【EAI评论】认真解决朝美首脑会谈遗留问题

[编辑者注]

2018年6月12日，朝美两国领导人举行了历史性会晤。这是朝鲜战争结束70多年来的首次。虽然这无疑是朝鲜半岛实现和平的第一步，但与最初的期望不同，联合声明中未能包含朝鲜完全、可验证、不可逆销毁核武器（CVID）的具体路线图和时间表，这让许多人感到失望。然而，EAI理事长河英善和首尔大学教授全在成指出，关键不在于CVID是否包含在联合声明中，而在于朝鲜是否准备好接受CVID作为谈判的最终目标。作者们分析认为，现在讨论这些还为时过早，只有在朝鲜将当前的新战略路线进一步发展为改革开放路线，并将朝美关系提升到韩美关系水平之后，才有可能就朝鲜的CVID进行全面讨论。

在分裂和朝鲜战争之后，朝鲜和美国在过去70年里一直保持敌对关系，但两国首次举行了历史性首脑会晤。继朝鲜参加平昌冬奥会之后，3月初韩国特使团访问朝鲜，朝美特使互访，最终于6月12日举行了新加坡朝美首脑会晤。会晤以一份简短而抽象的联合声明结束，该声明是在经历了一番波折后达成的。该联合声明的核心内容是，朝美为建立新的朝美关系，共同努力在朝鲜半岛构建持久巩固的和平体制，并重申板门店宣言，努力实现朝鲜半岛无核化。然而，一方面，有人乐观地认为朝鲜核问题将得到彻底解决，朝鲜半岛和平体制将得以确立；另一方面，也有悲观的观点认为，声明缺乏解决朝鲜核问题的具体步骤和时间表，并且仅仅确认了构建和平体制的初步原则。这两种观点导致了对未来解决这两大难题成败的截然相反的解读。然而，最迫切的是，我们应该超越轻率的乐观和悲观，谨慎地审视朝美首脑会晤留下的难题，并认真加以解决。

朝鲜完全无核化的隐藏难题

朝美首脑会晤的最大关注点在于，朝鲜是否同意美国提出的朝鲜完全、可验证、不可逆销毁核武器（CVID）的具体路线图和时间表。在首脑会晤之前，金正恩委员长与蓬佩奥国务卿举行了两次会晤，蓬佩奥国务卿与金英哲副委员长进行了谈判，并在会晤前夕，成金大使用与崔善姬外务省副相进行了实务协商。蓬佩奥国务卿在会晤前一天的新闻发布会上多次强调验证（V）是首脑会晤的核心，间接施压朝鲜。据报道，6月12日上午9点会晤开始前，美方通过蓬佩奥国务卿全力争取将“验证”和“不可逆废弃”的措辞纳入联合声明。但最终未能获得朝鲜同意，据称特朗普总统因此决定继续进行首脑会晤。因此，联合声明的抽象性和不确定性完全归咎于特朗普总统个人，他在新闻发布会上不得不付出巨大努力来劝说会晤的成功。

朝美首脑会晤的联合声明未能获得朝鲜同意美国最初提出的完全、可验证、不可逆销毁朝鲜核武器（CVID）的目标，也未能就核武器销毁的完成时间表达成具体路线图。尽管人们期待美国能提出朝鲜完全无核化的代价，例如宣布终战并提出具体的体制保障方案，但朝美领导人仅重申了4月27日的板门店宣言，提出了朝鲜半岛的完全无核化。此外，声明中缺少关于朝鲜无核化的验证和不可逆性的论述，并且表述为“朝鲜半岛无核化”而非“朝鲜无核化”。从这一点来看，与其说是朝美之间关于无核化达成了新协议，不如说是基于板门店宣言确认了无核化，因此也可以评价为在无核化方面没有取得实质性进展。此外，声明中也没有包含关于朝鲜体制保障的具体讨论。

