Evaluación del borrador de enmienda constitucional del Presidente Moon Jae-in [Comentario EAI]

[Nota del editor]

Con la presentación del borrador de enmienda constitucional por parte del Presidente Moon Jae-in el 26 de marzo, se vislumbra una intensificación de las discusiones sobre la reforma constitucional a nivel de la Asamblea Nacional. El principal punto de controversia parece ser, como era de esperar, el contenido relacionado con la reforma de la estructura de gobierno. Mientras las opiniones están divididas entre el llamado "sistema de gobierno de primer ministro responsable" (un sistema de gobierno dividido) y la "reelección presidencial por un mandato de 4 años", el Presidente Moon propuso la "reelección presidencial por un mandato de 4 años" a través del borrador de enmienda. En respuesta, el profesor Lee Seon-woo de la Universidad Nacional de Jeonbuk evaluó como alentador el diseño de que las elecciones generales se celebren en el segundo año del mandato presidencial, otorgándole así un carácter de evaluación intermedia y actuando como un mecanismo de control y equilibrio. Sin embargo, expresó su preocupación por el hecho de que el poder de nombramiento para las agencias de poder siga concentrado en el presidente. En este esquema, el problema de "gobierno imperial durante el mandato presidencial - fenómeno de 'lame duck' al final del mandato" se repetirá. Por lo tanto, el profesor Lee propone la transferencia del poder de recomendación de los jefes de tres agencias de poder, excluyendo al Contralor General y al Director del Servicio Nacional de Inteligencia, a la Asamblea Nacional.

La sorpresiva presentación del borrador de enmienda constitucional por parte del Presidente Moon Jae-in ha encendido el debate político. Las expectativas se mezclan con las preocupaciones. De hecho, las objeciones a la actual Constitución, promulgada junto con la democratización en 1987, no han cesado. Ha habido muchos más presidentes recordados por sus fracasos que por sus éxitos. Incluso durante el mandato de la ex presidenta Park Geun-hye, se produjo un estancamiento sin precedentes en la administración del Estado desde la democratización.

Sin embargo, el plan de la comisión especial de reforma constitucional de la Asamblea Nacional para presentar un borrador de enmienda a nivel de la Asamblea Nacional fracasó debido a diferencias en los intereses partidistas, y por lo tanto, se considera que el Presidente Moon optó por presentar él mismo un borrador de enmienda de acuerdo con la Constitución actual. A pesar de la explicación del Presidente Moon sobre los motivos de la presentación, la verdadera intención del borrador de enmienda es difícil de ser completamente confiable debido a los conflictos partidistas. Sin embargo, la presentación del borrador de enmienda era un umbral que alguien debía cruzar. Sobre todo, considerando que el proceso nunca pudo siquiera comenzar debido a la evasión del discurso de reforma constitucional por cálculos de ingeniería política de presidentes pasados o a propuestas sorpresa para superar crisis coyunturales, se considera que, aunque queden procesos difíciles como la aprobación de la Asamblea Nacional y el referéndum nacional, tiene un significado importante en sí mismo por haber abierto la primera puerta del procedimiento.

Entonces, el problema radica en el contenido del borrador de enmienda. En primer lugar, no hay muchas objeciones a la declaración de que es una constitución democrática al registrar la orgullosa historia de la democracia, comenzando con el Movimiento Democrático de Gwangju del 18 de mayo, en el preámbulo, y al aclarar el espíritu de la época de la autonomía local y la era ecológica al agregar la coexistencia con la naturaleza, la autonomía y el desarrollo equilibrado entre regiones. En particular, la gran cantidad de nuevas disposiciones para fortalecer la autonomía local, aunque puedan parecer insuficientes para algunos, pueden considerarse un cambio considerable en el sentido de que consagran la autonomía local como uno de los pilares de la constitución. Además, la ampliación del sujeto de los derechos fundamentales, que deben ser garantizados universalmente independientemente de la nacionalidad, de "ciudadanos" a "personas", y la especificación de derechos como el derecho a la vida, el derecho a no ver lesionados el cuerpo y la mente, y el derecho a vivir de forma sana y segura, reflejan valores democráticos mucho más avanzados que antes. Además, la introducción del referéndum popular contra los miembros de la Asamblea Nacional, aunque se deba proceder con cautela en la determinación de los requisitos y procedimientos, se ajusta en gran medida a la demanda de la época de expansión de la democracia directa.

