[新年の企画 特別論評シリーズ - EAI 韓国外交2021展望と戦略] ① バイデン政権の発足と韓国の対米戦略

編集者注

新年の企画特別論評「EAI韓国外交2021展望と戦略」シリーズの第一弾として、EAI国家安保研究センターのチョン・ジェソン所長（ソウル大学政治外交学部教授）は、バイデン政権の発足とそれに伴う韓国の対米戦略を分析しました。著者は論評の中で、米大統領選挙を通じて明らかになった米国政治の新たな姿と、バイデン政権が直面する外交的課題、競争的共存を目標とする対中政策、北朝鮮の完全な非核化を含む多様な現象問題などを論じています。最後に、同盟国として韓国の対米戦略として、両国間の緊密かつ多層的な協力メカニズムを強化することを強調しています。

1. バイデン 政権の 外交戦略

米国大統領選挙が終わってから2ヶ月が経過し、選挙の興奮が冷め、15日後に発足するバイデン政権の各種政策に対する憶測が飛び交っている。米国内の政治状況も前例のない混乱の中にあるが、トランプ時代を経験した後、より秩序ある世界秩序が出現するという期待と、バイデン政権を自国の利益に有利に活用しようとする多くの国家の努力が共存している。バイデン次期大統領は、行政府の主要人事の任命や政策会議の開始を通じて、バイデン政権が追求する政策の方向性が部分的に明らかになりつつある。

バイデン政権の未来は、トランプ主義の霧の中で依然として明確ではない。米国の全ての政権が当初の計画とは異なる危機に直面し、大統領選挙で掲げた公約を実現することが困難であったのは事実である。ブッシュ大統領は9.11テロに直面し、オバマ大統領はロシアのクリミア半島侵攻と中東の激変を経て、アジア重視戦略を未完のまま終え、トランプ大統領はコロナ事態で再選の機会を失った。2020年代初頭もまた、予期せぬ危機がバイデン政権の行方を予測不可能にするだろうが、トランプ主義を支持する共和党とその支持者たちの挑戦は定数となるだろう。

トランプ大統領は、歴史上2番目に多い票を受けた最多得票落選者となった。共和党支持者の90%以上の票を獲得し、2016年よりも白人はもちろん、非白人投票者からもより多くの票を得た。トランプ氏の支持層は拡大しており、大統領選挙敗北後もトランプ氏個人とトランプ主義への支持を撤回していない。トランプ大統領は、大統領選挙後からホワイトハウスを去るまで、2024年の選挙運動に全力を尽くす姿を見せている。バイデン政権の失敗の礎を築きながら、トランプ主義の鮮明な痕跡を残すための努力を傾けている。民主党は下院ではわずかな優位を占めているが、まもなく決定されるジョージア州上院議員選挙の結果次第では、上院で同数となる見込みであり、民主党による議会主導も予測しにくい。

米国政治が二極化していると言われているが、実際には民主党と共和党の内部にも多くの分派があることが確認された。民主党の全ての支持者がバイデン大統領を積極的に支持しているわけではないことも確認された。バイデン大統領は民主党の中道派として、より進歩的な民主党の左派、そして伝統的な共和党の中道派や共和党の右派に対処しなければならない状況に置かれている。二極化した政治というよりは、二大政党の対立の中で多極化する政治と言える。両党間の対立は、政治的な二極化を越えて情緒的な二極化の状況にある。コロナ事態が収束するにつれて、経済と人種の問題がさらに浮上し、バイデン大統領は国内政治に足止めされる可能性が高い。共和党もまた、地政学に疎いトランプ大統領が国内政治に偏重して生み出した取引基盤の秩序を越え、完全な外交政策を作り上げるという課題に直面している。