蓬佩奥国务卿在朝美首脑会晤后访问韩国时表示，美国的无核化目标没有改变，对韩国的同盟承诺依然坚定。也就是说，完全无核化是包含验证和不可逆措施的概念，并且在富有成效且基于信任的谈判进行期间，才会暂停联合军事演习。他还再次强调，通过与朝鲜的多次接触，朝鲜也理解了验证和不可逆措施的必要性，并且在完全无核化之前，经济制裁不会得到缓解。尽管CVID没有在联合声明中逐字体现，但两国之间实际上存在共识，并且将成为未来谈判的基础，这一点没有改变。最终，他解释说，目标是包括过去核武器、核材料、核设施等在内的所有内容的无核化，并通过谈判追求验证和不可逆措施。

然而，朝鲜目前虽然可以与美国就CVID进行谈判，但尚未准备好接受CVID作为谈判的最终目标。朝鲜于4月20日在劳动党全会宣布了以完成核经济并进路线为基础，集中力量进行经济建设的新战略路线。新战略路线并非像过去那样是核建设与经济建设并进的路线，也不是在没有核武器的情况下进行经济建设的路线。相反，它是在核裁军的框架下，将核能力削减到最低限度的威慑水平，同时最大限度地推进经济建设。在这一缓和敌对关系的阶段，朝鲜实际上很难接受美国要求的验证或不可逆措施。如果接受美国提出的CVID，朝鲜需要将当前的新战略路线进一步发展为名副其实的改革开放路线，并将朝美关系提升到韩美关系水平，才能开始全面讨论接受美国的CVID作为最终目标。因此，朝鲜在朝韩首脑会晤或朝美首脑会晤中，以核裁军为框架处理朝鲜半岛无核化问题，并以未来放弃核武器和导弹开发的承诺为代价，获得了暂停韩美联合军事演习。此后，朝鲜将通过观察美国在建立和平体制、关系正常化、解除经济制裁等方面的努力，来追求符合朝鲜模式的完全无核化。朝鲜在对朝美首脑会晤的总体评价中，评价道：“双方就遵守分阶段、同步行动原则以实现朝鲜半岛的和平与稳定、朝鲜半岛的无核化具有重要意义达成了共识”，并确认了这一认识。

因此，朝鲜在此阶段现实可行的途径是，作为核裁军的第一步，为了避免美国要求的外部验证和不可逆措施，首先在初步层面迅速推进自我验证和不可逆措施，作为建立信任措施的一部分。也就是说，朝鲜将追求自我申报和自我验证的方式，而不是由多国或美国主导的特别视察，并自愿采取最低限度的不可逆措施。在这一第一阶段建立信任的过程中，朝鲜要求同时采取韩美联合军事演习暂停和国际经济制裁缓解措施，作为完全体制保障的第一步。而且，无论美国如何施压，例如暗示经济制裁、外交孤立政策、军事选择的可能性，只要朝鲜将核武器视为生存和体制安全的最后保障，那么对朝鲜而言，完全无核化就是生死攸关的决定。

正如蓬佩奥国务卿所说，即使朝鲜自己也理解验证和不可逆措施的必要性，但在确保朝鲜安全保障的最后时刻，也只能非常谨慎地接受美国所期望的外部验证和不可逆措施。因此，如果朝美之间核裁军的第一步——建立信任措施——能够分阶段、同步进行，朝鲜将开始讨论关于国际申报、验证、不可逆措施等涉及最低限度核威慑能力的核设施和核材料，同时展现朝鲜在完全无核化方面的诚意，并正式要求美国兑现建立新的朝美关系、确立和平体制、解除对朝经济制裁等承诺。

作为核裁军第一阶段的朝鲜建立信任措施，很可能单方面迅速推进。然而，第二阶段，即除最低限度核威慑能力之外的无核化过程，将与建立完全体制保障、建立新的朝美关系、构建和平体制、解除国际社会对朝经济制裁和提供经济援助等问题复杂地交织在一起，推进速度将明显放缓。此外，作为最后的第三阶段，朝鲜要完成国际社会满意的完全无核化，并伴随外部验证和不可逆措施，还需要在相当程度的信任基础上做出新的战略决断。如果4月20日通过的朝鲜新战略路线是考虑到国际社会特别是美国的反应，分阶段、同步地削减核武器的条件性决定，那么为了实现CVID，朝鲜需要再次做出重大决断，即采取完全的改革开放路线，并采取无核经济发展并进路线。

