【EAI评论】对文在寅总统修宪案的评价

编者按

随着文在寅总统于3月26日提出修宪案，国会层面的修宪讨论似乎也将正式展开。最大的争议点预计仍将围绕着政体结构改革的内容。在所谓的“责任总理制”分权型政府制和“总统四年连任制”之间意见不一的情况下，文总统通过修宪案提出了“总统四年连任制”。对此，全北大学李善雨教授评价称，通过让总统在任期第二年举行国会选举，使其具有中期评估的性质，从而发挥制衡作用的构想是值得鼓舞的，但同时也对权力机构的人事任命权仍然集中在总统手中表示担忧。因为在这种结构下，总统的“任期内帝王式统治-任期末跛脚鸭现象”的问题将会重演。因此，李教授提议将除监察院长和国家情报院长之外的三个权力机构负责人的推荐权移交给国会。

文在寅总统的突然修宪案提出，使政局变得火热。有人期待，也有人担忧。事实上，自1987年民主化以来，对现行宪法的质疑从未停止过。因为相比完全成功的总统，以失败告终的总统要多得多。甚至在朴槿惠前总统时期，还发生了民主化以来前所未有的国政麻痹事件。因此，尽管存在相当大的政治和社会争议，但继续拖延修宪进程似乎已不现实。

然而，国会修宪特别委员会的组建以及提交国会层面的修宪案的计划，因党派利益差异而未能实现，因此判断文总统选择依据现行宪法自行提出修宪案。尽管文总统解释了提出修宪案的理由，但由于政党冲突，修宪案的真正意图无论如何都难以获得完全信任。然而，提出修宪案终究是必须有人跨过的一道门槛。考虑到过去总统们因各种政治工程计算而回避修宪论调，或将其作为突破局面的突然提议，导致修宪进程屡屡无法启动，因此，尽管国会通过和全民投票这两个艰难的政治过程尚未完成，但仅从开启程序之门这一点来看，就具有重大意义。

那么问题最终还是出在修宪案的内容上。首先，在序言中以5·18光州民主化运动为首，明确记载光荣的民主主义历史，宣告其为民主宪法，并通过增加自治、分权及地区均衡发展和与自然共存，明确了地方自治和环保时代精神，这些方面很难有异议。特别是大幅新增加强地方自治的条款，虽然可能略显不足，但从将地方自治确立为宪政根基之一的角度来看，可以被视为相当大的变化。此外，将基本权利的主体从国民扩大到人，无论国籍如何都应普遍保障，并明确规定了生命权、身体和精神不受侵害权以及健康安全生活权等，这些都包含了比以往更加进步的民主价值观。再者，引入国会议员的国民罢免制，虽然在规定其要件和程序时需要谨慎，但也十分符合扩大直接民主主义的时代要求。

此外，在经济民主化条款中增加共生，明确土地公开概念，同时明确社会保障和劳动权强化以应对日益增长的两极分化和阶层间失衡风险，以及保障小商户和促进社会经济的努力，这些都足以证明其必要性，并有助于抑制日益加剧的两极分化和追求阶层间的均衡发展。另一方面，在本修宪案中，关于第七条关于退职公务员在职务上的公正性和廉洁性维持义务的条款尤为引人注目，考虑到尽管存在“前官礼遇”的严重弊端，但由于其合宪性争议，改革尝试未能取得突破性进展，这一点也令人非常鼓舞。

从这个角度来看，此次总统提出的修宪案，对于此前充斥社会争议的许多议题，相比于保护既得利益，更强烈地体现了追求分配型改革的意愿。尽管如此，此次修宪案中最具争议的部分，恐怕还是与政体结构相关的内容。事实上，这正是与修宪案在国会通过最息息相关的政治人物的利益直接挂钩的部分。

众所周知，国会一直主张由国会推荐或选举产生的总理独立于总统，负责部分行政职能的分权型政府制，以期削减所谓的“帝王式总统”权力。然而，文总统在此次修宪案中提出了实际上非常稳固的“总统四年连任制”。尽管修宪案可能因国会协商而大幅修改，但这提高了修宪过程可能被简化为是否将政体结构改为接近四年连任总统制，还是维持现状的问题的可能性。当然，根据修宪论者的不同，可能对总统制以外的政府形式有偏好，笔者本人也难以断定此次修宪案在政体结构方面是否是最佳选择。但是，考虑到今后与政体结构相关的主要争议点很可能围绕“总统四年连任制”的运作原理展开，国民对此的支持相对较高，并且根据实际制度设计，本政府形式也有可能相当成功地运行，因此，现阶段以总统制为前提来评价此次修宪案，是比较恰当的。

