[EAI論評] 米朝首脳会談が残した宿題をきちんと解く

[編集者注]

去る6月12日、米朝首脳の歴史的な会談が実現しました。朝鮮戦争後70余年ぶりのことです。朝鮮半島の平和定着に向けた第一歩であることは明らかですが、当初の期待とは異なり、共同声明に北朝鮮の完全かつ検証可能で不可逆的な核廃棄（CVID）に関する具体的なロードマップとタイムテーブルが含まれなかったため、失望感を示す向きも少なくありません。しかし、ここで重要なのはCVIDが共同声明に含まれたかどうかではなく、北朝鮮が交渉の終着点としてCVIDを受け入れる準備ができているか否かだと、ハ・ヨウソンEAI理事長とチョン・ジェソンソウル大学教授は指摘します。まだそのような議論をするには時期尚早であり、北朝鮮が現在の新戦略路線を一段階さらに進化させた改革開放路線へと発展させ、米朝関係を韓米関係の水準にまで引き上げた後になって初めて、北朝鮮とのCVIDに関する本格的な議論が可能になるだろうと著者らは分析しています。

分断と朝鮮戦争後、過去70年間にわたり敵対関係を維持してきた北朝鮮と米国が、初めて歴史的な首脳会談を開催しました。北朝鮮の平昌オリンピック参加後、3月初旬の韓国特使団の北朝鮮訪問、米朝特使交換を経て行われた6月12日のシンガポール米朝首脳会談は、紆余曲折を経て合意した短く抽象的な共同声明で締めくくられました。この共同声明において、米朝は新たな米朝関係を樹立するために朝鮮半島で恒久的かつ強固な平和体制を構築することに共同で努力し、北朝鮮は板門店会談を再確認しつつ、朝鮮半島の非核化に向けて努力することを核心内容としています。しかし、北朝鮮核問題が完全に解決され、朝鮮半島平和体制が確立されるという楽観論とともに、北朝鮮核問題解決のための具体的な段階と時間表に関する合意内容が欠けており、平和体制構築のための初歩的な原則確認にとどまっているという悲観論が真っ向から対立し、今後の両宿題解きの成否について全く相反する解釈を生んでいます。しかし、何よりも切実なのは、早まった楽観論や悲観論を超えて、米朝首脳会談が残した宿題を丹念に検討し、きちんと解き明かそうとする慎重さです。

北朝鮮の完全な非核化という隠された宿題

米朝首脳会談の最大の関心事は、米国が提示した北朝鮮の完全かつ検証可能で不可逆的な核廃棄（CVID）に関する具体的なロードマップと時間表に対する北朝鮮の同意の有無でした。首脳会談以前に金正恩委員長とポンペオ国務長官との間の二度の会談、ポンペオ国務長官と金英哲副委員長との間の交渉、そして会談直前までソン・キム大使とチェ・ソニ外務次官との間の実務交渉が進められました。ポンペオ長官は会談前日の記者会見で、検証（V）が首脳会談の核心であると繰り返し強調し、北朝鮮を間接的に圧迫しました。6月12日午前9時の会談開始直前まで、米国側はポンペオ長官を通じて、検証（V）と不可逆的廃棄の用語を共同声明に含めようと全力を尽くしました。しかし、結局北朝鮮の同意を得られず、その過程でトランプ大統領は首脳会談を進行することを決断したと伝えられています。したがって、共同声明の抽象性と不確実性は、完全にトランプ大統領個人の責任となったため、記者会見でトランプ大統領は会談の成功を説得するために多くの努力を払わなければなりませんでした。