完全体制保障的困难

朝美首脑会晤的下一个关注点是，美国在多大程度上具体接受朝鲜要求的完全体制保障。朝鲜的《劳动新闻》报道称，首脑会晤期间就构建朝鲜半岛持久巩固的和平体制问题进行了全面而深入的讨论，并详细报道了相关内容。金正恩委员长主张，两国之间根深蒂固的不信任和敌对感导致了许多问题，因此为了实现朝鲜半岛的和平与稳定、实现无核化，两国必须以相互理解的态度承诺不敌视对方，并采取相应的法律和制度措施。他还表示，构建朝鲜半岛持久巩固的和平体制对安全保障具有重大意义，并且首先需要采取停止刺激对方、敌视对方的军事行动等果断措施。另一方面，据报道，特朗普总统表示，在朝美之间进行善意对话期间，将暂停被朝鲜视为挑衅的韩美联合军事演习，并向朝鲜提供安全保障，同时根据对话与谈判取得进展，可以解除对朝经济制裁。

特朗普总统在首脑会晤后的新闻发布会上表示，金正恩委员长承诺完全无核化，并作为未来停止开发核武器和洲际弹道导弹（ICBM）的履行过程，继已废弃的丰溪里核试验场之后，还将废弃主要导弹发动机试验场。同时，特朗普总统将此称为“战争演习”（war game），并提到了从关岛撤出战略轰炸机以及对演习费用的不满。他还表示，在与朝鲜进行全面合作谈判期间进行战争演习是不合适的，从而明确表示暂停演习。关于对朝安全保障，他提到了和平协定后续谈判的可能性以及早日建交的希望，但核心问题是驻韩美军问题。特朗普总统表示，他原则上希望最终撤出驻韩美军，但目前不作为对朝谈判的一部分进行讨论，并希望在未来某个时候进行讨论。这同时也提出了关于驻韩美军驻扎的长期费用问题，因此目前尚不清楚驻韩美军问题是否作为安全保障的一部分在朝美首脑会晤中进行了讨论。美国至今为止一直通过其他途径坚持立场，即驻韩美军不属于对朝安全保障相关讨论的范畴。

特朗普总统特别强调韩美联合军事演习或驻韩美军的驻扎费用。然而，从长远和整体的视角来看，在亚太地区，这种短期和成本视角的计算将给美国的国家利益带来巨大损失。如果21世纪的美国不退缩到孤立主义，而是要构建新的亚太秩序，就必须不可避免地为地区秩序奠定军事基础。尽管21世纪尖端军事科学技术创新发展迅速，但利用现有的海外基地网络在成本方面是最经济的，这一点是显而易见的。更重要的是，与奥巴马政府将中国视为潜在合作伙伴不同，特朗普政府将中国视为战略竞争对手，在这种现实下，如果美国单方面缩减对盟国军事基地的利用，中国在亚太地区日益增长的影响力将自动增强。

朝鲜为实现完全体制保障提出的终战宣言或和平协定提议，过去曾长期作为撤出驻韩美军后的统一战略被推进和接受。因此，为了消除长期以来相互敌对关系当事国之间的不信任，相互建立信任的努力至关重要。对此，朝鲜表示：“如果美方采取真正的、旨在改善朝美关系、建立信任的措施，我方也将相应地继续采取下一阶段的善意措施。”

认真解决难题

第一，朝鲜抵达完全无核化的最终目标CVID的过程包括：第一阶段，为避免外部验证和不可逆措施而自愿迅速推进的建立信任措施；第二阶段，除最低限度核威慑能力之外的完全无核化；第三阶段，做出朝鲜式改革开放，即无核经济并进路线的战略决断。因此，韩国和周边相关国家应与朝鲜的此类自助努力相协调，推进分阶段、适合的共同进化对朝政策。在第一阶段，应为无核化后的朝鲜安全与繁荣提供具体系统的支持，并提供朝鲜自力更生的蓝图，但同时也要维持压力手段，以防万一在信任不足而陷入困境时回到过去。韩美两国以及中国、日本等相关国家应为无核化建立强有力的共识基础，在最大程度的参与和合理的压力下完成无核化。进入第二阶段时，特朗普总统暗示，从朝鲜进行不可逆无核化开始，经济制裁的缓解是可能的，而蓬佩奥国务卿则持谨慎立场，认为需要更完全的无核化才能缓解制裁，因此需要准确一致的应对。

