[Série de commentaires spéciaux du Nouvel An - Perspectives et stratégies de la diplomatie coréenne en 2021 par l'EAI] III. L'arrivée de l'administration Biden et la stratégie coréenne envers le Japon : ce qu'il faut faire et ne pas faire

Note de l'éditeur

Dans ce commentaire, le troisième de la série « Perspectives et stratégies de la diplomatie coréenne en 2021 », le directeur de l'EAI et professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei, Son Yeol, prédit l'impact et l'intervention de la nouvelle administration américaine dirigée par le président élu Biden, qui s'est positionné comme médiateur pour l'amélioration des relations Corée-Japon depuis son époque de vice-président, sur les relations Corée-Japon à partir de 2021. Il soutient que l'administration Biden, qui cherche à rétablir le leadership mondial des États-Unis en construisant une solidarité internationale fondée sur les valeurs démocratiques, soulignera la nécessité de la coopération entre la Corée et le Japon comme moyen de contenir la Chine, et que dans ce contexte de compétition stratégique entre les États-Unis et la Chine, il faut rechercher la coexistence et construire un nouvel ordre. L'auteur préconise une approche à deux volets (two track), qui distingue les questions historiques des questions de coopération en matière de sécurité et d'économie, par opposition à la diplomatie à un volet (one track) du Japon, qui aborde la question des restrictions à l'exportation et la solution au problème des travailleurs forcés de manière liée.

Si le plus grand échec de la diplomatie de l'administration Park Geun-hye a été la détérioration des relations Corée-Japon, marquée par les montagnes russes autour de la question des femmes de réconfort, il est fort probable que les relations Corée-Japon soient à nouveau considérées comme un cas d'échec au cours des cinq années de l'administration Moon Jae-in. L'accord sur les femmes de réconfort a été vidé de sa substance, et depuis l'arrêt de la Cour suprême sur les travailleurs forcés, les deux pays sont entrés dans la pire période depuis l'établissement de leurs relations diplomatiques, dans un cycle d'actions et de représailles mutuelles. La confrontation se poursuit concernant la résolution du problème de la liquidation des actifs au Japon des entreprises japonaises condamnées par la Cour suprême, et le gouvernement coréen a saisi l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) contre le gouvernement japonais, qui refuse de lever les mesures de restriction à l'exportation sans progrès sur cette question. Bien que le gouvernement ait déployé de nombreux efforts pour sortir de l'impasse l'année dernière, le Japon n'a montré aucun signe de changement, et le public exprime sa lassitude. Avec le nouveau jugement du gouvernement japonais rendant des réparations aux victimes des femmes de réconfort en début d'année, la situation s'est à nouveau tendue. Le changement arrivera-t-il en 2021 ? L'arrivée de la nouvelle administration Biden, qui est le plus grand facteur externe de la diplomatie coréenne cette année, apportera-t-elle un choc de changement aux relations Corée-Japon ? Que doit faire l'administration Moon Jae-in au cours de l'année restante ?

En 2013, Biden

Le 6 décembre 2013, le vice-président Joe Biden, accompagné de son conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan, s'est rendu à Séoul pour délivrer un message fort. En soulignant la stratégie de rééquilibrage de l'Asie-Pacifique des États-Unis, il a suscité la controverse en déclarant : « Parier contre les États-Unis n'est pas une bonne stratégie, et les États-Unis parient sur la Corée ». Il a ensuite vivement exhorté la présidente Park Geun-hye à améliorer les relations avec le Japon. L'itinéraire diplomatique de six jours, qui comprenait Tokyo, Pékin et Séoul, a été défini de manière très stratégique. Le 3 décembre à Tokyo, Biden a souligné au Premier ministre Abe que l'amélioration et la coopération des relations Corée-Japon étaient non seulement dans l'intérêt du Japon, mais aussi dans celui des États-Unis. À Pékin, après avoir fermement protesté contre l'extension de la zone d'identification de défense aérienne de la Chine et la répression médiatique contre les journalistes américains, il a souligné à Séoul la coopération Corée-États-Unis-Japon et l'amélioration des relations Corée-Japon, en visant la Chine. C'était un message définissant la position de la Corée dans le contexte de la compétition stratégique sino-américaine et le statut des relations Corée-Japon.