米朝首脳会談の共同声明は、完全かつ検証可能で不可逆的な北朝鮮の核廃棄（CVID）という米国の当初の目標はもちろん、核廃棄の完了時期に関する具体的なロードマップについても、北朝鮮の同意を取り付けることができませんでした。北朝鮮の核廃棄の代償として米国が終戦宣言をし、北朝鮮の体制保障のための具体的な方策を提示するという期待もありましたが、米朝首脳は4月27日の南北首脳間の板門店宣言を再確認し、朝鮮半島の完全な非核化を提示するにとどまりました。また、北朝鮮の非核化に向けた検証と不可逆性に関する言及が欠けており、「朝鮮半島の非核化」と表現されています。米朝間の非核化に関する新たな合意というよりは、板門店宣言に基づいた非核化の確認という点で、非核化に関して特別な進展がなかったという評価も可能です。さらに、北朝鮮の体制保障に関する具体的な議論も声明に含まれませんでした。

ポンペオ長官は米朝首脳会談直後の韓国訪問で、米国の非核化目標は変わっておらず、韓国に対する同盟公約は確固たるものであると述べました。すなわち、完全な非核化は検証と不可逆的な措置を含む概念であり、生産的で信頼に基づいた交渉が進められる間のみ、合同軍事演習が中断され、北朝鮮と数回の会合を通じて北朝鮮も検証と不可逆措置の不可欠性を理解しており、経済制裁は完全な非核化以前には緩和されないという点を改めて強調しました。CVIDは共同声明に文字通り表現されてはいませんが、両国間の事実上の理解事項であり、今後の交渉の基本となる点で変化はないということです。結局、過去の核および核物質、核施設など全てを含む非核化が目的であり、検証と不可逆措置を交渉を通じて追求していくという説明です。

しかし、北朝鮮は現在、米国とCVIDのための交渉を進めることはできても、CVIDを交渉の最終的な終着点として受け入れる準備はできていません。北朝鮮は去る4月20日の党中央委員会総会で、核・経済並進路線の完成を基盤に経済建設に総力を傾ける新戦略路線を宣言しました。新戦略路線は、過去のように核建設と経済建設の並進路線でもなく、同時に核兵器のない経済建設路線でもありません。代わりに、核軍縮の枠組みに従って核能力を最小限の抑止力水準まで削減しつつ、最大限経済建設を推進しようとしています。このような敵対関係の緩和段階で、現実的に北朝鮮は米国が要求する検証や不可逆的な措置を実質的に受け入れることは困難です。米国が提示しているCVIDを受け入れるためには、北朝鮮が現在の新戦略路線を一段階さらに進化させ、名実ともに改革開放路線として推進し、米朝関係を韓米関係の水準にまで発展させて初めて、米国のCVIDを終着点として受け入れる議論を本格的に行うことができるでしょう。したがって、北朝鮮は南北首脳会談や米朝首脳会談では、核軍縮の次元で朝鮮半島の非核化を扱い、将来の核・ミサイル開発放棄の代償として韓米合同軍事演習の中断を得たのです。その後、米国の平和体制樹立努力、関係正常化、経済制裁緩和などの努力を見守りながら、北朝鮮式の完全な非核化を追求するというものです。北朝鮮は米朝首脳会談の総評で、「朝鮮半島の平和と安定、朝鮮半島の非核化を実現していく過程で、段階別、同時行動原則を遵守することが重要であるという認識を共にした」と評価し、このような認識を確認しています。

したがって、北朝鮮が現在の段階で現実的に選択できる道は、核軍縮の第一段階として米国が要求する外部の検証と不可逆的な措置を回避するために、まず初歩的な水準で自己検証と不可逆的な措置を信頼構築措置の一環として迅速に推進することです。すなわち、多国または米国が主導する特別査察ではなく、北朝鮮が自ら申告し自己検証する方式を追求し、最小限の不可逆措置を自発的に取ることです。このような第1段階の信頼構築過程で、北朝鮮は完全な体制保障の第一段階として、韓米合同軍事演習や国際経済制裁の緩和措置を同時に要求しました。そして、米国が経済制裁と外交的孤立政策、軍事的選択肢の可能性を示唆して北朝鮮をいくら強く圧迫しても、核兵器を生存と体制安全の最後の担保とする限り、北朝鮮にとって完全な非核化は生死をかけた決断です。