第二，要使朝鲜完全无核化的要求得到充分满足，必须在长期保持敌对关系的朝美之间建立相当程度的信任。和平体制需要政治信任建设、法律制度信任建设和军事信任建设。朝美首脑会晤是试图通过对话与谈判解决相互理解冲突的第一步，这些努力最终可能导致朝美建交。法律和制度信任建设的核心是终战宣言和和平协定。特别是，鉴于朝鲜过去提出的终战宣言或和平协定提议曾作为撤出驻韩美军后的统一战略而被推进的历史先例，双方为消除这种不信任而付出的努力至关重要。此外，还需要各种支持来保障朝鲜的国际地位。然而，在军事力量仍然是重要政策手段的现实国际政治中，这些努力可能仅仅是“一纸空文”的承诺，因此军事信任建设至关重要。随着朝鲜无核化的推进，美国消除核威胁的承诺，以及南北之间的军事信任建设和军备控制必须同时进行，才能推动完全无核化。应优先推进提高军事信息透明度、南北军事演习事先通知和旁听等军事信任建设措施，然后在此基础上，寻求南北攻击性武器系统的后撤和缩减等军备控制方案。美国的战略资产或驻韩美军是遏制朝鲜核武器和常规攻击的多方面威慑力量，因此应在韩美之间密切协商，并考虑南北军事会谈的成果，讨论驻韩美军的未来作用和规模。最后，为实现完全无核化而提供完全体制保障，需要解除现有的经济制裁，并推动世界规模的综合经济援助，以实现无核化的朝鲜。

第三，朝鲜要实现完全无核化，就需要新的努力来推进朝鲜式改革开放路线，以克服4月20日新战略路线的局限性。为了使比金正恩委员长当前路线更适合完全无核化的朝鲜式改革开放路线成为体制保障的自救措施，除了朝鲜自身的组织努力外，还应推进周边国家的共同进化对朝政策。

第四，朝鲜的完全无核化和完全体制保障问题，不仅仅是朝鲜半岛和平体制问题，同时也是亚太地区和平体制问题。拥有核武器的朝鲜将大大增加亚太秩序中核扩散的风险，而朝鲜体制的不稳定将对试图主导亚太秩序的美国和中国产生重要影响。因此，要成功实现朝鲜的完全无核化，同时寻求朝鲜半岛和平体制和亚太和平体制的复合努力至关重要。朝鲜的完全无核化离不开国际经济援助，而朝鲜的完全体制保障也需要通过美国、中国、韩国等双边，以及六方会谈等多边、联合国等全球层面的复合努力来实现。■

作者

河英善_ EAI理事长，首尔大学名誉教授。在美国华盛顿大学获得国际政治学博士学位，目前担任南北首脑会晤准备委员会元老咨询会议委员。曾任首尔大学政治外交学系教授、首尔大学国际问题研究所所长、美国学研究所所长、韩国和平学协会会长、总统国家安全咨询团（2008-2016）、韩日新时代共同研究韩方共同委员长（2009-2013）等职务。主要著作和合著有《复合世界政治论：战略、原理与新秩序》、《韩日新时代与共生复合网络》、《变革的世界政治》、《中美亚太秩序构建竞争》等。

全在成_ EAI国际关系研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部和统一部政策咨询委员。主要研究领域包括国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作和合著有《南北间战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德？》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

“[EAI 논평]”系列评论旨在为国内外重要议题提供一个讨论平台，让各领域专家通过深入分析发表意见和政策建议。引用时请务必注明出处。EAI是一个与任何政党利益无关的独立研究机构。EAI发布的报告、期刊和书籍中提出的主张和观点仅代表作者个人观点，与EAI无关。