Пак Кын Хе улучшить отношения, заявляя, что премьер-министр Абэ займет проактивную позицию по историческим вопросам, и лично позвонил премьер-министру Абэ 26 декабря, чтобы отговорить его от посещения храма Ясукуни, которое он в итоге совершил. Однако, поскольку истинной целью Байдена было стратегическое сотрудничество в противостоянии вызовам со стороны Китая, он, несмотря на решительный протест Южной Кореи против посещения премьер-министром храма Ясукуни, организовал трехсторонний саммит США-Япония-Южная Корея и призвал к участию Южной Кореи. На саммите по ядерной безопасности в Гааге в марте 2014 года США выступили посредником между Южной Кореей и Японией для проведения трехсторонних переговоров, а затем глубоко вмешались в переговоры по «женщинам для утешения», сыграв важную роль в достижении соглашения по «женщинам для утешения» между Южной Кореей и Японией в декабре 2015 года.

В 2021 году Байден

Теперь, с вступлением в должность администрации Байдена, необходимо обратить внимание на то, какие цели и каким образом США будут вмешиваться в корейско-японские отношения. Администрация Трампа с тревогой наблюдала за крупным столкновением между Южной Кореей и Японией летом 2019 года, но не предприняла никаких попыток вмешательства или посредничества в отношении первопричины — исторических проблем. С другой стороны, она заняла твердую позицию против попыток, которые могли бы подорвать индо-тихоокеанскую стратегию США, таких как заявление правительства Южной Кореи о прекращении действия соглашения о безопасности информации (GSOMIA), и в конечном итоге правительство Южной Кореи отменило свое заявление.

Администрация Байдена стремится укрепить альянсы и построить международную солидарность на основе демократических ценностей для восстановления глобального лидерства США. В отличие от транзакционного и двустороннего подхода администрации Трампа, она стремится противостоять вызовам со стороны Китая с помощью коллективного подхода и мультилатерализма. В качестве способа компенсации относительного ослабления физических возможностей США она намерена продвигать военное сдерживание, наступление на основе норм через права человека и демократию, а также давление на дискриминационные торговые барьеры на китайском рынке путем скоординированных действий с союзниками и партнерами. Требования к Южной Корее и Японии играть центральную роль стали еще больше, чем в 2013 году.

Новая стратегия администрации Байдена, безусловно, обеспечивает Японии большую стабильность и предсказуемость по сравнению с непредсказуемой дипломатией Трампа, но в то же время ставит перед ней значительные задачи. Относительно легко предсказать, что Япония столкнется со следующими тремя стратегическими задачами в 2021 году. Во-первых, США будут оказывать давление, требуя от Японии увеличения реальной военной мощи за счет увеличения оборонных расходов и содействия региональной стабильности (то есть сдерживанию Китая). Во-вторых, они потребуют активного участия в международной солидарности демократических стран. Хотя Япония формально выдвинула ценностную дипломатию, она занимала позицию уважения государственного суверенитета выше основных прав человека, как это видно из ее реакции на подавление прав человека в Гонконге и Синьцзян-Уйгурском автономном районе, что может поставить ее в затруднительное положение в будущем. Наконец, в рамках консолидации фронта против Китая, от нее потребуют решительного улучшения корейско-японских отношений.

Суга премьер-министра заботы

Готова ли администрация Суги Ёсихидэ? Как показала его новогодняя пресс-конференция 1 января, премьер-министр Суга остается на уровне следования дипломатии Абэ. Он стремится реализовать свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион, опираясь на японо-американский альянс и сотрудничая с Австралией, Индией, Европой, АСЕАН и другими странами, одновременно выстраивая стабильные отношения с Китаем, Россией и соседними странами. Как и бывший премьер-министр Абэ, он подчеркивает решение проблемы похищений, но даже не упоминает Южную Корею. Эта позиция была хорошо видна на пресс-конференции нового премьер-министра в сентябре прошлого года. Он вообще не упомянул Южную Корею, вызвав опасения по поводу «пропуска Кореи» (Korea passing).

Более того, проблема заключается в том, что премьер-министр Суга находится в такой внутренней ситуации, когда ему трудно последовательно и стратегически реагировать на внешнеполитические вопросы. В связи с продолжающимся кризисом, вызванным COVID-19, ВВП Японии в 2020 году, по прогнозам, снизится на 6,4%, что является худшей ситуацией после войны, а с началом нового года ежедневно обновляются рекорды по количеству заражений, что привело к объявлению правительством второй чрезвычайной ситуации. Общественное мнение резко изменилось: по данным опроса Nikkei, рейтинг поддержки кабинета министров упал с 74% в сентябре до 42% в декабре. Кабинет Суги вынужден полностью сосредоточиться на мерах по борьбе с COVID-19 и мерах по оживлению экономики, и у него, похоже, нет пространства для проявления проактивной позиции во внешней политике.