ポンペオ長官の言葉のように、北朝鮮自身が検証と不可逆措置の不可避性を理解していても、北朝鮮の安全保障を確保する最後の瞬間まで、米国が希望する外部の検証と不可逆的な措置を非常に慎重に受け入れざるを得ません。したがって、米朝間で核軍縮の第一段階である信頼構築措置が段階的に、かつ同時に進められるならば、北朝鮮は次の段階として、最小限の抑止力のために核施設と核物質などに関する国際的な申告、検証、不可逆措置を議論し始め、完全な非核化に向けた北朝鮮の真摯さを示す一方で、米国が約束した新たな米朝関係の樹立、平和体制の定着、対北朝鮮経済制裁措置の解除などを本格的に要求するでしょう。

核軍縮の第1段階として進められる北朝鮮の信頼構築措置は、一方的に迅速に進められる可能性が高いです。しかし、第2段階として、最小限の核抑止能力を除いた非核化プロセスは、完全な体制保障という新たな米朝関係の樹立、平和体制の構築、国際社会の対北朝鮮経済制裁の解除および経済支援の問題と複雑に絡み合い、目に見えて緩和された速度で進められるでしょう。さらに、最後の第3段階として、北朝鮮が国際社会を満足させる完全な非核化を外部の検証および不可逆措置とともに完成するためには、相当な水準の信頼構築の上に新たな戦略的決断が必要となります。去る4月20日に採択された北朝鮮の新戦略路線が、国際社会、特に米国の対応を念頭に置いて段階的かつ同時にアプローチして核を削減するという条件付き決定であったとすれば、CVIDのためには北朝鮮が完全な改革開放路線を採用し、非核・経済発展の並進路線採用という、もう一度の大きな決断が必要となるでしょう。

完全な体制保障の困難さ

米朝首脳会談の次の関心事は、北朝鮮が要求する完全な体制保障を米国がどの程度具体的に受け入れるかでした。北朝鮮の労働新聞は、首脳会談で朝鮮半島の恒久的かつ強固な平和体制構築に関する問題について、包括的かつ深遠な議論が行われたとし、その内容を詳細に報道しています。金正恩委員長は、両国間に根深い不信と敵対感から多くの問題が生じたため、朝鮮半島の平和と安定を実現し、非核化を達成するためには、両国が互いに理解心を持って敵対しないことを約束し、それを担保する法的・制度的措置を取る必要があると主張しました。そして、朝鮮半島の恒久的かつ強固な平和体制の樹立が安全保障に重大な意義を持ち、現在相手方を刺激し敵対視する軍事行動などを中止する決断から下さなければならないと述べました。一方、トランプ大統領は、米朝間に善意の対話が進められる間、北朝鮮側が挑発と見なす韓米合同軍事演習を中止し、北朝鮮に対する安全保障を提供し、対話と交渉を通じた関係改善が進展するのに伴って、対北朝鮮制裁を解除できるという意向を表明したと報じられています。

トランプ大統領は首脳会談直後の記者会見で、金正恩委員長が完全な非核化を約束し、将来の核・大陸間弾道ミサイル開発に対するモラトリアムの履行過程として、既に実行した豊渓里（プンゲリ）核実験場に続き、主要ミサイルエンジン試験場を廃棄するという約束をしたと述べました。同時に、トランプ大統領はこれを「戦争ゲーム（war game）」と名付け、グアムからの爆撃機展開の問題点、そして訓練費用分担に対する不満などに言及しました。また、北朝鮮と包括的かつ完全な交渉を行う間、戦争ゲームを行うことは適切ではないと発言し、訓練中止を明示しました。対北朝鮮安全保障については、平和協定に関する事後交渉の可能性や、早期の米朝国交樹立への希望などに言及しましたが、核心は在韓米軍に関する論争でした。トランプ大統領は究極的には在韓米軍の撤収を原則的に希望していますが、現段階で対北朝鮮交渉の一部として議論されるものではなく、将来のある時点で議論されることを希望すると付け加えて説明しています。これは、在韓米軍駐留に対するこれまでの一貫した費用問題を同時に提起したものであり、米朝首脳会談で安全保障の一部として在韓米軍問題が討議されたのかどうかについては、明確に知ることは困難です。米国は他の経路を通じて、在韓米軍は対北朝鮮安全保障関連の議論の対象ではないという立場を現在まで堅持しています。

