[新年策划特别评论系列 - EAI韩国外交2021展望与战略] ① 拜登政府的上台与韩国的对美战略

编者按

作为新年策划特别评论“EAI韩国外交2021展望与战略”系列的第一份报告，EAI国家安保研究中心主任全在成（首尔大学政治外交学系教授）分析了拜登政府的上台及其相应的韩国对美战略。作者在评论中探讨了通过美国大选所展现的美国政治新面貌、拜登政府将面临的外交挑战、以竞争性共存为目标的大陆政策，以及包括朝鲜完全无核化在内的各种现象问题。最后，他强调作为同盟国，韩国的对美战略应加强两国间紧密而多层面的合作机制。

1. 拜登 政府的 外交战略

距离美国总统大选结束已过去两个月，选举的热潮逐渐平息，而关于两周后即将上台的拜登政府各项政策的猜测甚嚣尘上。尽管美国国内政治局势空前混乱，但经历特朗普时代后，人们期待一个更有秩序的世界秩序的出现，同时许多国家也正努力利用拜登政府来谋取自身利益。拜登当选人正在任命其行政部门的主要人事，并开始政策会议，这使得拜登政府将追求的政策方向逐渐显露。

拜登政府的未来在特朗普主义的迷雾中仍不明朗。事实上，美国所有政府都经历了与最初计划不同的危机，并难以实现竞选时的承诺。布什总统遭遇了“9·11”恐怖袭击，奥巴马总统在俄罗斯入侵克里米亚和中东动荡中未能完成“重返亚洲”战略，特朗普总统则因新冠疫情失去了连任的机会。2020年代初期，不可预见的危机也将使拜登政府的走向难以预测，但支持特朗普主义的共和党及其支持者的挑战将是常态。

特朗普总统成为历史上第二位获得最多选票但落选的候选人。他获得了超过90%的共和党选民的支持，并且比2016年获得了更多的白人和非白人选票。特朗普的支持群体不断扩大，在大选失败后仍未放弃对特朗普个人和特朗普主义的支持。特朗普总统从大选后到离任白宫的这段时间，都在全力以赴地为2024年大选做准备。他正努力为拜登政府的失败奠定基础，并留下特朗普主义鲜明的印记。民主党在众议院仅占微弱优势，但根据即将决定的佐治亚州参议员选举结果，参议院可能出现均势，因此民主党能否主导国会也难以预料。

尽管美国政治被认为是两极分化，但实际上民主党和共和党内部都存在许多派别。事实也表明，并非所有民主党支持者都积极支持拜登总统。拜登总统作为民主党中的温和派，需要应对更偏向进步主义的民主党左翼，以及传统的共和党温和派和右翼。与其说是政治两极分化，不如说是两大政党对峙下的多极化政治。两党之间的对峙已超越政治两极分化，进入了情感两极分化的境地。当新冠疫情得到缓解时，经济和种族议题将更加突出，拜登总统很可能在国内政治中受阻。共和党也面临着挑战，需要超越特朗普总统在国内政治上耗费心力而形成的交易型秩序，制定出完整的对外政策。

拜登政府的外交战略可以概括为：恢复全球领导力、加强多边主义、恢复以美国为主导的规范/规则 기반 秩序、寻求与中国竞争并共存、建设有利于美国复苏的全球供应链、与中国选择性脱钩、加强同盟、重视全球卫生、大规模杀伤性武器不扩散、气候变化等全球议题。然而，核心在于巩固支持美国全球领导力的国内基础，换句话说，就是 확보支持美国积极对外政策的中产阶级。被任命为白宫国家安全顾问的杰克·沙利文参与的卡内基研究所的报告《让美国对外政策更好地为中产阶级服务》强调，如果不能克服新自由主义全球化、美国国内不平等加剧、制造业衰落、就业岗位流失以及中产阶级危机，美国的霸权基础将动摇。美国的对外政策与中产阶级恢复政策是不可分割的，因此，有必要彻底改变美国对外政策的范式。深度访谈结果显示，美国中产阶级充分理解美国的积极对外政策、同盟国的帮助、自由贸易等对美国利益至关重要，并且也认识到贸易争端仅仅是美国经济发展的代理战争。问题在于，新自由主义全球化和美国的霸权性对外干预政策，最终导致了损害中产阶级利益的美国应有的外交政策目标。拜登当选人任命前白宫国家安全顾问苏珊·赖斯为国内政策委员会主席，也是在这种背景下进行的。今后美国对外政策的核心将是国内经济恢复，乃至恢复中产阶级的政策，这与如何将反全球化的趋势转变为再全球化的潮流、如何将自由贸易秩序转变为有利于中产阶级的公平贸易秩序、以及在技术发展和自动化趋势下如何制定保障美国技术创新能力和促进中产阶级就业的对外政策等问题息息相关。

