[新年の企画 特別論評シリーズ - EAI 韓国外交2021展望と戦略] ③ バイデン政権の発足と韓国の対日戦略：すべきこと、すべきでないこと

編集者注

新年の企画特別論評「EAI韓国外交2021展望と戦略」シリーズの第三報の著者であるソン・ヨルEAI院長（延世大学国際学大学院教授）は、本論評を通じて、副大統領時代から日韓関係改善の仲介者の役割を自任してきたバイデン次期大統領が2021年に発足する米国新政権を率いるにあたり、日韓関係に及ぼす影響と介入を予測する。民主主義の価値に基づく国際的連帯を構築し、米国の地球的リーダーシップを回復しようとするバイデン政権が、中国 견제の手段として日韓両国の協力の必要性を強調する中で、こうした米中勢力競争の中で共存を模索し、新秩序を構築すべきだと主張する。著者は、輸出規制と強制動員解決策を連携させてアプローチする日本のワントラック外交とは異なり、歴史問題と安保・経済協力議題を二元化するツートラックアプローチを促す。

朴槿恵（パク・クネ）政権の外交における最大の失敗事例が、慰安婦問題でジェットコースターのように悪化した日韓関係であったとすれば、文在寅（ムン・ジェイン）政権の5年間でも日韓関係は再び失敗事例として真っ先に挙げられる可能性が高い。日韓慰安婦合意は形骸化し、大法院（最高裁判所）の強制動員判決以降、両国は相互報復の悪循環を繰り返し、国交樹立以来最悪の状態に陥っている。大法院判決による被告日本企業の韓国国内資産現金化問題の解決を巡る対立が続いており、この問題の進展なしには輸出規制措置を解除しないという日本政府に対し、韓国政府はWTO提訴中である。昨年一年間、硬直した局面を打開するために政府は様々な努力を重ねたが、日本は微動だにせず、国民は疲労感を訴えている。新年に入り、慰安婦被害者に対する日本政府の賠償判決で局面は再び硬直している。2021年、果たして変化は来るのか。今年、韓国外交における最大の対外変数として注目される米国バイデン新政権の発足は、日韓関係に変化の衝撃をもたらすのか。文在寅政権は残りの1年間、何をすべきか。

2013年の バイデン

2013年12月6日、ジョー・バイデン副大統領はジェイク・サリバン副大統領国家安全保障補佐官と共にソウルを訪問し、強烈なメッセージを伝えた。米国の「アジア太平洋リバランス戦略」を強調しながら、「米国の反対側に賭けるのは良い戦略ではなく、米国は韓国に賭けている」と発言し、議論を呼んだ。そして朴槿恵（パク・クネ）大統領に、日本との関係改善を強く促した。東京・北京・ソウルを巡る6日間の外交日程は、非常に戦略的に設定されたものであった。バイデンは12月3日、東京で安倍首相に日韓関係改善と協力が日本の国益であるだけでなく、米国の国益でもあることを強調し、北京では中国の防空識別圏拡大と米国記者に対する言論弾圧を強く抗議した後、ソウルで中国を標的とした韓米日協力と日韓関係改善を強調した。米中戦略競争の構図の中での韓国の位置、そして日韓関係の位相を設定しているというメッセージである。

バイデンは日韓間の固有の歴史問題にも積極的に介入した。彼は安倍首相が歴史問題に前向きな姿勢で臨むだろうとし、朴槿恵（パク・クネ）大統領に「関係改善」を説得し、12月26日に安倍首相が靖国神社参拝を強行する前に直接電話でこれを止めるよう説得した。しかし、バイデンの本心は中国の挑戦に対抗する戦略的協力にあったため、首相の靖国神社参拝に対する韓国の強い反発にもかかわらず、韓米日首脳会談を企画し、韓国の参加を促した。2014年3月、ハーグ核安全保障サミットで三者会談を実現させるために米国は日韓両国の間で仲介者として乗り出し、その後、慰安婦交渉に深く関与し、2015年12月の日韓慰安婦合意を引き出す上で重要な役割を担った。

2021年の バイデン

今やバイデン政権の発足と共に、米国が日韓関係にどのような目標を持ち、どのような方式で介入するかに注目する必要がある。トランプ政権は2019年夏、日韓両国の対立に懸念の視線を送ったが、その原因である歴史問題についてはいかなる介入や仲介の試みも行わなかった。一方、韓国政府のGSOMIA（軍事情報包括保護協定）終了宣言のように、米国のインド太平洋戦略を損なう可能性のある試みに対しては断固たる反対の立場を取り、結局韓国政府は宣言を撤回するに至った。

バイデン政権は、米国の地球的リーダーシップ回復のために同盟関係の強化と民主主義の価値に基づく国際的連帯を追求している。トランプ政権の取引中心的で二国間主義的なアプローチとは異なり、集団的アプローチ（collective approach）と多国間主義で中国の挑戦に対抗しようとしている。米国の物理的能力の相対的衰退を補う方法として、同盟国・パートナー国との共同歩調を通じて軍事的抑止、人権と民主主義を通じた規範攻勢、中国市場の差別的な規制障壁に対する圧力を推進するというものである。日本と韓国に対する中枢的な役割要求は2013年よりもさらに大きくなった。

