[EAI 논평] Оценка предложения о поправке к Конституции президента Мун Чжэина

[Примечание редактора]

После того как 26 марта президент Мун Чжэин внес предложение о поправке к Конституции, ожидается, что обсуждение поправок к Конституции начнется в Национальном собрании. Главным спорным моментом, как ожидается, станет вопрос о реформе системы управления. В то время как мнения разделились по поводу системы разделения властей, известной как «система премьер-министра, ответственного перед народом», и «четырехлетнего президентского срока с возможностью переизбрания», президент Мун предложил «четырехлетний президентский срок с возможностью переизбрания» в своем предложении о поправке к Конституции. Профессор Ли Сон У из Университета Чонбук положительно оценил замысел использовать всеобщие выборы, проводимые на втором году президентского срока, в качестве механизма промежуточной оценки для обеспечения сдержек и противовесов, но выразил обеспокоенность по поводу того, что полномочия по назначению на должности в органах власти по-прежнему сосредоточены в руках президента. В такой структуре проблема президентского «имперского правления в течение срока и «синдрома хромой утки» в конце срока» будет повторяться. В связи с этим профессор Ли предлагает передать право предлагать кандидатуры руководителей трех органов власти, за исключением председателя Счетной палаты и директора Национальной разведывательной службы, Национальному собранию.

Внезапное внесение президентом Мун Чжэином предложения о поправке к Конституции вызвало бурную политическую дискуссию. Ожидания смешиваются с опасениями. На самом деле, с момента принятия действующей Конституции в 1987 году в связи с демократизацией, претензии к ней не прекращались. Президентов, запомнившихся провалами, оказалось гораздо больше, чем тех, кто добился полного успеха. Более того, во время правления бывшего президента Пак Кын Хе произошел беспрецедентный паралич государственного управления после периода демократизации. Поэтому, несмотря на значительные политические и социальные споры, представляется практически невозможным дальше откладывать продвижение поправок к Конституции.

Однако, поскольку план по созданию специального комитета Национального собрания по поправкам к Конституции и представлению предложения о поправках к Конституции на уровне Национального собрания был сорван из-за различий в партийных интересах, президент Мун принял решение внести предложение о поправке к Конституции самостоятельно в соответствии с действующей Конституцией. Несмотря на объяснения причин внесения президентом Мун предложения, истинный смысл предложения о поправке к Конституции в любом случае будет трудно полностью принять из-за партийных столкновений. Тем не менее, внесение предложения о поправке к Конституции было барьером, который кто-то должен был преодолеть. Прежде всего, учитывая, что из-за уклонения от дискуссий о поправках к Конституции, вызванных различными политико-инженерными расчетами прошлых президентов, или из-за внезапных предложений для преодоления кризиса, процесс никогда не мог начаться, даже если предстоит непростой политический процесс принятия Национальным собранием и всенародного голосования, само открытие первой двери этого процесса имеет большое значение.

Итак, вопрос сводится к содержанию предложения о поправке к Конституции. Во-первых, трудно возразить против того, чтобы заявить о демократической Конституции, зафиксировав в преамбуле славную историю демократии, начиная с 광주ского демократического движения 5.18, и четко обозначив дух эпохи местного самоуправления и экологически ориентированного развития, добавив положения о самоуправлении, разделении властей и сбалансированном развитии регионов, а также сосуществовании с природой. В частности, значительное расширение положений, направленных на укрепление местного самоуправления, хотя и может показаться недостаточным, может рассматриваться как существенное изменение в плане подтверждения местного самоуправления как одной из основ конституционного строя. Кроме того, расширение субъектов основных прав, которые должны универсально гарантироваться независимо от гражданства, с «граждан» до «людей», и включение таких прав, как право на жизнь, право на телесную и психическую неприкосновенность, а также право на здоровую и безопасную жизнь, отражают гораздо более прогрессивные демократические ценности, чем раньше. Более того, введение процедуры отзыва депутатов Национального собрания народом, хотя и требует осторожности при определении условий и процедур, в значительной степени соответствует эпохальному требованию расширения прямой демократии.

Кроме того, добавление положения о взаимном росте в положения об экономической демократии, фиксация концепции общественной земли, а также усиление социальной защиты от социальных рисков, таких как бедность, и усиление прав трудящихся, и положения о содействии развитию малого и среднего бизнеса и социального предпринимательства, могут способствовать сдерживанию растущего разрыва и стремлению к сбалансированному развитию между слоями общества, поэтому их необходимость полностью признается. Между тем, в данном предложении о поправке к Конституции особенно выделяется положение статьи 7, касающееся обязанности государственных служащих, вышедших на пенсию, поддерживать объективность и честность при исполнении служебных обязанностей, и, учитывая, что, несмотря на крайние злоупотребления «преференциальным обращением после ухода с должности», попытки реформ в этой области не могли значительно продвинуться из-за споров о конституционности, это также очень обнадеживает.