拜登政府希望通过全球多边主义和规范的保障来推行可持续且长期对美国有利的政策。继重返《巴黎气候协定》之后，预告成立全球民主峰会也是这一 흐름 的一部分。然而，美国新的全球治理尝试，特别是基于民主联盟的治理，在现实中能否成功还有待观察。特朗普政府时期轻易被包装成新冷战的民主与威权主义的对抗，在新冠疫情下愈演愈烈，但竞争格局并非如此简单。新冠疫情，以及全球化带来的经济危机、政治两极分化、民粹主义、极右民族主义、经济不平等加剧等问题已是普遍性问题，如果再加上环境问题，国家部门的影响力将不可避免地扩大。民主社会在对公民社会的反应性和责任性方面占优，但在效率方面可能落后，因此许多民主国家出现了民主倒退或威权主义复苏的现象。

实际上，拜登总统将邀请哪些国家参加民主峰会，将以何种议题来确立全球治理，都将面临诸多挑战。在欧洲，是否会邀请像匈牙利、波兰、土耳其这样虽然是欧盟或北约成员国但已走向威权化的国家？是否会排除像沙特阿拉伯、阿联酋这样对美国利益至关重要但并非完全民主的国家？对威权主义加强受到批评的印度是否会有问题？在构建包容性民主峰会方面存在诸多障碍。如何在不削弱现有同盟框架或合作框架的情况下，建立一个真正可行的新的治理体系，仍是未知数。

拜登政府的加强同盟政策受到韩国及现有美国同盟国的欢迎。这是因为特朗普总统曾表现出贬低同盟的态度，使得同盟国对美国长期的安全支持产生疑虑，不得不采取对冲策略。更何况，与中国、俄罗斯等国保持紧密经济、能源合作关系的国家，已经放弃了与美国利益必然一致的假设。不仅是特朗普总统的政策，在中美战略竞争中，美国的同盟国与中国建立了多层面的经济合作关系，即使中美竞争，也很难像冷战时期那样分裂成两大阵营。最近欧盟与中国达成的投资协定也反映了这种复杂局面。世界秩序已经分化为多个领域，各国在各领域的利益关系各不相同，因此难以用单一的竞争秩序来衡量所有关系。

2. 拜登 政府的 对华 战略

拜登政府的对华政策目标可以概括为“竞争性共存”。由于与中国在战略利益上的冲突日益加剧，竞争不可避免。然而，竞争并不意味着对抗和破灭，如果能在规则基础上进行竞争，那么竞争性共存是可能的。此外，在公共卫生、环境、不扩散等领域，拜登政府强调与中国的合作。在不同领域，如安全、经济、社会文化、数字等，存在多样性，难以用单一原则来概括所有中美关系。美国提出一项政策，即利用其在军事上对中国的压倒性优势，在其他领域促使中国采取重视规则的行为。然而，美国提出的规范并非总是正确的，而且经过特朗普政府时期，美国的规范制定能力和遵守规范的倾向已大大减弱，因此围绕国际规范的中美竞争预计将日趋激烈。

在中美对抗的现实中，贸易争端固然重要，但围绕台湾的安全危机和始于5G的技术竞争将更加激烈。在亚洲地区重要的冲突地区中，中国可能获得军事优势的地区是两岸。如果中国占领台湾，将在“岛链”政策上取得重大进展，并获得“不沉的航空母舰”，从而在进军太平洋方面获得军事优势。拜登政府将进一步加强对台湾政府的安全支持，两岸关系未来可能更加紧张。5G也是未来围绕全球互联网的竞争，以及美国在未来数字秩序中占据优势的起点。在半导体、数字政策、信息保护等多个领域，中美之间的竞争将日趋激烈。

3. 拜登 政府与 朝核 问题

从韩国的角度来看，最受关注的无疑是朝核问题。拜登政府的外交安保团队在朝核问题上的政策，迄今为止可以概括为以下几项原则：即确认完全无核化的目标、重视同盟国的利益和意见、采取自下而上的朝核谈判方式、重视人权问题等。在朝鲜的核、导弹能力已具备打击美国本土能力的情况下，战略忍耐已难以成为选项，但同样，这也不如解决新冠疫情、经济恢复、种族问题等政治问题来得重要。在拜登政府的亚洲外交团队组建之前，朝鲜的对美战略可能成为重要的转折点。