Asimismo, la adición de "coexistencia" a las disposiciones de democratización económica, la mención del "concepto público de la tierra", el fortalecimiento de la protección social y los derechos laborales contra riesgos sociales como la polarización, la enfermedad, la vejez, el desempleo y la pobreza, y la especificación de esfuerzos para proteger a los pequeños y medianos empresarios y promover la economía social, pueden ser reconocidos en su totalidad por su necesidad en el sentido de que pueden contribuir a la supresión de la creciente polarización y la búsqueda del desarrollo equilibrado entre clases. Por otro lado, en este borrador de enmienda constitucional, la disposición relativa a la obligación de mantener la imparcialidad y la integridad en el ejercicio de sus funciones por parte de los funcionarios públicos jubilados, correspondiente al Artículo 7, llama particularmente la atención. Considerando que los intentos de reforma de esta cuestión, a pesar de los graves perjuicios del "favor de ex-funcionarios", no han podido avanzar significativamente debido a controversias sobre su inconstitucionalidad, esto también es muy alentador.

Visto así, se entiende que el borrador de enmienda constitucional presentado por el presidente refleja una fuerte voluntad de reforma orientada a la distribución en lugar de la protección de los intereses creados, en relación con muchas cuestiones que han sido objeto de debate social. Sin embargo, la parte más controvertida de este borrador de enmienda constitucional será, como era de esperar, el contenido relacionado con la estructura de gobierno. Esto se debe a que es precisamente en este punto donde se encuentran directamente los intereses de los políticos que pueden ejercer la mayor influencia en la aprobación del borrador de enmienda constitucional por parte de la Asamblea Nacional.

Como es bien sabido, la Asamblea Nacional ha abogado por un sistema de gobierno dividido, en el que el primer ministro, recomendado o elegido por la Asamblea Nacional, desempeñe parte de la función ejecutiva independientemente del presidente, con el fin de reducir el poder del llamado "presidente imperial". Por el contrario, el Presidente Moon, a través de este borrador de enmienda constitucional, ha propuesto de hecho una forma muy firme de "reelección presidencial por un mandato de 4 años". A pesar de que el borrador de enmienda puede ser modificado en gran medida dependiendo de la aprobación de la Asamblea Nacional, esto aumenta la probabilidad de que el proceso de reforma constitucional futuro se reduzca a la cuestión de si la estructura de gobierno se cambiará a una forma cercana a la presidencia de 4 años reelegible o si se mantendrá el statu quo. Por supuesto, puede haber preferencias por formas de gobierno distintas a la presidencial entre los defensores de la reforma constitucional, y al autor tampoco le resulta fácil dar una respuesta definitiva sobre si este borrador de enmienda es el mejor en términos de estructura de gobierno. Sin embargo, dado que es probable que las principales cuestiones relacionadas con la estructura de gobierno se planteen en torno al principio de funcionamiento de la "reelección presidencial por un mandato de 4 años", que el apoyo público a esta opción es relativamente alto, y que esta forma de gobierno también podría funcionar con bastante éxito dependiendo de cómo se diseñe el sistema, se considera apropiado evaluar el borrador de enmienda basándose en la premisa de la presidencia en este momento.

En primer lugar, una de las mayores preocupaciones sobre la "reelección presidencial por un mandato de 4 años" era la superposición de los ciclos electorales presidenciales y de los miembros de la Asamblea Nacional. En este sentido, es muy afortunado que se haya diseñado para que las elecciones generales se celebren en el segundo año del mandato presidencial, permitiendo que estas últimas tengan un carácter de evaluación intermedia. Una de las debilidades más importantes del sistema presidencial suele ser la frecuente aparición de una situación de "mayoría de oposición en la Asamblea Nacional" o "gobierno dividido", y en muchos casos se intentan cambios institucionales para ajustar artificialmente los ciclos de ambas elecciones para resolver esto. Sin embargo, la situación de "gobierno dividido" puede interpretarse, paradójicamente, como un mecanismo clave de control y equilibrio inherente al principio de funcionamiento del sistema presidencial. Por lo tanto, el funcionamiento normal de esta estructura de gobierno debería significar la capacidad de incentivar al presidente y a la Asamblea Nacional a superar la situación de "gobierno dividido" y contribuir a un gobierno estable.

Además, al examinar la parte relacionada con el nombramiento del primer ministro en el borrador de enmienda, si se busca una presidencia relativamente completa, no hay grandes problemas con el borrador de enmienda presidencial que mantiene el método actual en el que el presidente nombra al primer ministro y la Asamblea Nacional lo ratifica. Dado que la presidencia es una estructura de gobierno en la que la responsabilidad final de la operación del poder ejecutivo recae claramente en el presidente, la recomendación de un primer ministro por parte de la Asamblea Nacional va en contra de su principio de funcionamiento. La Asamblea Nacional puede intentar lograr un efecto similar al de un sistema presidencial dividido o un sistema de gobierno colegiado a través de la recomendación de un primer ministro, pero en una situación en la que no se otorga el poder de desconfianza al gabinete, la ejercicio del poder de recomendación de primer ministro por parte de la Asamblea Nacional, a diferencia de su intención, puede generar una desproporción institucional que no contribuya significativamente a la división del poder, sino que solo aumente la posibilidad de conflictos improductivos entre el presidente y la Asamblea Nacional.

