[Serie de Comentarios Especiales de Año Nuevo - Perspectivas y Estrategias de la Diplomacia Coreana en 2021 del EAI] ① El Inicio de la Administración Biden y la Estrategia de Corea hacia Estados Unidos

Nota del editor

Como primer informe de la serie de comentarios especiales de año nuevo “Perspectivas y Estrategias de la Diplomacia Coreana en 2021 del EAI”, el Director del Centro de Estudios de Seguridad Nacional del EAI, Jeon Jae-seong (Profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl), analizó el inicio de la administración Biden y la estrategia de Corea hacia Estados Unidos. En su comentario, el autor aborda la nueva cara de la política estadounidense revelada en las elecciones presidenciales de EE. UU., los desafíos diplomáticos que enfrentará la administración Biden, la política hacia China con el objetivo de una coexistencia competitiva, y diversos problemas como la desnuclearización completa de Corea del Norte. Finalmente, enfatiza la necesidad de fortalecer los mecanismos de cooperación estrecha y multinivel entre ambos países como estrategia de Corea hacia Estados Unidos como aliada.

1. La Estrategia Diplomática

Dos meses después de las elecciones presidenciales de Estados Unidos, la euforia electoral ha disminuido y las especulaciones sobre las diversas políticas de la administración Biden, que asumirá el cargo en quince días, están en aumento. Aunque la situación política interna de Estados Unidos se encuentra en un estado de caos sin precedentes, coexisten las expectativas de que surgirá un orden mundial más ordenado tras la era Trump y los esfuerzos de muchas naciones por utilizar la administración Biden en beneficio de sus propios intereses. A medida que el presidente electo Biden ha ido nombrando a los principales miembros de su administración y comenzando reuniones de política, las direcciones de las políticas que la administración Biden buscará se están revelando parcialmente.

El futuro de la administración Biden sigue sin estar claro en medio de la niebla del trumpismo. Es cierto que todos los gobiernos de Estados Unidos han enfrentado crisis diferentes a sus planes iniciales y han tenido dificultades para cumplir sus promesas electorales. El presidente Bush se enfrentó a los ataques del 11 de septiembre, el presidente Obama terminó su estrategia de "pivote hacia Asia" a medio camino debido a la invasión rusa de Crimea y las convulsiones en Oriente Medio, y el presidente Trump perdió la oportunidad de ser reelegido debido a la pandemia de COVID-19. Si bien las crisis inesperadas a principios de la década de 2020 harán impredecible el rumbo de la administración Biden, el desafío del Partido Republicano y sus partidarios que apoyan el trumpismo será una constante.

El presidente Trump se convirtió en el primer candidato en perder unas elecciones a pesar de recibir el segundo mayor número de votos en la historia. Obtuvo más del 90% de los votos de los partidarios republicanos y recibió más votos que en 2016, tanto de votantes blancos como no blancos. La base de apoyo de Trump se ha ampliado y no ha retirado su apoyo a Trump personalmente ni al trumpismo tras su derrota electoral. Desde las elecciones hasta su partida de la Casa Blanca, el presidente Trump ha estado haciendo todo lo posible para su campaña electoral de 2024. Está sentando las bases para el fracaso de la administración Biden y esforzándose por dejar una marca clara del trumpismo. El Partido Demócrata tiene una ligera mayoría en la Cámara de Representantes, pero es poco probable que el Partido Demócrata lidere el Congreso, ya que se espera que el Senado esté dividido equitativamente dependiendo del resultado de las elecciones al Senado de Georgia que se decidirán pronto.