С другой стороны, правительство Мун Чжэ Ина относительно активно стремится к улучшению отношений. В значительной степени это связано с осознанием давления со стороны США по улучшению отношений. 13 ноября прошлого года на совместном семинаре EAI-Институт Брукингса Марк Наппер, помощник госсекретаря США по делам Восточной Азии и Тихого океана, оказал давление на Южную Корею и Японию, заявив, что обе страны должны вместе с США отстаивать свободу и демократию в регионе. Кроме того, возрастает и внутриполитическое бремя. Если правительство Мун Чжэ Ина будет бездействовать, приближаясь к сроку реализации активов японских компаний, и вновь разразится петля взаимных репрессий между двумя странами, это приведет к тому, что правительство Мун Чжэ Ина оставит огромное негативное наследие следующему правительству.

Еще одна причина заключается в стремлении использовать Японию для улучшения межкорейских отношений, что является главной внешнеполитической задачей нынешнего правительства. Глава Национальной разведывательной службы Пак Пом-кё и председатель Ассоциации депутатов по японо-корейским отношениям Ким Чжин-пё, которые встречались с премьер-министром Сугой в ноябре прошлого года, упомянули о дипломатическом использовании Олимпийских игр в Токио в 2021 году. Как и в случае с приглашением Ким Ё Чжон, первой заместителя начальника отдела ЦК Трудовой партии Кореи, на Олимпийские игры в Пхёнчхане в 2018 году, если Япония сможет пригласить Ким Чен Ына на Олимпийские игры в Токио, это может стать прекрасной возможностью для прорыва в межкорейских отношениях, северокорейско-японских отношениях и корейско-японских отношениях.

Мун Чжэ правительства задачи и стратегия

У правительства Мун Чжэ Ина остается всего год на улучшение корейско-японских отношений. Учитывая, что за последние 10 лет националистический конфликт между политическими лидерами двух стран распространился на все население, укоренив эмоциональное противостояние антияпонских (антияпонизм) и антикорейских (антикореизм) настроений, правительствам Мун Чжэ Ина и Суги будет крайне сложно найти взаимоприемлемое решение по вопросам принудительных рабочих и «женщин для утешения», соответствующее ожиданиям общественности. Позиция правительства Суги мало отличается от позиции правительства Абэ: оно настаивает на том, что поскольку Южная Корея вызвала проблему принудительных рабочих, она должна взять на себя ответственность за ее решение. В отношении решения районного суда Сеула от 8 января о возмещении ущерба «женщинам для утешения» Япония придерживается позиции, что Южная Корея, нарушившая международное право (принцип «иммунитета суверена») и межправительственное соглашение 2015 года, должна решить эту проблему. Это далеко от позиции правительства Мун Чжэ Ина, которое предлагает найти решение путем сотрудничества двух стран на основе уважения судебных решений и принципа ориентации на жертв, и маловероятно, что правительство Мун Чжэ Ина выступит с проактивной инициативой в год выборов.

Какова же тогда реалистичная стратегия? Это придерживаться принципа двухэтапного подхода (two track), то есть разделения и декомпозиции вопросов исторических проблем и сотрудничества в области безопасности и экономики. Этот принцип был изначально предложен США. Когда правительство Пак Кын Хе в 2014 году настаивало на одноэтапной (one track) дипломатии, которая рассматривала добросовестные действия Японии по вопросу «женщин для утешения» как условие для улучшения корейско-японских отношений (то есть проведения саммита), США настоятельно рекомендовали двухэтапный подход. Нынешняя ситуация обратная: правительства Абэ и Суги настаивают на одноэтапном подходе, связывая экспортные ограничения с решением проблемы принудительных рабочих. Правительство Мун Чжэ Ина должно активно принимать требования администрации Байдена по улучшению отношений, но в то же время четко представить политические цели и дорожную карту для решения этой проблемы с помощью двухэтапного подхода. Причина, по которой правительство Мун Чжэ Ина, несмотря на то, что формально выдвигало двухэтапную дипломатию, не смогло убедить, заключается в том, что оно не проявляло активного сотрудничества с Японией в таких областях, как безопасность и экономика. Это связано с тем, что внешняя политика Южной Кореи склонялась к «приоритету Северной Кореи» (North Korea First), и если Япония не способствовала улучшению межкорейских отношений, то не было стимулов и мотивации для политического сотрудничества. Япония может быть препятствием для улучшения межкорейских отношений, но в то же время она является ключевым партнером для сотрудничества в других областях. 2021 год должен начаться с полномасштабного запуска трека сотрудничества.