Таким образом, можно понять, что данное предложение о поправке к Конституции, внесенное президентом, сильнее отражает волю к реформам, ориентированным на распределение, чем защиту существующих привилегий, по многим вопросам, которые были предметом общественных дискуссий. Тем не менее, наиболее спорной частью данного предложения о поправке к Конституции, вероятно, останутся вопросы, связанные с системой управления. Это связано с тем, что именно этот аспект напрямую затрагивает интересы политиков, которые могут оказать наибольшее влияние на принятие предложения о поправке к Конституции Национальным собранием.

Как известно, Национальное собрание выступает за систему разделения властей, в которой премьер-министр, предлагаемый или избираемый Национальным собранием, будет выполнять часть исполнительных функций независимо от президента, чтобы сократить так называемую «императорскую власть президента». С другой стороны, президент Мун в своем предложении о поправке к Конституции фактически предлагает весьма устойчивую форму «четырехлетнего президентского срока с возможностью переизбрания». Это увеличивает вероятность того, что, несмотря на то, что предложение о поправке к Конституции может быть значительно изменено в зависимости от согласия Национального собрания, процесс поправки к Конституции в будущем будет сведен к вопросу о том, изменять ли систему управления в форме, близкой к четырехлетнему президентскому сроку с возможностью переизбрания, или сохранять нынешнее положение. Конечно, в зависимости от сторонников поправок к Конституции могут быть предпочтения в отношении форм правления, отличных от президентской, и мне самому трудно дать окончательный ответ на вопрос, является ли данное предложение о поправке к Конституции оптимальным с точки зрения системы управления. Однако, поскольку основные спорные вопросы, касающиеся системы управления в будущем, вероятно, будут сосредоточены вокруг принципов работы «четырехлетнего президентского срока с возможностью переизбрания», и поскольку поддержка со стороны общественности относительно высока, и, в зависимости от фактической 제도вой структуры, данная форма правления может быть успешно реализована, представляется целесообразным на данном этапе оценивать данное предложение о поправке к Конституции, исходя из предпосылки президентской системы.

Прежде всего, одним из самых больших опасений относительно «четырехлетнего президентского срока с возможностью переизбрания» была проблема совпадения избирательных циклов президента и депутатов Национального собрания. В связи с этим очень отрадно, что было предусмотрено, чтобы всеобщие выборы проводились на втором году президентского срока, чтобы последние могли служить промежуточной оценкой. Обычно одним из основных недостатков президентской системы считается частое появление ситуации, когда партия президента не имеет большинства в Национальном собрании или когда власть разделена. Во многих случаях предпринимаются попытки институциональных изменений для искусственного согласования циклов обоих выборов, чтобы преодолеть это. Однако ситуация с разделением власти, парадоксальным образом, может быть истолкована как ключевой механизм сдержек и противовесов, присущий принципам работы президентской системы. Следовательно, нормальное функционирование данной системы управления должно означать, что президент и Национальное собрание могут быть стимулированы к преодолению ситуации разделения власти и содействию стабильному управлению.

Кроме того, если рассматривать часть предложения о поправке к Конституции, касающуюся назначения премьер-министра, то при стремлении к относительно завершенной президентской системе, в предложении о поправке к Конституции президента, которое сохраняет нынешний порядок, при котором премьер-министр назначается президентом и утверждается Национальным собранием, нет серьезных проблем. Поскольку президентская система — это форма правления, при которой окончательная ответственность за управление исполнительной властью возлагается на президента, рекомендация премьер-министра Национальным собранием противоречит принципу ее функционирования. Национальное собрание, вероятно, стремится добиться эффекта, аналогичного системе разделенной власти или полупрезидентской системе, посредством рекомендации премьер-министра, но, в отсутствие права на выражение недоверия правительству, осуществление Национальным собранием права рекомендовать премьер-министра, вопреки его намерениям, может привести к институциональной несогласованности, которая не принесет существенного эффекта разделения властей, а лишь увеличит вероятность непродуктивных конфликтов между президентом и Национальным собранием.

Однако, с другой стороны, в предложении о поправке к Конституции президента Мун есть и весьма вызывающие беспокойство моменты, особенно в отношении полномочий президента по назначению на должности. Прежде всего, по сравнению с действующей Конституцией, существенных изменений в положениях, касающихся контроля над так называемыми органами власти, не наблюдается. Например, предложение о поправке к Конституции в основном сохраняет доминирующую роль президента в назначении генерального прокурора и других государственных служащих, предусмотренных законом, фактически гарантируя президенту почти такой же уровень эксклюзивного контроля над руководителями четырех основных органов власти, таких как генеральный прокурор, директор Национальной разведывательной службы, начальник Национального полицейского агентства и начальник Национального налоговой службы. Только в отношении Счетной палаты выражено намерение сделать ее независимым органом, но, учитывая общий порядок назначения председателя Счетной палаты и формирования состава членов счетной комиссии, вызывает сомнение, насколько реально Счетная палата сможет выполнять свои обязанности независимо от президента. Данное предложение о поправке к Конституции даже допускает совмещение должности депутата Национального собрания с должностью министра, что подвергалось критике как механизм контроля Национального собрания над президентом.