Biden s'est également activement impliqué dans les problèmes historiques uniques entre la Corée et le Japon. Il a persuadé la présidente Park Geun-hye d'améliorer les relations, en affirmant que le Premier ministre Abe adopterait une attitude prospective sur les questions historiques, et a même appelé directement le Premier ministre Abe le 26 décembre pour le dissuader de se rendre au sanctuaire Yasukuni. Cependant, la véritable intention de Biden était la coopération stratégique face au défi chinois. Par conséquent, malgré la forte protestation de la Corée contre la visite du Premier ministre au sanctuaire Yasukuni, il a organisé un sommet trilatéral Corée-États-Unis-Japon et a encouragé la participation de la Corée. Lors du Sommet sur la sécurité nucléaire de La Haye en mars 2014, les États-Unis ont agi comme médiateurs entre la Corée et le Japon pour organiser une réunion trilatérale, et ont ensuite été profondément impliqués dans les négociations sur les femmes de réconfort, jouant un rôle important dans la conclusion de l'accord sur les femmes de réconfort Corée-Japon en décembre 2015.

En 2021, Biden

Avec l'arrivée de l'administration Biden, il est nécessaire de prêter attention aux objectifs et aux méthodes d'intervention des États-Unis dans les relations Corée-Japon. L'administration Trump a observé avec inquiétude la confrontation majeure entre la Corée et le Japon à l'été 2019, mais elle n'a fait aucune tentative d'intervention ou de médiation concernant la question historique qui en était la cause. En revanche, elle a fermement exprimé son opposition aux tentatives susceptibles de compromettre la stratégie indo-pacifique des États-Unis, telles que la déclaration de la Corée du Sud de mettre fin au GSOMIA, ce qui a finalement conduit le gouvernement coréen à revenir sur sa décision.

L'administration Biden cherche à renforcer les relations d'alliance et à promouvoir une solidarité internationale fondée sur les valeurs démocratiques afin de restaurer le leadership mondial des États-Unis. Contrairement à l'approche transactionnelle et unilatérale de l'administration Trump, elle vise à contrer le défi chinois par une approche collective et le multilatéralisme. Comme moyen de compenser le déclin relatif de la capacité physique des États-Unis, elle entend promouvoir la dissuasion militaire par des actions coordonnées avec ses alliés et partenaires, une offensive normative par le biais des droits de l'homme et de la démocratie, et des pressions sur les barrières réglementaires discriminatoires du marché chinois. Les exigences adressées au Japon et à la Corée pour qu'elles jouent un rôle central sont encore plus importantes qu'en 2013.

La nouvelle stratégie de l'administration Biden, par rapport à la diplomatie imprévisible de Trump, offre à la fois stabilité et prévisibilité au Japon, tout en lui posant des défis considérables. On peut raisonnablement prévoir que le Japon sera confronté à trois défis stratégiques en 2021. Premièrement, les États-Unis feront pression pour que le Japon augmente ses dépenses de défense et renforce ses capacités militaires afin de contribuer à la stabilité régionale (c'est-à-dire à la dissuasion contre la Chine). Deuxièmement, ils demanderont une participation active à la solidarité internationale démocratique. Bien que le Japon ait officiellement adopté une diplomatie basée sur les valeurs, il a adopté une position respectant la souveraineté nationale plus que les droits de l'homme fondamentaux, comme en témoigne sa réponse à la répression des droits de l'homme à Hong Kong et dans le Xinjiang, ce qui pourrait le mettre dans une situation difficile à l'avenir. Enfin, il sera fortement demandé d'améliorer les relations Corée-Japon dans le cadre de la réorganisation du front contre la Chine.