Aunque se dice que la política estadounidense está polarizada, en realidad se ha confirmado que existen muchas facciones dentro del Partido Demócrata y el Partido Republicano. También se ha confirmado que no todos los partidarios del Partido Demócrata apoyan activamente al presidente Biden. El presidente Biden, como centrista del Partido Demócrata, se encuentra en una situación en la que debe lidiar con el ala izquierda más progresista del Partido Demócrata, así como con el centro y el ala derecha del Partido Republicano tradicional. Más que una política polarizada, podría decirse que es una política multipolar dentro de la confrontación de los dos partidos principales. La confrontación entre los dos partidos ha ido más allá de la polarización política para llegar a una polarización emocional. Cuando la pandemia de COVID-19 disminuya, las cuestiones económicas y raciales se agudizarán, y es probable que el presidente Biden quede atado a la política interna. El Partido Republicano también se enfrenta al desafío de formular una política exterior coherente que supere el orden basado en transacciones que generó el presidente Trump, quien se mostraba ajeno a la geopolítica.

La estrategia diplomática de la administración Biden se resume en la restauración del liderazgo global, el fortalecimiento del multilateralismo, la restauración del orden basado en normas y reglas liderado por Estados Unidos, la búsqueda de la coexistencia en competencia con China, la construcción de cadenas de suministro globales que favorezcan la resiliencia de Estados Unidos, la desvinculación selectiva de China, el fortalecimiento de las alianzas y la priorización de agendas globales como la salud global, la no proliferación de armas de destrucción masiva y el cambio climático. Sin embargo, el punto clave es la consolidación del apoyo interno que respalde el liderazgo global de Estados Unidos, es decir, la 확보 de una clase media que apoye una política exterior estadounidense activa. El informe "Making US Foreign Policy Work Better for the Middle Class" del Instituto Carnegie, en el que participó Jake Sullivan, nombrado Asesor de Seguridad Nacional de la Casa Blanca, enfatiza que la base interna del poder estadounidense se verá inevitablemente socavada si no se superan la globalización neoliberal, la creciente desigualdad en Estados Unidos, el declive de la manufactura, la pérdida de empleos y la crisis de la clase media. La política exterior de Estados Unidos y la política de restauración de la clase media son políticas inseparables, y en ese sentido, se argumenta que el paradigma de la política exterior estadounidense anterior a Biden debe cambiar. Los resultados de entrevistas en profundidad indican que la clase media estadounidense comprende plenamente que la política exterior activa de Estados Unidos, la ayuda de los aliados y el libre comercio son fundamentales para los intereses de Estados Unidos, y que las disputas comerciales son meramente un sustituto del desarrollo económico de Estados Unidos. El problema es que la globalización neoliberal y la política de intervención exterior hegemónica de Estados Unidos conducen a resultados que perjudican los intereses de la clase media, que deberían ser los objetivos de la política exterior estadounidense. El nombramiento del presidente electo Biden de Susan Rice, exasesora de seguridad nacional de la Casa Blanca, como presidenta del Consejo de Política Nacional también se enmarca en esta tendencia. La política exterior de Estados Unidos en el futuro se centrará en la recuperación económica interna, y más allá de eso, en políticas para restaurar la clase media, lo que se relaciona con la cuestión de cómo revertir la tendencia de antiglobalización hacia una tendencia de re-globalización, cómo transformar el orden de libre comercio en un orden comercial justo que beneficie a la clase media, y cómo promover políticas exteriores que garanticen la innovación tecnológica de Estados Unidos y fomenten las tasas de empleo de la clase media en medio de la tendencia de automatización debido al avance tecnológico.

La administración Biden buscará políticas sostenibles y a largo plazo que beneficien a Estados Unidos a través de la promoción del multilateralismo y las normas globales. La reincorporación al Acuerdo de París sobre el Clima y el anuncio de la formación de una cumbre global de democracia son parte de esta tendencia. Sin embargo, queda por ver cuán exitosos serán los nuevos intentos de gobernanza global de Estados Unidos, especialmente una gobernanza basada en una coalición de democracias. La confrontación entre democracia y autoritarismo, que se ha intensificado con la pandemia de COVID-19, fue fácilmente etiquetada como una "nueva Guerra Fría" bajo la administración Trump, pero el patrón de competencia no es tan simple. La pandemia de COVID-19, así como la crisis económica derivada de la globalización, la polarización política, el populismo, el nacionalismo de extrema derecha y la creciente desigualdad económica son ya problemas universales, y si se suman los problemas ambientales, la influencia de los estados inevitablemente se expandirá. Si bien las sociedades democráticas son superiores en su capacidad de respuesta y responsabilidad hacia la sociedad civil, pueden ser inferiores en eficiencia, lo que lleva a que muchos países democráticos muestren signos de "retroceso democrático" o resurgimiento del autoritarismo.