バイデン政権の新たな戦略は、予測不可能なトランプ外交に比べ、日本に安定感と予測可能性を高める一方で、相当な挑戦課題を投げかけていることは明らかだ。日本が2021年に以下の3つの戦略的課題に直面することは、比較的容易に予想できる。第一に、米国は防衛費増額で実質的な軍事力を増強し、地域の安定（すなわち対中抑止）に貢献するよう圧力をかけるだろう。第二に、民主主義の国際連帯への主導的な参加を要請するだろう。日本は表面的には価値外交を掲げているが、香港や新疆ウイグル自治区の人権弾圧問題への対応のように、基本的人権よりも国家主権を尊重する立場を取ってきたため、今後、窮地に追い込まれる可能性がある。最後に、対中戦列を整備する観点から、日韓関係改善を強く求められるだろう。

菅 首相の 悩み

菅義偉（すが・よしひで）政権は準備ができているのか。1月1日の年頭記者会見で明らかになったように、菅首相は安倍外交を踏襲するレベルにとどまっている。日米同盟を基軸としながら、豪州、インド、欧州、ASEANなどと協力して自由で開かれたインド太平洋の実現に乗り出し、同時に中国、ロシア、近隣諸国との安定的な関係を構築するというものである。過去の安倍首相と同様に、拉致問題の解決を強調するだけで、韓国には言及すらしていない。こうした基調は、昨年の9月の新首相記者会見でもよく表れていた。彼は韓国に全く言及せず、「コリア・パッシング（Korea passing）」の懸念を引き起こしていた。

さらに問題なのは、菅首相が対外政策の次元で一貫した戦略的な対応をすることが難しい国内状況に置かれている点である。コロナ危機が続く中、2020年の日本のGDPは-6.4%と予測されるほど経済は戦後最悪の状況に陥っており、新年に入って連日感染者数の記録を更新する事態となり、政府は第二次緊急事態宣言を出すに至った。世論は冷たく、日経世論調査の結果、内閣支持率は9月の74%から12月には42%へと急落した。菅内閣はコロナ対策と経済活性化対策にオールインしなければならない状況であり、外交政策に前向きな姿勢で臨む余裕はないように見える。

一方、文在寅（ムン・ジェイン）政権は関係改善に比較的積極的である。米国の関係改善圧力を意識した側面が大きい。昨年11月13日、EAIとブルッキングス研究所の共同セミナーで、マーク・ナッパー米国務省東アジア・太平洋担当副次官補は、日韓両国が米国と共に域内の自由と民主主義の守護のために同行すべきだとし、関係改善圧力をかけたことがある。また、国内政治的負担も大きくなっている。日本企業の資産現金化の期限に追われ、事態を放置した結果、両国間の報復の悪循環が再燃すれば、文在寅政権はとてつもない負の遺産を次期政権に押し付ける事態を招くことになる。

もう一つの理由は、現政権の最大の外交課題である南北関係改善のために日本を活用しようとしている点にある。昨年11月、それぞれ菅首相と会談した朴智元（パク・チウォン）国家情報院長と金振杓（キム・ジンピョ）韓日議員連盟会長は、2021年の東京オリンピックの外交的活用に言及したことがある。2018年の平昌オリンピックに金与正（キム・ヨジョン）党第1副部長を招待した事例のように、日本が東京オリンピックに金正恩（キム・ジョンウン）委員長を招待できれば、南北関係、北朝鮮・日本関係、そして日韓関係の突破口を開く絶好の機会となり得るからである。

文在寅 政権の 課題と 戦略

文在寅政権にとって、日韓関係改善に与えられた時間は1年に過ぎない。過去10年にわたり両国の政治指導者間の民族主義的な対立が国民全体に広がり、反日感情と嫌韓感情の対立が定着したことを考えると、文在寅政権と菅政権が互いに受容可能で国民的レベルに合った徴用工と慰安婦問題の解決策を出すことは現実的に難しい。菅政権の立場は安倍政権と大きく変わらず、徴用問題を引き起こしたのは韓国であるため、韓国側が責任を持って解決すべきだという立場を崩していない。1月8日のソウル地方法院の慰安婦損害賠償判決についても、日本は国際法（主権免除の原則）と2015年の政府間合意に違反した韓国側が問題を解決すべきだという立場である。司法府の判断尊重、被害者中心主義の原則を前提に日韓両国が協力する方式の解決策を見つけようという文在寅政権の立場とは距離があり、文在寅政権が選挙の年に前向きな発想で臨む可能性も大きくない。