Le Premier ministre Suga Les préoccupations

L'administration de Yoshihide Suga est-elle préparée ? Comme l'a révélé sa conférence de presse du Nouvel An le 1er janvier, le Premier ministre Suga se contente de perpétuer la diplomatie de l'ère Abe. Il cherche à réaliser un « Indo-Pacifique libre et ouvert » en s'appuyant sur l'alliance Japon-États-Unis et en coopérant avec l'Australie, l'Inde, l'Europe et l'ASEAN, tout en construisant des relations stables avec la Chine, la Russie et les pays voisins. Comme l'ancien Premier ministre Abe, il souligne la résolution du problème des enlèvements, mais ne mentionne même pas la Corée. Cette tendance était déjà évidente lors de sa conférence de presse en tant que nouveau Premier ministre en septembre dernier. Il n'a pas du tout mentionné la Corée, suscitant des inquiétudes quant à un « Korea passing ».

De plus, le Premier ministre Suga se trouve dans une situation intérieure qui rend difficile une réponse cohérente et stratégique en matière de politique étrangère. Avec la persistance de la crise du COVID-19, l'économie japonaise devrait connaître une contraction de -6,4 % en 2020, la pire situation depuis l'après-guerre. Au début de la nouvelle année, le gouvernement a été contraint de déclarer un deuxième état d'urgence, les chiffres des nouvelles infections battant des records quotidiens. L'opinion publique s'est retournée froidement, et selon un sondage Nikkei, le taux de soutien au cabinet a chuté de 74 % en septembre à 42 % en décembre. Le cabinet Suga est contraint de se concentrer sur les mesures de lutte contre le COVID-19 et de relance économique, et ne semble pas avoir la marge de manœuvre nécessaire pour adopter une approche prospective en matière de politique étrangère.

En revanche, l'administration Moon Jae-in est relativement proactive dans l'amélioration des relations. Cela est en grande partie dû à la pression exercée par les États-Unis pour améliorer les relations. Le 13 novembre dernier, lors d'un séminaire conjoint EAI-Brookings Institution, Marc Knapper, sous-secrétaire d'État adjoint pour l'Asie de l'Est et le Pacifique, a exercé une pression pour améliorer les relations en déclarant que la Corée et le Japon devaient accompagner les États-Unis dans la défense de la liberté et de la démocratie dans la région. Il existe également une pression politique intérieure croissante. Si la situation est laissée en suspens, alors que la date limite pour la liquidation des actifs des entreprises japonaises approche, et si le cycle de représailles entre les deux pays se répète, l'administration Moon Jae-in laissera un lourd héritage négatif à la prochaine administration.

Une autre raison est le désir d'utiliser le Japon pour améliorer les relations intercoréennes, qui constituent le principal défi diplomatique du gouvernement actuel. Le directeur du NIS, Park Jie-won, et le président de l'Association des parlementaires Corée-Japon, Kim Jin-pyo, qui ont rencontré le Premier ministre Suga en novembre dernier, ont évoqué l'utilisation diplomatique des Jeux olympiques de Tokyo en 2021. Comme dans le cas de l'invitation de Kim Yo-jong, première vice-directrice du département du Parti du travail de Corée, aux Jeux olympiques de Pyeongchang en 2018, si le Japon invite le dirigeant Kim Jong-un aux Jeux olympiques de Tokyo, cela pourrait être une occasion en or d'ouvrir une brèche dans les relations intercoréennes, les relations Corée-Japon et les relations Corée-Japon.