De hecho, el presidente Biden puede enfrentarse a muchos desafíos en cuanto a qué países invitará a la cumbre de democracia y con qué agenda establecerá la gobernanza global. En Europa, ¿invitará a países como Hungría, Polonia y Turquía, que son miembros de la UE o la OTAN pero se han vuelto autoritarios? ¿Excluirá a países como Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos, que son cruciales para los intereses de Estados Unidos pero no son completamente democráticos? ¿Hay algún problema con la India, criticada por su creciente autoritarismo? Hay muchos obstáculos para formar una cumbre democrática inclusiva. Queda por ver si se podrá establecer una nueva gobernanza que sea realmente operativa sin debilitar las estructuras de alianza o cooperación existentes.

La política de fortalecimiento de alianzas de la administración Biden es bienvenida por Corea y otros aliados tradicionales de Estados Unidos. Esto se debe a que los aliados, que habían mostrado una actitud de devaluación de las alianzas bajo el presidente Trump y habían llegado a dudar del apoyo de seguridad a largo plazo de Estados Unidos, se vieron obligados a intentar una cobertura (hedging). Además, los países que mantienen estrechas relaciones económicas y energéticas con China y Rusia han abandonado la suposición de que sus intereses coinciden automáticamente con los de Estados Unidos. No solo por las políticas del presidente Trump, sino también en medio de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, los aliados de Estados Unidos han establecido relaciones de cooperación económica multinivel con China, y es difícil dividirse en dos grandes campos como en la Guerra Fría solo porque Estados Unidos y China compiten. El reciente acuerdo de inversión de la UE con China refleja esta compleja situación. El orden mundial ya se ha bifurcado en múltiples esferas, y los intereses de los países difieren en cada esfera, lo que hace difícil juzgar todas las relaciones con un orden de competencia uniforme.

2. La Estrategia hacia China

La política de la administración Biden hacia China puede resumirse en el objetivo de una "coexistencia competitiva". Dado que los intereses estratégicos con China divergen cada vez más, la competencia es inevitable. Sin embargo, la competencia no implica confrontación y catástrofe, y la coexistencia competitiva es posible si se puede llevar a cabo una competencia basada en reglas. Además, la administración Biden enfatiza la cooperación con China en áreas como la salud global, el medio ambiente y la no proliferación. Existen diversas áreas como la seguridad, la economía, la sociedad y la cultura, y lo digital, y es difícil generalizar todas las relaciones entre Estados Unidos y China con un solo principio. Estados Unidos ha presentado una política de promover el comportamiento de China centrado en las reglas en otras áreas, basándose en su abrumadora superioridad militar. Sin embargo, las normas propuestas por Estados Unidos no siempre son correctas, y la capacidad de Estados Unidos para establecer y cumplir normas se ha debilitado considerablemente tras la administración Trump, por lo que se prevé una intensa competencia entre Estados Unidos y China en torno a las normas internacionales.

En el contexto de la confrontación entre Estados Unidos y China, si bien las disputas comerciales son importantes, la crisis de seguridad en torno a Taiwán y la competencia tecnológica que comenzó con el 5G serán aún más intensas. Entre las áreas de conflicto importantes en la región de Asia, la zona donde China tiene la posibilidad de asegurar la superioridad militar es el Estrecho de Taiwán. Si China se apodera de Taiwán, avanzará significativamente en su política de "cadena de islas" y obtendrá una ventaja militar para avanzar hacia el Pacífico al poseer un "portaaviones que no se hunde". La administración Biden fortalecerá aún más el apoyo de seguridad al gobierno taiwanés, y las relaciones a través del Estrecho de Taiwán podrían volverse más tensas en el futuro. El 5G es también una competencia futura por la red de Internet global y un punto de partida para que Estados Unidos obtenga la supremacía en el futuro orden digital. La competencia entre Estados Unidos y China será feroz en diversas áreas como los semiconductores, la política digital y la protección de la información.