首先，关于“总统四年连任制”，最令人担忧的部分之一是总统和国会议员选举周期的重叠问题。在此方面，通过引导国会选举在总统任期第二年举行，使其具有中期评估的性质，这一构想非常可喜。通常，总统制最主要的弱点之一被认为是“朝小野大”或“分权政府”的频繁出现，在不少情况下，会试图通过制度性变革来人为地调整两个选举的周期。然而，“分权政府”的情况本身也可以被解读为总统制运作原理内在的制衡机制的核心。因此，本政体结构的正常运作的意义，也应该在于能够激励总统和国会克服“分权政府”局面，为稳定统治做出贡献。

此外，从修宪案关于总理任命的部分来看，如果追求相对完善的总统制，那么总统任命总理，国会批准现行方式，在总统制修宪案中没有大的问题。总统制是最终责任明确归属于总统的政体结构，国会推荐总理在运作原则上存在矛盾。国会希望通过推荐总理来达到类似分权型总统制或二元君主制的效果，但在没有内阁不信任权的情况下，国会行使总理推荐权，可能与初衷相悖，不仅未能带来多少分权效果，反而可能增加总统与国会之间非生产性冲突的可能性，从而产生制度性不协调。

然而，另一方面，文总统的修宪案在总统人事任命权方面也存在一些令人担忧之处。首先，与现行宪法相比，关于权力机构的控制条款几乎没有大的变化。例如，修宪案在很大程度上保留了总统在检察总长等法律规定的公务员任免方面的领导权，实际上保障了总统对检察总长、国家情报院长、警察厅长、国税厅长等四大权力机构负责人拥有与以往几乎同等的垄断性掌控力。虽然在监察院方面表达了使其独立化的意愿，但综合考虑监察院长任命及监察委员构成方式，实际监察院能多大程度上独立于总统履行职责，尚存疑问。此次修宪案甚至允许国会议员兼任部长，而这一直是总统控制国会的批评机制。因此，在总统人事任命权方面，如果非要说的话，只是在比以往稍微加强了对司法独立性的保障。

最终来看，现行政体结构中允许总统在任期内行使“帝王式”权力，同时又导致任期末饱受“跛脚鸭”之苦的结构性因素，并没有大的变化。只要人事任命权集中在总统手中，这些机构的忠诚与背叛的恶性循环就会继续下去。最重要的是，这在新环境下，总统连任成为可能，人们对这些机构在总统第一个任期内能否彻底保持政治中立性，也产生了严重担忧。

因此，与总理推荐权相反，将除监察院长和国家情报院长之外的三个权力机构负责人的推荐权移交给国会，在国会协商一致的方案制定过程中，是值得充分考虑的。当然，除了监察院之外，检察院、警察厅、国税厅等三个机构都属于行政部下属的外厅，从法律形式上看，国会行使这些机构负责人的推荐权可能不妥。但是，如果以朝野协商一致为前提，通过国会推荐，由总统任命这些负责人，那么在绕开争议的同时，更有效地确保这些权力机构的实质性中立性是可能的。这也是在总统制下，最大限度地减少总统“帝王式”统治之后紧随其后的任期末“跛脚鸭”这一极端畸形模式的最佳对策。

最后，如果像文总统的修宪案那样，“总统四年连任制”得以实现，为了提高新宪法下政体结构的完整性，国会的地位和功能的大幅加强是必不可少的。总统制旨在通过强制行政部和议会各自独立构成，且互不影响存续，来实现权力分立，因此，必须以非常均衡的方式设计，使议会能够负责立法并有效制衡行政部。也就是说，总统制越是如此，议会反而越要强大。因此，例如，如果允许政府像文总统的修宪案那样继续提出法律案，那么在条件上需要更加谨慎。此外，不仅是监察院长推荐权，甚至监察院的国会移交也需要从头开始重新讨论。

当然，相对而言，我国国会获得的权力并非绝对不足。问题在于，在实质性主导立法和有效制衡庞大的行政部方面，其人力和物力资源仍然非常匮乏。国会不仅无法提出比政府提案更优秀的法案，而且在很大程度上，其对行政部的有效监督和管理并非主要目标，反而更专注于“阻碍”，这在很大程度上源于这种权力和资源的失衡。尽管如此，在反议会情绪尤为强烈的韩国现实中，包括增加国会议员人数在内，向国会方面追加人力和物力资源绝非易事。正如修宪难以实现一样，后续的课题也绝非简单。

修宪进程才刚刚开始。这一艰难的过程是否会导向新宪法的诞生，还是会在某个阶段因何种原因中断，目前尚无人知晓。但有一点是明确的，那就是文总统从现在到全民投票期间，以及之后，都必须继续向国民说服修宪的必要性，另一方面，也要不断敦促国会达成一致或制定一致方案。■

作者

李善雨全北大学政治外交学系教授。曾在英国格拉斯哥大学获得政治学博士学位。主要研究领域为比较政府制度、俄罗斯政治、东亚国际关系等。主要著作包括《新民主国家的检察官与总统》(2017)、《梅德韦杰夫-普京双头体制的制度基础》(2015)、《围绕政府形式的制度一致性与韩国理想的修宪方向》(2015)等。

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