与特朗普政府不同，如果系统性的政策制定变得重要，那么包括安东尼·布林肯在内的主要官员的 접근 방식 将变得至关重要。布林肯认为，在朝核威胁严峻的情况下，可以优先考虑冻结朝鲜核能力并部分解除经济制裁作为妥协点，之后以完全申报和核查为前提，通过持续谈判实现完全无核化。在此过程中，朝美之间需要建立新的关系，但对于已经通过特朗普总统建立了新的朝美关系这一成果的朝鲜来说，是否会展现先无核化的姿态尚不清楚。去年7月，金与正的谈话提出了以美国撤销对朝敌对政策作为恢复朝美无核化谈判的条件，而拜登政府是否会接受新加坡朝美会谈的结果将是首要问题。如果朝鲜要求拜登政府提供建立信任的标志，以建立新的朝美关系为先于无核化，并参照新加坡共同声明的精神，那么拜登政府的立场可能会很困难。

4. 韩国的 对美 战略

当拜登政府推行近乎“抹去特朗普一切”（anything but Trump）的外交政策时，韩国的对美战略是否也应该进行180度的转变，这引发了许多思考。韩国不应仅仅忙于掌握拜登政府的外交政策内容，而应思考拜登政府的哪些政策可能成功，哪些可能不会成功，以及韩国作为同盟国能向拜登政府提出哪些政策选项。

第一，准确了解美国（超越拜登政府）目前如何看待韩国的政策至关重要。从博尔顿和伍德沃德等美国人士的书籍来看，韩国并非在亚洲地区或全球层面与美国充分协商并展现影响力的中等强国，而是被描绘成一个专注于南北关系和朝鲜半岛问题的国家。在美国智库的报告中，韩国在中美战略中所占的比重也不如以往。美国方面可能存在对韩国所处中间立场困难的理解不足，但也可能是因为韩国仍未充分制定明确的全球和地区战略。在对美战略之前，韩国必须明确如何认识国际形势以及将推行何种地区和全球战略。

第二，拜登政府的对华战略仍在形成中，各种观点并存。从特朗普时代延续下来的对华对抗政策，到基于规则的竞争与共存，乃至进一步通过结构性介入使中国成为负责任的利益相关者，封锁、竞争、介入等光谱正在激烈交锋。对韩国而言，重要的是首先在可能范围内促进中美合作，并引导中美在竞争领域走向尊重第三方国家立场的正当竞争。拜登政府乃至特朗普政府都倾向于在不扩散领域促进中美合作，其核心议题是朝核问题。朝核问题超越了朝鲜半岛的层面，是能够促进中美合作的扩展性议题，因此韩国需要考虑采取包容性的 접근 방식。

第三，距离任期仅剩一年多的文在寅政府所追求的朝鲜无核化政策和朝鲜半岛和平政策，虽然是必须成功的政策，但在韩美关系中可能存在政策优先顺序的差异。刚刚上任的拜登政府在解决朝核问题上需要一定时间，而韩国考虑到现政府的任期可能感到紧迫。如果韩美两国的共同目标最终是朝鲜的无核化，那么奠定无核化基础的韩美协议将至关重要。

第四，无核化谈判很可能将以自下而上的、即实务层面的谈判为主。经过特朗普政府时期，即使朝美首脑之间保持了牢固的关系，美国的对朝安全保障也未能取得成果。反而证实了冷静而细致的实务谈判的重要性。韩国在无核化谈判取得进展时，也需要提前准备许多事项，例如朝鲜核申报、核查方法、解除经济制裁后的国际社会对朝合作方式、以及“快照回滚”（snapback）机制下的具体 추진 方式、对朝鲜体制安全的创造性解决方案等。需要加强外交部、国防部、统一部等实务部门的努力并尊重这些努力，决策者也需要认真倾听实务层面的解决方案。为了朝美实务谈判的顺利进行，韩美之间也需要实务层面的合作和二轨对话，因此应进一步加强两国间紧密而多层面的合作机制。■

■ 作者：全在成EAI国家安保研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域为国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著包括《南北韩战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

■ 负责及编辑：徐正惠 EAI研究员

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