バイデン政権の外交戦略は、地球的リーダーシップの回復、多国主義の強化、米国主導の規範・ルールに基づく秩序の回復、対中競争の中での共存追求、米国の回復力に友好な地球的サプライチェーンの構築、中国との選択的デカップリング、同盟強化、地球保健、大量破壊兵器の不拡散、気候変動といった地球的アジェンダの重視などに要約される。しかし、核心は米国の地球的リーダーシップを支える国内支持の強固化、言い換えれば米国の積極的な対外政策を支持する中間層の確保である。ホワイトハウス国家安全保障担当補佐官に任命されたジェイク・サリバンが参加したカーネギー研究所の報告書「Making US Foreign Policy Work Better for the Middle Class」は、新自由主義的グローバリゼーション、米国内の不平等拡大、製造業の没落、雇用の喪失、そして中間層の危機を克服しなければ、米国の覇権の国内的基盤が揺るがざるを得ないことを強調している。米国の外交政策と中間層の回復政策は不可分の政策であり、その点でバイデン以前の米国外交政策のパラダイム自体が変わらなければならないと説いている。深層インタビューの結果、米中間層もまた、米国の積極的な外交政策、同盟国の支援、自由貿易などが米国の利益に不可欠であるという事実を十分に理解しており、貿易紛争は米国経済発展の代理戦に過ぎないという事実も共有されているという。問題は、新自由主義的世界化、米国の覇権的な対外介入政策の中で、米国の当然の外交政策目標が中間層の利益を毀損する結果に帰結するという点である。バイデン次期大統領がスーザン・ライス前ホワイトハウス国家安全保障担当補佐官を国内政策会議議長に任命したのも、こうした流れを背景としたものである。今後の米国外交政策の核心は、国内経済の回復、さらには中間層の復元に向けた政策となるだろう。これは、反グローバリゼーションの趨勢をいかに再グローバリゼーションの流れに変えるか、自由貿易秩序を中間層に有利な公正な貿易秩序に変えるか、技術発展に伴う自動化の流れの中で米国の技術革新力を保障し、中間層の雇用率を助長する対外政策を推進するかという問題と結びつく。

バイデン政権は、地球的多国主義と規範の確保を通じて、持続可能で長期的に米国に有利な政策を推進しようとしている。パリ気候協定への復帰に続き、地球的民主主義協議体の結成を予告したのも、そうした流れの一環である。しかし、現実的に米国の新たな地球的ガバナンスへの試み、特に民主主義連合体に基づくガバナンスがどれほど成功するかは、見守る必要がある。コロナ事態でさらに強化された民主主義対権威主義の対立は、トランプ政権下で容易に新冷戦として包装されたが、競争の構図はそれほど単純ではない。コロナ事態はもちろん、グローバリゼーションによる経済危機、政治的二極化、ポピュリズム、極右民族主義、経済格差の深化といった問題は、すでに普遍的な問題であり、環境問題まで悪化すれば国家部門の影響力はさらに拡大せざるを得ない。民主主義社会は、市民社会に対する反応性と責任性において優れているが、効率性で遅れをとる可能性があるため、多くの民主主義国家が民主主義の後退（backsliding）、あるいは権威主義の復活の様相を見せている。

実際にバイデン大統領が民主主義協議体にどのような国を招待するか、どのような議題で地球ガバナンスを確立していくか、多くの挑戦に直面する可能性がある。欧州の場合、ハンガリー、ポーランド、トルコのようにEUあるいはNATOの加盟国だが権威主義化した国々を招待するのか、サウジアラビア、アラブ首長国連邦のように米国の利益に不可欠だが完全に民主的ではない国々を排除するのか、権威主義強化で批判されているインドは問題ないのか等、包括的な民主主義協議体を構成する上で多くの難関が横たわっている。既存の同盟構造や協力構造を弱体化させずに、実際に稼働可能な新たなガバナンスを構築できるかは未知数である。

バイデン政権の同盟強化政策は、韓国はもちろん、既存の米国同盟国が歓迎するところである。トランプ大統領が同盟を軽視する姿勢を見せ、長期的な米国の安全保障支援を疑うようになった同盟国は、ヘッジング（hedging）を試みるほかなかった状況だからである。さらに、中国、ロシアなどと緊密な経済・エネルギー協力関係を持つ国々は、米国と自動的に利益が一致するという仮定を捨てた。単にトランプ大統領の政策だけでなく、米中戦略競争の中で米国の同盟国は中国と多層的な経済協力関係を築いており、米中が競争するからといって冷戦期のように二大陣営に分かれることは容易ではない。最近EUが中国と投資協定を結んだのも、こうした複合的な状況を反映している。世界秩序はすでに複数の領域に分岐しており、各領域別に国家の利害が異なるため、一律的な競争秩序ですべての関係を裁断することは困難になっている。