3. La Administración Biden y el Problema Nuclear Norcoreano

Desde la perspectiva de Corea, la preocupación primordial es, por supuesto, el problema nuclear de Corea del Norte. La política de la administración Biden hacia el problema nuclear de Corea del Norte hasta ahora puede resumirse en varios principios: a saber, la confirmación del objetivo de la desnuclearización completa, la priorización de los intereses y opiniones de los aliados, la promoción de negociaciones nucleares "de abajo hacia arriba" (bottom-up) y la priorización de los problemas de derechos humanos. Dado que las capacidades nucleares y de misiles de Corea del Norte tienen la capacidad de atacar el territorio continental de Estados Unidos, la "paciencia estratégica" difícilmente puede ser una opción. Sin embargo, tampoco puede considerarse más importante que la resolución de problemas políticos como la pandemia de COVID-19, la recuperación económica y los problemas raciales. Hasta que se establezca el equipo de política exterior y de seguridad de la administración Biden, la estrategia de Corea del Norte hacia Estados Unidos podría ser un punto de inflexión crucial.

A diferencia de la administración Trump, donde las políticas sistemáticas de los funcionarios de política exterior y de seguridad se han vuelto importantes, el enfoque de los principales funcionarios como el Secretario de Estado designado Antony Blinken será crucial. Blinken cree que, dada la grave amenaza nuclear de Corea del Norte, se podría negociar primero una congelación de las capacidades nucleares de Corea del Norte y un levantamiento parcial de las sanciones económicas, y luego lograr la desnuclearización completa a través de negociaciones continuas sobre la base de una declaración y verificación nuclear completa. En este proceso, será necesario establecer una nueva relación entre Estados Unidos y Corea del Norte. Dado que Corea del Norte ya ha logrado el resultado de establecer una nueva relación entre Estados Unidos y Corea del Norte con el presidente Trump, es difícil saber si mostrará un movimiento hacia la desnuclearización primero. En julio del año pasado, Kim Yo-jong declaró que la condición para reanudar las negociaciones de desnuclearización entre Estados Unidos y Corea del Norte era la abolición de la política hostil de Estados Unidos hacia Corea del Norte, y será importante en primer lugar si la administración Biden aceptará los resultados de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte en Singapur. Si Corea del Norte exige a la administración Biden signos de fomento de la confianza, basándose en el espíritu de la declaración conjunta de Singapur que establece una nueva relación entre Estados Unidos y Corea del Norte antes de la desnuclearización, la posición de la administración Biden podría ser difícil.

4. La Estrategia de Corea

Cuando la administración Biden persigue una política exterior cercana a "eliminar a Trump" (anything but Trump), surge la pregunta de si es deseable o necesario que la estrategia de Corea hacia Estados Unidos cambie 180 grados. Corea no debe limitarse a tratar de comprender el contenido de la política exterior de la administración Biden, sino que debe considerar qué políticas de la administración Biden tendrán éxito y cuáles no, y qué alternativas de política puede proponer Corea a la administración Biden como país aliado.

En primer lugar, es importante comprender con precisión cómo percibe Estados Unidos las políticas actuales de Corea, más allá de la administración Biden. A juzgar por los libros de figuras estadounidenses como Bolton y Woodward, Corea no se presenta como una potencia intermedia que consulta y ejerce influencia con Estados Unidos a nivel regional o global, sino como un país centrado en las relaciones intercoreanas y el problema de la península de Corea. Los informes de los think tanks estadounidenses también muestran que la importancia de Corea en la estrategia de Estados Unidos hacia China es menor que en el pasado. Si bien puede haber una falta de comprensión por parte de Estados Unidos sobre la difícil posición intermedia de Corea, la duda sobre la estrategia regional y global de Corea también se debe a que Corea aún no tiene una estrategia global y regional clara. Antes de una estrategia hacia Estados Unidos, debe haber una imagen clara de cómo Corea percibirá la situación internacional y qué tipo de estrategia regional y global adoptará, incluso si es ahora.