トランプ大統領は韓米合同軍事演習や在韓米軍の駐留費用を特に強調しています。しかし、このような朝鮮半島空間における短期的な、そして経費的な視点からの計算は、この広大な空間において長期的かつ総体的な視点から見れば、米国の国益に大きな損失をもたらすでしょう。21世紀の米国が孤立主義に後退せず、新たなアジア太平洋秩序を構築するためには、地域秩序の軍事的基盤を不可避的に、かつ核心的に整備しなければなりません。21世紀の先端軍事科学の技術革新がどれほど速く進展したとしても、従来の海外基地のネットワークを活用することが費用面で最も経済的であることは明白です。さらに、オバマ政権が中国を潜在的なパートナーとして評価していたのに対し、トランプ政権は中国を戦略的競争相手と見なしている現実において、米国が一方的に同盟軍事基地の活用を縮小すれば、自動的に急速に台頭している中国のアジア太平洋空間における影響力は増大することになるでしょう。

北朝鮮の完全な体制保障のための終戦宣言や平和協定の提案は、過去長年にわたり在韓米軍撤収に伴う統一戦略として推進され、受け入れられてきました。したがって、長年にわたり相互に敵対関係を維持してきた当事国は、このような不信を解消するための信頼構築の相互努力が非常に重要です。これに対し、北朝鮮は「米国側が朝米関係改善のための真の信頼構築措置を取っていくならば、我々もそれに応じて引き続き次の段階の追加的な善意の措置を取っていくことができるという立場」を表明しています。

宿題をきちんと解く

第一に、北朝鮮が完全非核化の最終的な終着点であるCVIDに到達する過程は、外部の検証と不可逆的な措置を回避するために自発的に迅速に進められる第一段階の信頼構築措置、最小限の抑止力のための核兵器を除いた完全非核化の第二段階、北朝鮮式の改革開放である非核・経済並進路線の戦略的決断を下す第三段階から成ります。したがって、韓国と周辺当事国は、北朝鮮のこのような自発的な努力とともに、段階ごとに適合した共同進化的対北朝鮮政策を推進しなければなりません。第1段階では、非核化後の北朝鮮の安全と繁栄のために具体的かつ体系的な支援と、北朝鮮自身が立ち上がるための青写真を提供しつつ、信頼構築が不足して難航する事態に備えて、過去に戻らないようにするための圧力手段も維持しなければなりません。韓米両国はもちろん、中国や日本など関連当事国が、非核化のための最大限の関与と、非核化完成まで合理的な圧力に対する強い合意基盤を 마련해야 합니다。第2段階に入る時、トランプ大統領は北朝鮮の不可逆的な非核化が進められる時点から対北朝鮮経済制裁の緩和が可能だと示唆し、ポンペオ国務長官はより完全な非核化が達成されてこそ制裁緩和が可能だという慎重な立場を表明しており、正確で一貫した対応が必要です。