L'administration Moon Jae-in Les défis et stratégies

L'administration Moon Jae-in n'a qu'un an pour améliorer les relations Corée-Japon. Compte tenu de la propagation des conflits nationalistes entre les dirigeants politiques des deux pays au cours de la dernière décennie, qui a conduit à une confrontation émotionnelle de sentiments anti-japonais et anti-coréens, il est pratiquement difficile pour les administrations Moon Jae-in et Suga de trouver des solutions aux problèmes des travailleurs forcés et des femmes de réconfort qui soient mutuellement acceptables et conformes aux attentes du public. La position du gouvernement Suga n'est guère différente de celle du gouvernement Abe : il maintient sa position selon laquelle la Corée est à l'origine du problème des travailleurs forcés et doit donc le résoudre à ses propres frais. Concernant le jugement du tribunal de district de Séoul du 8 janvier sur les réparations pour les femmes de réconfort, le Japon maintient que la Corée, qui a violé le droit international (principe de « l'immunité souveraine ») et l'accord intergouvernemental de 2015, doit résoudre le problème. Cela s'écarte de la position du gouvernement Moon Jae-in, qui cherche une solution par la coopération entre la Corée et le Japon, basée sur le respect des décisions judiciaires et le principe de l'orientation vers les victimes, et il est peu probable que le gouvernement Moon Jae-in adopte une approche prospective dans une année électorale.

Quelle est donc la stratégie réaliste ? Il s'agit de maintenir le principe d'une approche à deux volets (two track), c'est-à-dire de séparer les questions historiques des questions de coopération en matière de sécurité et d'économie et de les découpler. C'est un principe initialement proposé par les États-Unis. En 2014, lorsque l'administration Park Geun-hye a maintenu une diplomatie à un volet (one track), considérant les mesures sincères du Japon sur la question des femmes de réconfort comme une condition à l'amélioration des relations Corée-Japon (c'est-à-dire à la tenue d'un sommet), les États-Unis ont fortement recommandé une approche à deux volets. La situation actuelle est inversée : les administrations Abe et Suga maintiennent une approche à un volet qui lie les restrictions à l'exportation à la résolution du problème des travailleurs forcés. L'administration Moon Jae-in doit accepter activement la demande d'amélioration des relations de l'administration Biden, tout en présentant clairement les objectifs politiques et la feuille de route pour résoudre le problème par une approche à deux volets. La raison pour laquelle l'administration Moon Jae-in, bien qu'ayant officiellement adopté une diplomatie à deux volets, n'a pas été suffisamment convaincante est qu'elle n'a pas activement coopéré avec le Japon dans des domaines tels que la sécurité et l'économie. Cela est dû au fait que la diplomatie coréenne penche vers un « priorité à la Corée du Nord » (North Korea First), et qu'elle ne trouve pas d'incitation ou de dynamique pour la coopération politique avec le Japon, à moins que celui-ci ne contribue à l'amélioration des relations intercoréennes. Le Japon peut être un obstacle à l'amélioration des relations intercoréennes, mais il est aussi un partenaire central de coopération dans d'autres domaines. L'année 2021 doit marquer le début d'une mise en œuvre concrète de la voie de la coopération.

Sur la voie historique, le gouvernement doit abandonner toute tentative de résoudre d'un coup les complexes problèmes des travailleurs forcés et des femmes de réconfort. Pour surmonter la situation actuelle où le Japon s'accroche à l'accord de 1965 sur les réclamations et la Corée aux décisions de ses tribunaux, les dirigeants politiques des deux pays doivent se libérer des sentiments nationalistes exclusifs. Cependant, avec les dirigeants actuels, une résolution avant la fin de l'année est impossible. Le gouvernement doit se concentrer sur la gestion plutôt que sur la résolution des problèmes actuels afin d'éviter une détérioration de la situation, et trouver la dynamique d'amélioration des relations par la voie de la coopération. Dans le cas des travailleurs forcés, il faut mobiliser la volonté politique pour trouver des moyens de reporter au maximum la liquidation des actifs des entreprises japonaises et de prévenir/minimiser les pertes réelles des entreprises japonaises, afin que les deux pays n'entrent pas dans une nouvelle spirale de représailles. Dans le cas du jugement sur les femmes de réconfort, il faut maintenir un dialogue et faire de son mieux pour découpler la voie historique de la voie de la coopération, en réutilisant l'accord de 2015, afin de ne pas répéter le précédent de la question des travailleurs forcés qui a conduit les relations bilatérales à une crise.