На историческом треке правительству следует отказаться от попыток решить сложные вопросы принудительных рабочих и «женщин для утешения» одним махом. Чтобы преодолеть нынешнюю ситуацию, когда Япония придерживается договора об урегулировании претензий 1965 года, а Южная Корея — решений судебных органов, политические лидеры двух стран должны освободиться от исключительного националистического настроения. Однако при нынешнем руководстве решение в этом году невозможно. Правительству следует сосредоточиться на управлении ситуацией, а не на решении текущих проблем, чтобы предотвратить ее ухудшение, и искать движущие силы для улучшения отношений на треке сотрудничества. В случае с принудительными рабочими следует максимально отсрочить реализацию активов японских компаний и найти способы предотвратить/минимизировать фактический ущерб японским компаниям, мобилизовав политическую волю, чтобы избежать нового витка взаимных репрессий между двумя странами. В случае с решением по «женщинам для утешения» также необходимо поддерживать диалог, используя соглашение 2015 года, чтобы избежать повторения прецедента с принудительными рабочими, который привел к кризису в отношениях двух стран, и приложить все усилия для декомпозиции с треком сотрудничества.

На треке сотрудничества правительство должно прилагать дипломатические усилия для использования Олимпийских игр в Токио как возможности для улучшения межкорейских отношений, но при этом остерегаться попасть в одноэтапный подход, связывающий решение исторических проблем. Если попытаться заключить пакетную сделку (package deal), связывающую принудительные рабочие или вопрос «женщин для утешения» с целью ускорить улучшение межкорейских отношений, это, скорее всего, вызовет внутреннее сопротивление, как и в случае с уроками соглашения по «женщинам для утешения» 2015 года, и ляжет огромным бременем на следующее правительство.

Более важной задачей является стратегическое реагирование на усилившееся давление в рамках трехстороннего сотрудничества США-Япония-Южная Корея, вызванное вступлением в должность администрации Байдена. Администрация Байдена рассматривает Южную Корею и Японию как необходимых партнеров в рамках коллективного подхода. Она будет способствовать трехстороннему сотрудничеству США-Япония-Южная Корея в различных областях, таких как безопасность, торговля, развитие, ценности/нормы. Однако, если США будут нацелены на Китай, Южная Корея и Япония не смогут принять чью-либо сторону в американо-китайской борьбе за сферы влияния, то есть в попытках Китая подорвать существующий порядок или в попытках США сдержать рост Китая. Здесь стратегические интересы двух стран совпадают. Необходимо начать пробное сотрудничество по поиску и разработке нового порядка, который позволит им, включая Северную Корею, достичь справедливой конкуренции, сосуществования и взаимозависимости.

Во-вторых, выйдя за рамки узких споров по поводу отмены экспортных ограничений, правительство должно искать пути сотрудничества с Японией для противодействия тенденции к деглобализации или антиглобализации, где национализм и популизм процветают в ответ на неолиберальную глобализацию. Если начать полномасштабное обсуждение задач сотрудничества двух стран по восстановлению либерального, основанного на правилах (rules-based) международного порядка, который является основой процветания и стабильности Южной Кореи и Японии, то проблема экспортных ограничений естественным образом встанет на путь решения.

В-третьих, глобальное распространение коронавируса наносит серьезный удар по международному порядку. Для контроля над вирусом, обладающим мощной силой, пересекающей границы, необходима более эффективная и мощная система международного сотрудничества. Южная Корея и Япония должны сотрудничать в борьбе с инфекционными заболеваниями для успешного проведения Олимпийских игр в Токио в первой половине года, а затем, с долгосрочной перспективой, искать взаимное сотрудничество для содействия посткоронавирусной реглобализации и построению глобального управления.

Наконец, политика в отношении Японии на 2021 год должна придерживаться принципа декомпозиции с внутренней политикой. Этот год является предвыборным, поэтому существуют благоприятные условия для политических решений, провоцирующих антияпонский национализм. В частности, по мере приближения срока реализации активов японских компаний и по мере совпадения с предвыборной кампанией, существует вероятность усиления антикорейской риторики, поэтому мы надеемся на мужество и лидерство правительства и политических лидеров в предотвращении наихудшего сценария.■

■ Автор: Сон Ёль_ Директор EAI, профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе. Доктор политических наук Чикагского университета. Среди недавних публикаций: «Выбор Южной Кореи после кризиса» (2020), Japan and Asia's Contested Order (2019, в соавторстве с Т. Дж. Пемпелом), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, в соавторстве с Яном Мелиссеном).

■ Редактор: Со Чон Хе, научный сотрудник EAI

문의: 02 2277 1683 (ext. 207) / jhsuh@eai.or.kr

[Комментарии EAI] — это площадка для дискуссий, позволяющая экспертам высказывать мнения и представлять политические рекомендации по основным внутренним и международным вопросам. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Мнения и взгляды, изложенные в докладах, журналах и монографиях, публикуемых EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением автора.