第二に、北朝鮮の完全な非核化に向けた完全な体制保障の要求がきちんと受け入れられるためには、長期間にわたり敵対関係を維持してきた米朝間で、相当な水準の信頼構築が先行されなければなりません。平和体制は、政治的信頼構築、法的・制度的信頼構築、軍事的信頼構築を必要とします。米朝首脳会談は、相互理解の衝突を軍事的手段で解決する代わりに、対話と交渉で解決しようとする政治的信頼構築の第一歩であり、このような努力は究極的に米朝国交樹立につながる可能性があります。法的・制度的信頼構築の核心は、終戦宣言と平和協定です。特に、北朝鮮の過去の終戦宣言や平和協定の提案が在韓米軍撤収に伴う統一戦略として推進された歴史的経緯があるため、このような不信を解消しようとする双方の努力が非常に重要です。そして、北朝鮮の国際的地位を保障する多様な支援が必要です。しかし、このような努力は、軍事力が依然として重要な政策手段である現実国際政治においては「紙切れ」に過ぎない約束である可能性もあるため、軍事的信頼構築が非常に重要です。北朝鮮の非核化が進められる中で、米国の核の脅威除去の約束、そして南北間の軍事的信頼構築と軍備管理が同時に進められなければ、完全な非核化を推進することはできません。軍事情報の透明性向上、南北朝鮮の軍事演習の事前通知と 참観のような軍事的信頼構築を優先的に推進し、次の段階で南北朝鮮の攻撃兵器体系の後方配置および縮小のような軍備管理策を模索しなければなりません。米国の戦略資産や在韓米軍は、北朝鮮の核・通常攻撃に対する多角的な抑止力であるため、韓米間で緊密な協議の下、南北軍事会談の成果を考慮しながら、在韓米軍の将来的な役割と規模を議論していく必要があります。最後に、完全な非核化のための完全な体制保障は、非核化された北朝鮮のために既存の経済制裁を解除し、世界規模の複合的な経済支援を推進しなければなりません。

第三に、北朝鮮が完全な非核化を終着点とするためには、4月20日の新戦略路線の限界を克服するための北朝鮮式の改革開放路線を推進する新たな努力が必要です。金正恩委員長の現在の路線よりも完全な非核化により適した北朝鮮式の改革開放路線が、体制保障の自発的な策として推進されるようにするためには、北朝鮮自身の自己組織化の努力とともに、周辺国家の共同進化的対北朝鮮政策が推進されなければなりません。

第四に、北朝鮮の完全な非核化と完全な体制保障の問題は、単なる朝鮮半島平和体制の問題ではなく、同時にアジア太平洋地域の平和体制の問題です。核保有国である北朝鮮は、アジア太平洋秩序において核拡散のリスクを大きく増大させるでしょう。北朝鮮体制の不安定さは、アジア太平洋秩序を主導しようとする米国と中国にとって重要な影響を及ぼします。したがって、北朝鮮の完全な非核化を成功裏に達成するためには、朝鮮半島平和体制とアジア太平洋平和体制を同時に模索する複合的な努力が重要です。北朝鮮の完全な非核化には国際的な経済支援が不可欠であり、北朝鮮の完全な体制保障も米国、中国、韓国のような二国間、六者会談のような多国間、国連のような地球規模で複合的に行われなければなりません。■

著者

ハ・ヨウソンEAI理事長、ソウル大学名誉教授。ワシントン大学（University of Washington）で国際政治学博士号を取得。現在、南北首脳会談準備委員会元老諮問会議委員として活動している。ソウル大学政治外交学部教授、ソウル大学国際問題研究所長、米国学研究所長、韓国平和学会会長、大統領国家安全保障諮問団（2008～2016）、日韓新時代共同研究韓国側共同委員長（2009～2013）などを歴任した。主な著書および共著書に『複合世界政治論：戦略と原理、そして新たな秩序』、『日韓新時代と共生複合ネットワーク』、『変革の世界政治』、『米中のアジア太平洋秩序構築競争』などがある。

チョン・ジェソンEAI国際関係研究センター所長、ソウル大学教授。ノースウェスタン大学（Northwestern University）で政治学博士号を取得。外交部および統一部政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、韓米同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および共著書に『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的か』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

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