ならば、現実的に取りうる戦略はツートラック（two track）アプローチ、すなわち歴史問題と安保・経済協力議題を二元化し、デカップリング（decoupling）するという原則を堅持することである。これは本来、米国が提案した原則である。2014年、朴槿恵（パク・クネ）政権が慰安婦問題に対する日本側の誠意ある措置を日韓関係改善（すなわち首脳会談開催）の条件とする、いわゆるワントラック（one track）外交を固執した際、米国はツートラックを強く勧告したことがある。現在の状況はその逆であり、安倍政権と菅政権は輸出規制と強制動員解決策を連携させるワントラックアプローチを固執している。文在寅政権は、バイデン政権の関係改善要求を積極的に受け入れつつ、ツートラックアプローチで 풀어갈政策議題とロードマップを明確に提示できなければならない。文在寅政権がこれまで表面的にツートラック外交を掲げながらも十分な説得力を持てなかった理由は、安保・経済分野などで日本と積極的に協力してこなかった点にある。韓国外交が、いわゆる「北朝鮮優先主義（North Korea First）」に傾き、北朝鮮関係改善に役立たない限り、政策協力の誘因と動力を得られなかったためである。日本は北朝鮮関係改善の妨害者（spoiler）にはなり得るが、同時に他の領域における協力の枢軸的パートナーでもある。2021年は協力トラックの本格的な稼働で始まるべきである。

歴史トラックにおいて、政府は複雑多端な強制動員と慰安婦問題を一挙に解決しようとする試みは諦めるべきだ。日本が1965年の請求権協定を、韓国が司法府の判決を金科玉条（きんかぎょくじょう）として対立する現在の状況を克服するには、両国の政治指導層が排他的な民族主義感情から解放されなければならない。しかし、現指導部で年内解決は不可能だ。政府は現案解決よりも管理に注力し、事態の悪化を防ぎ、関係改善の動力は協力トラック側から見出す必要がある。強制動員の場合、日本企業の資産現金化の実施を最大限猶予し、日本企業の実際的な損害を遮断・最小化する方策を探り、両国がもう一度報復の渦に巻き込まれないよう政治力を結集しなければならない。慰安婦判決の場合も、両国関係を危機局面にもたらした強制動員の前例を繰り返さないよう、2015年の合意を再活用するなど、対話局面を維持し、協力トラックとのデカップリングに最善の努力を払うべきである。

協力トラックにおいて、政府は東京オリンピックを南北関係改善の機会として活用しようとする外交努力を重ねるべきだが、歴史問題と連携して解決するワントラックアプローチに巻き込まれる可能性を警戒しなければならない。南北関係の進展のために、徴用工あるいは慰安婦問題と連携するパッケージディール（package deal）を性急に試みれば、2015年の慰安婦合意の教訓のように国内的な反発を招く可能性が高く、次期政権に大きな負担を負わせることになる。

より重要な課題は、バイデン政権の登場で増大するであろう韓米日協力の圧力に対する戦略的な対処である。バイデン政権は、集団的アプローチの観点から韓国と日本を必須パートナーと見なしている。安保、貿易、開発、価値・規範など多方面で韓米日協力を推進するだろう。しかし、米国が中国を標的にする場合、日韓両国は米中の勢力競争、すなわち既存秩序を覆そうとする中国の試み、あるいは中国の成長を阻止しようとする米国の試みに肩入れすることはできない。ここで両国の戦略的利益は一致する。北朝鮮を含め、これらが正当な競争と共存、共生を成し遂げるよう、新秩序を共に模索し設計する初歩的な協力を試みるべきである。

第二に、輸出規制措置解除のための狭い議論から抜け出し、政府は新自由主義的グローバリゼーションへの反発で民族主義とポピュリズムが横行し、非グローバリゼーション（deglobalization）あるいは反グローバリゼーション（anti-globalization）が進展する趨勢を転換させるために、日本との協力方案を模索しなければならない。日韓両国の繁栄と安定の土台である自由主義的、ルールに基づく（rules-based）国際秩序を回復するための両国の協力課題の議論を本格的に開始すれば、輸出規制問題は自然と解決の道に乗るだろう。

第三に、コロナウイルスの地球的拡散は国際秩序に大きな衝撃をもたらしている。国境を越えて強力な力を発揮しているウイルスを制御するためには、より効果的で強力な国際協力体制が必要である。日韓両国は上半期の東京オリンピックの成功的な開催に向けた感染症制御協力に乗り出し、続いて長期的な視野でポストコロナ時代のグローバリゼーション（reglobalization）とグローバル・ガバナンス構築に寄与するための相互協力を模索しなければならない。

最後に、2021年の対日政策は、国内政治とのデカップリング原則を守り抜くことができなければならない。今年は選挙の年であるため、反日民族主義を刺激する政治的選択に有利な土壌が用意されている。特に日本企業の資産現金化の時期が近づくにつれて、そして選挙局面と重なるにつれて、反日強硬論が勢いを増す可能性があるため、最悪の事態を予防するための政府と政治指導層の勇気とリーダーシップに期待したい。■

■著者：ソン・ヨル（손열）EAI院長、延世大学国際学大学院教授。シカゴ大学政治学博士。最近の著書に『危機後の韓国の選択』（2020）、『Japan and Asia's Contested Order』（2019、T. J. Pempelとの共著）、『Understanding Public Diplomacy in East Asia』（2016、Jan Melissenとの共著）などがある。

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