2. バイデン 政権の 対中 戦略

バイデン政権の対中政策は、競争的共存という目標で整理できる。中国と戦略的利益で衝突する部分が次第に大きくなっているため、競争を回避することはできないということである。しかし、競争が対決と破局を前提とするわけではなく、ルールに基づく競争を行うことができれば、競争的共存は可能であるということである。さらに、地球保健、環境、不拡散分野でバイデン政権は中国との協力を強調している。分野別にも安全保障、経済、社会文化、デジタルなど多様性があり、一つの原則ですべての米中関係を一般化することは難しい。米国は中国に対して持つ圧倒的な軍事的優位を基盤に、他の分野で中国のルール重視行動を促していくという政策を打ち出している。しかし、米国が提示する規範が常に正しいわけではなく、すでにトランプ政権を経て米国の規範制定力、規範遵守傾向は非常に弱体化しているため、国際規範を巡る米中間の競争は激化する見通しである。

米中対決の現実において、貿易紛争も重要だろうが、台湾を巡る安全保障危機と5Gから始まった技術競争はさらに激しくなるだろう。アジア地域の重要な紛争地域の中で、中国が軍事的優位を確保する可能性のある地域は両岸（台湾海峡）である。もし中国が台湾を占領することになれば、防衛ライン（ドゥーレンシェン）政策に大きな進歩を遂げ、「沈まない空母」を得て太平洋に進出する上で軍事的優位を得るからである。バイデン政権は台湾政府に対する安全保障支援をさらに確固たるものにするだろうし、両岸関係は今後さらに緊張する可能性がある。5Gもまた、将来の地球的インターネット網を巡る競争であり、将来のデジタル秩序で米国が優位を占めるための出発点である。半導体、デジタル政策、情報保護など、多様な分野で米中間の競争は激しくなるだろう。

3. バイデン 政権と 北朝鮮の 核問題

韓国の立場からすると、最大の関心事はやはり北朝鮮の核問題である。バイデン政権の外交・安全保障チームの北朝鮮核政策は、現時点までいくつかの原則に要約できる。すなわち、完全な非核化の目的確認、同盟国の利益と意見の重視、ボトムアップ（bottom-up）、すなわち上向きの北朝鮮核交渉推進、人権問題の重視などである。北朝鮮の核・ミサイル能力が米本土を打撃する能力を備えた状況で、戦略的忍耐は選択肢になりにくいが、かといってコロナ事態、経済回復、人種問題などの国内問題解決より重要だと見ることは難しい。バイデン政権のアジア外交陣容が整うまで、北朝鮮の対米戦略が重要な分岐点となりうる。

トランプ政権とは異なり、外交・安全保障人事による体系的な政策が重要になるならば、アントニー・ブリンケン国務長官指名者などの主要関係者のアプローチが重要になるだろう。ブリンケン氏の場合、北朝鮮の核の脅威が深刻な状況で、北朝鮮の核能力凍結と部分的経済制裁解除を優先的な妥協点とし、その後、完全な核申告および検証を前提とした持続的な交渉を通じて完全な非核化を達成するという考えである。この過程で、米朝間に新たな関係設定が必要になるだろうが、すでにトランプ大統領と新たな米朝関係樹立という成果を得た北朝鮮としては、先非核化の動きを見せるかは不明である。昨年の7月、金与正（キム・ヨジョン）氏の談話は、米朝間の非核化交渉再開の条件として、米国の対北朝鮮敵対政策撤回を掲げたことがあり、バイデン政権がシンガポールでの米朝交渉の結果を受け入れるかどうかがまず重要になるだろう。非核化に先立ち、米朝間の新たな関係設定を前面に出したシンガポール共同声明の精神に照らし、北朝鮮がバイデン政権に信頼醸成の兆候を要求した場合、バイデン政権の立場は容易ではないかもしれない。