Таким образом, можно сказать, что существенных изменений в институциональных элементах действующей системы управления, которые позволяли президенту осуществлять «императорскую» власть в течение срока, но при этом приводили к крайнему «синдрому хромой утки» в конце срока, не произошло. Пока полномочия по назначению на должности в органах власти сосредоточены в руках президента, прошлые порочные циклы лояльности и отступничества членов этих органов будут продолжаться. Прежде всего, это вызывает серьезную обеспокоенность по поводу того, смогут ли эти органы строго соблюдать политическую нейтральность в течение первого срока президента в новой среде, где возможно переизбрание президента.

Поэтому, в отличие от права рекомендовать премьер-министра, передача права рекомендовать руководителей трех органов власти, за исключением председателя Счетной палаты и директора Национальной разведывательной службы, Национальному собранию может быть рассмотрена в процессе выработки консенсуса Национальным собранием. Конечно, поскольку три органа, такие как прокуратура, полиция и налоговая служба, помимо Счетной палаты, являются подчиненными министерствами исполнительной власти, с точки зрения формального права, передача Национальному собранию права рекомендовать их руководителей может быть неуместной. Однако, если будет принята система, при которой президент назначает руководителей этих органов власти на основании рекомендаций Национального собрания, достигнутых по соглашению обеих партий, это может быть более эффективным для обеспечения фактической нейтральности этих органов власти, минуя такие споры. Это также является лучшим способом минимизировать крайне уродливый шаблон «императорского» правления президента, за которым следует «синдром хромой утки» в конце срока, который постоянно наблюдался в президентской системе.

Наконец, если «четырехлетний президентский срок с возможностью переизбрания», как в предложении президента Мун Чжэина о поправке к Конституции, станет реальностью, то для повышения институциональной завершенности системы управления в новой Конституции необходимо существенное усиление статуса и функций Национального собрания. Это связано с тем, что президентская система, стремящаяся к разделению властей путем принуждения к независимой организации исполнительной и законодательной власти и отсутствию взаимного влияния на их существование, должна быть спроектирована очень сбалансированно, чтобы Национальное собрание могло отвечать за законодательство и эффективно сдерживать исполнительную власть. Другими словами, чем сильнее президентская система, тем сильнее должно быть Национальное собрание. Таким образом, если правительству будет разрешено вносить законопроекты, как в предложении президента Мун Чжэина о поправке к Конституции, необходимо более тщательно подходить к условиям. Кроме того, необходимо пересмотреть с нуля не только право рекомендовать председателя Счетной палаты, но и передачу Счетной палаты Национальному собранию.

Конечно, нельзя сказать, что полномочия, предоставленные нашему Национальному собранию, невелики. Проблема в том, что человеческие и материальные ресурсы для фактического руководства законодательной деятельностью и эффективного сдерживания раздутой исполнительной власти по-прежнему очень скудны. Тот факт, что Национальное собрание не может предлагать законопроекты, превосходящие правительственные, и что оно в основном сосредоточено на «торможении» вместо эффективного надзора за исполнительной властью, в значительной степени обусловлен этим несоответствием между полномочиями и ресурсами. Тем не менее, в корейском обществе, где антипарламентские настроения особенно сильны, увеличение численности депутатов Национального собрания, включая предоставление дополнительных человеческих и материальных ресурсов Национальному собранию, отнюдь не является легкой задачей. Как и трудно добиться поправки к Конституции, так и последующие задачи отнюдь не просты.

Процесс внесения поправок к Конституции только начался. Никто не знает, приведет ли этот трудный процесс к рождению новой Конституции, или он будет остановлен на каком-то этапе и по какой причине. Однако одно ясно: президент Мун Чжэин должен будет продолжать убеждать граждан в необходимости поправок к Конституции в период до всенародного голосования, а также постоянно поощрять Национальное собрание к достижению консенсуса или выработке консенсусного предложения. ■

Автор

Ли Сон УПрофессор политологии и международных отношений Университета Чонбук. Получил докторскую степень по политологии в Университете Глазго (Великобритания). Основные области исследований включают сравнительные системы правления, российскую политику и международные отношения в Восточной Азии. Среди основных публикаций: «Прокуроры и президенты в новых демократиях» (2017), «Институциональные основы системы двухглавого правления Медведева-Путина» (2015), «Институциональная согласованность в отношении форм правления и желаемое направление поправок к Конституции Кореи» (2015) и другие.

«EAI 논평» — это серия комментариев, разработанная для создания площадки для дискуссий, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и представлять политические предложения посредством углубленного анализа по актуальным внутренним и международным вопросам. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением автора.