En segundo lugar, la estrategia de la administración Biden hacia China aún se está formando y coexisten diversas opiniones. En la política de confrontación con China que sigue a la era Trump, compiten el espectro de la contención, la competencia y la participación, que van desde la competencia y la coexistencia basadas en reglas hasta el esfuerzo por involucrar a China estructuralmente para convertirla en un actor responsable. Para Corea, es importante promover la cooperación entre Estados Unidos y China en las áreas posibles y guiar a Estados Unidos y China hacia una competencia justa que respete las posiciones de terceros países en las áreas de competencia. La administración Biden, al igual que la administración Trump, tiende a enfatizar la cooperación entre Estados Unidos y China en materia de no proliferación, y el tema central es el problema nuclear de Corea del Norte. Dado que el problema nuclear de Corea del Norte es un tema expansivo que va más allá de la dimensión intercoreana y puede promover la cooperación entre Estados Unidos y China, Corea debe considerar un enfoque integral.

En tercer lugar, la política de desnuclearización de Corea del Norte y la política de paz en la península de Corea perseguidas por la administración Moon Jae-in, que le quedan poco más de un año, son políticas que deben tener éxito, pero puede haber prioridades políticas diferentes en las relaciones entre Corea del Sur y Estados Unidos. La recién inaugurada administración Biden requerirá cierto tiempo para resolver el problema nuclear de Corea del Norte, y Corea del Sur puede sentirse apurada considerando el mandato del gobierno actual. Dado que el objetivo común de Corea del Sur y Estados Unidos es, en última instancia, la desnuclearización de Corea del Norte, será importante un acuerdo entre Corea del Sur y Estados Unidos que siente las bases para la desnuclearización.

En cuarto lugar, es probable que las negociaciones de desnuclearización se centren en negociaciones "de abajo hacia arriba" (bottom-up) a nivel de trabajo en el futuro. A pesar de la estrecha relación mantenida entre los líderes de Estados Unidos y Corea del Norte durante la administración Trump, la garantía de seguridad de Estados Unidos para Corea del Norte no dio resultados. Más bien, se confirmó la importancia de negociaciones tranquilas y detalladas a nivel de trabajo. Corea del Sur también tiene mucho que preparar si las negociaciones de desnuclearización avanzan, como los métodos de declaración y verificación nuclear de Corea del Norte, las formas de cooperación internacional con Corea del Norte tras el levantamiento de las sanciones económicas, los métodos específicos de implementación en caso de "snap-back", y las soluciones creativas para la garantía de la seguridad del régimen de Corea del Norte. Es necesario fortalecer los esfuerzos a nivel de trabajo por parte del Ministerio de Asuntos Exteriores, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Unificación, y respetarlos. También se requiere un esfuerzo para que los responsables de la toma de decisiones escuchen atentamente las soluciones a nivel de trabajo. Para que las negociaciones a nivel de trabajo entre Estados Unidos y Corea del Norte avancen sin problemas, la cooperación a nivel de trabajo entre Corea del Sur y Estados Unidos, y el diálogo de "Track 2" son importantes, por lo que se debe fortalecer aún más el mecanismo de cooperación estrecha y multinivel entre ambos países.■

■ Autor: Jeon Jae-seong_ Director del Centro de Estudios de Seguridad Nacional del EAI, Profesor de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Northwestern y ha trabajado como asesor de políticas para el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Unificación. Sus principales áreas de investigación incluyen la teoría de las relaciones internacionales, la historia de las relaciones internacionales, la alianza Corea del Sur-EE. UU. y los estudios sobre la península de Corea. Sus principales obras y coautorías incluyen "Amenazas de Guerra y Paz entre Corea del Norte y del Sur" (coautor), "¿Es la Política Moral?" y "Relaciones Internacionales en Asia Oriental: De la Historia a la Teoría".

■ Coordinación y Edición: Seo Jung-hye, Investigadora del EAI

Contacto: 02 2277 1683 (ext. 207) / jhsuh@eai.or.kr

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