Sur la voie de la coopération, le gouvernement doit déployer des efforts diplomatiques pour utiliser les Jeux olympiques de Tokyo comme une opportunité d'améliorer les relations intercoréennes, tout en se méfiant de la possibilité d'être entraîné dans une approche à un volet liant cela à la résolution des problèmes historiques. Si l'on tente un accord global (package deal) liant les questions des travailleurs forcés ou des femmes de réconfort par impatience pour faire progresser les relations intercoréennes, il est probable que cela suscite une opposition nationale, comme l'a montré la leçon de l'accord sur les femmes de réconfort de 2015, et cela imposera un lourd fardeau à la prochaine administration.

Une tâche plus importante est la réponse stratégique à la pression accrue pour la coopération Corée-États-Unis-Japon due à l'arrivée de l'administration Biden. L'administration Biden considère la Corée et le Japon comme des partenaires essentiels dans le cadre d'une approche collective. Elle promouvra la coopération Corée-États-Unis-Japon dans divers domaines tels que la sécurité, le commerce, le développement et les valeurs/normes. Cependant, si les États-Unis ciblent la Chine, ni la Corée ni le Japon ne pourront prendre parti dans la compétition stratégique entre les États-Unis et la Chine, c'est-à-dire dans la tentative de la Chine de renverser l'ordre existant ou dans la tentative des États-Unis de freiner la croissance de la Chine. Ici, les intérêts stratégiques des deux pays coïncident. Il faut tenter une coopération préliminaire pour rechercher et concevoir ensemble un nouvel ordre qui permette à ces pays, y compris la Corée du Nord, de réaliser une concurrence, une coexistence et une symbiose légitimes.

Deuxièmement, au lieu de se limiter à une étroite controverse visant à lever les mesures de restriction à l'exportation, le gouvernement doit rechercher des moyens de coopérer avec le Japon pour inverser la tendance à la démondialisation ou à l'anti-mondialisation, où le nationalisme et le populisme prévalent en réaction à la mondialisation néolibérale. Si la discussion sur les défis de coopération entre la Corée et le Japon pour restaurer l'ordre international libéral et fondé sur des règles, qui est le fondement de la prospérité et de la stabilité des deux pays, commence sérieusement, le problème des restrictions à l'exportation trouvera naturellement sa voie vers une solution.

Troisièmement, la propagation mondiale du coronavirus a porté un coup majeur à l'ordre international. Un système de coopération internationale plus efficace et plus puissant est nécessaire pour contrôler le virus qui exerce une forte influence au-delà des frontières. La Corée et le Japon doivent coopérer pour contrôler les maladies infectieuses afin d'assurer le succès des Jeux olympiques de Tokyo au premier semestre, puis, dans une perspective à long terme, rechercher une coopération mutuelle pour contribuer à la re-mondialisation et à la construction d'une gouvernance mondiale à l'ère post-COVID.

Enfin, la politique envers le Japon en 2021 doit être maintenue selon le principe de découplage avec la politique intérieure. Cette année est une année électorale, offrant un terrain fertile pour des choix politiques qui stimulent le nationalisme anti-japonais. En particulier, à mesure que l'échéance de la liquidation des actifs des entreprises japonaises approche et que cela coïncide avec la période électorale, il est probable que les voix 강경론 (hardliners) anti-japonaises gagnent du terrain. Nous attendons donc du gouvernement et des dirigeants politiques qu'ils fassent preuve de courage et de leadership pour prévenir la pire des situations. ■

■ Auteur : Son Yeol_ Directeur de l'EAI, professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei. Docteur en sciences politiques de l'Université de Chicago. Ses ouvrages récents comprennent "Korea's Choice After the Crisis" (2020), "Japan and Asia's Contested Order" (2019, avec T. J. Pempel), et "Understanding Public Diplomacy in East Asia" (2016, avec Jan Melissen).

■ Responsable et éditeur : Seo Jeong-hye, chercheuse à l'EAI

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