4. 韓国の 対米 戦略

バイデン政権が「トランプ消し（anything but Trump）」に近い外交政策を追求する時、韓国の対米戦略も180度変化することが果たして望ましいのか、またそうすべきなのか、多くの熟考を促す。韓国はバイデン政権の対外政策がどのような内容になるか把握するのに汲々とするだけでなく、今後バイデン政権の政策のうち、どの政策が成功し、どの政策がそうでないのか、韓国が同盟国としてバイデン政権にどのような政策的代替案を提示できるのかを熟考しなければならない。

第一に、バイデン政権を越えて、米国が現在の韓国政策をどのように把握しているかを正確に知ることが重要である。ボルトン氏やウッドワード氏などの米国関係者の著書に描かれた韓国は、アジア地域や地球規模で米国と十分に協議し影響力を提示する中堅国の姿ではなく、南北関係と朝鮮半島問題に集中する国家として描かれている。米国のシンクタンクから出される報告書も、米国の対中戦略において韓国が占める比重は過去に比べて高くない様子である。韓国が置かれている中間的な立場の困難さを理解しつつも、韓国の地域・地球戦略に対する疑念があるのは、米国側の誤解に起因する可能性もあるが、依然として韓国が明確な地球・地域戦略を十分に備えていないためでもある。対米戦略に先立ち、韓国がどのように国際情勢を認識し、どのような地域・地球戦略を展開していくのか、今からでも明確な絵が必要である。

第二に、バイデン政権の対中戦略は依然として形成中であり、多様な見解が共存している。トランプ時代に続く対中対決政策から、ルールに基づく競争と共存、そしてさらに中国に構造的に関与して中国を責任あるステークホルダーにしようとする努力まで、封鎖と競争、関与のスペクトルが競合している。韓国としては、まず可能な領域で米中の協力を促進しつつ、米中が競争分野で第三者国家の立場を尊重する正当な競争に進むよう誘導することが重要である。バイデン政権はもちろん、トランプ政権までもが不拡散分野での米中協力を強調する傾向にあり、その核心事案は北朝鮮の核問題である。北朝鮮の核問題は、朝鮮半島レベルを越えて米中間の協力を促進できる拡張的イシューであるため、韓国の包括的なアプローチを熟考する必要がある。

第三に、残り1年余りの文在寅（ムン・ジェイン）政権が追求する北朝鮮非核化政策および朝鮮半島平和政策は、必ず成功しなければならない政策であるが、米韓関係において政策の優先順位が異なる可能性がある。発足したばかりのバイデン政権は、北朝鮮核問題の解決にある程度の時間を要するだろうし、韓国は現政権の任期を考えると切迫しているかもしれない。米韓両国の共通の目的が究極的に北朝鮮の非核化であるとすれば、非核化の基礎を築く米韓間の合意が重要となるだろう。

第四に、非核化交渉は今後、ボトムアップ、すなわち実務レベルの交渉が重視される上向き交渉となる可能性が高い。トランプ政権を経て、米朝首脳間の緊密な関係が維持されても、米国の対北朝鮮安全保障は成果を収められなかった。むしろ、冷静で細密な実務交渉が重要であるという事実が確認された。韓国もまた、非核化交渉が進展すれば、北朝鮮の核申告、検証方法、経済制裁解除に伴う国際社会の対北朝鮮協力方式、スナップバック方式の場合の具体的な推進方式、北朝鮮の体制安全保障に対する創造的な代替案など、事前に準備すべきことが多い。外交部、国防部、統一部などの実務レベルでの努力を強化し、それを尊重しなければならず、実務レベルでの代替案に最高政策決定者が耳を傾ける努力が必要である。米朝間で実務交渉が円滑に進むためには、米韓間でも実務レベルでの協力、トラック2（Track 2）対話が重要であり、両国間の緊密かつ多層的な協力メカニズムをさらに強化する必要がある。■

■著者: チョン・ジェソンEAI国家安保研究センター所長、ソウル大学教授。米ノースウェスタン大学で政治学博士号を取得し、外交部および統一部の政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、米韓同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および共著書に『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的なのか』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

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