Sin embargo, por otro lado, el borrador de enmienda del Presidente Moon no está exento de preocupaciones, especialmente en lo que respecta al poder de nombramiento del presidente. En primer lugar, en comparación con la Constitución actual, no se observan cambios significativos en las disposiciones relativas al control de las llamadas agencias de poder. Por ejemplo, el borrador de enmienda mantiene en gran medida el protagonismo del presidente en el nombramiento y destitución de fiscales generales y otros funcionarios designados por ley, garantizando de hecho que el presidente mantenga un poder de control casi exclusivo sobre los jefes de las cuatro agencias de poder, como el fiscal general, el director del Servicio Nacional de Inteligencia, el jefe de la Policía Nacional y el jefe de la Administración Tributaria Nacional. Solo en el caso de la Contraloría General se expresa la voluntad de convertirla en un organismo independiente, pero considerando el método de nombramiento del Contralor General y la composición de los miembros de la Contraloría, existe cierta duda sobre cuán autónomamente podrá la Contraloría General desempeñar sus funciones independientemente del presidente. Incluso este borrador de enmienda permite la doble función de miembro de la Asamblea Nacional como ministro, que ha sido criticada continuamente como un mecanismo de control de la Asamblea Nacional sobre el presidente.

En definitiva, visto así, no hay cambios significativos en los elementos estructurales de gobierno que han permitido al presidente ejercer un poder "imperial" durante su mandato y, al mismo tiempo, han provocado un severo "fenómeno de 'lame duck'" al final de su mandato. Mientras el poder de nombramiento de las agencias de poder esté concentrado en el presidente, el antiguo círculo vicioso de lealtad y deserción de los miembros de estas agencias continuará. Sobre todo, esto genera serias preocupaciones sobre si estas agencias podrán mantener una estricta neutralidad política durante el primer mandato del presidente en el nuevo entorno en el que la reelección presidencial es posible.

Por lo tanto, en contraposición al poder de recomendación del primer ministro, la transferencia del poder de recomendación de los jefes de tres agencias de poder, excluyendo al Contralor General y al Director del Servicio Nacional de Inteligencia, a la Asamblea Nacional es algo que bien podría considerarse durante el proceso de elaboración de un acuerdo en la Asamblea Nacional. Por supuesto, dado que las tres agencias, a saber, la fiscalía, la policía y la administración tributaria, además de la Contraloría General, son todas agencias externas del poder ejecutivo, puede ser formalmente inadecuado que la Asamblea Nacional ejerza el poder de recomendación de los jefes de estas agencias. Sin embargo, si se adopta un sistema en el que el presidente nombre a los jefes de estas agencias de poder tras recibir la recomendación de la Asamblea Nacional, basándose en un acuerdo entre los partidos mayoritario y minoritario, podría ser mucho más eficaz para garantizar la neutralidad sustantiva de estas agencias de poder, al tiempo que se elude esta controversia. Esta es también la mejor manera de minimizar el patrón extremadamente anómalo de "gobierno imperial" del presidente seguido de "fenómeno de 'lame duck'" al final de su mandato, que se ha observado continuamente bajo el sistema presidencial.

Finalmente, si la "reelección presidencial por un mandato de 4 años" se materializa como en el borrador de enmienda del Presidente Moon, se insta a que un fortalecimiento masivo del estatus y la función de la Asamblea Nacional sea esencial para mejorar la integridad estructural de gobierno de la nueva constitución. Esto se debe a que el sistema presidencial, que busca la separación de poderes al obligar a que el poder ejecutivo y el legislativo se compongan de forma independiente y no se influyan mutuamente en su existencia, debe diseñarse de manera muy equilibrada para que la Asamblea Nacional sea responsable de la legislación y pueda ejercer un control efectivo sobre el poder ejecutivo. Es decir, cuanto más presidencial sea el sistema, más fuerte debe ser la Asamblea Nacional. Por lo tanto, por ejemplo, si se permite que el gobierno siga presentando proyectos de ley como en el borrador de enmienda del Presidente Moon, parece necesario ser más cauteloso con los requisitos. Además, es necesario reexaminar desde cero la cuestión de transferir la Contraloría General a la Asamblea Nacional, más allá de la simple recomendación del Contralor General.

Por supuesto, no se puede decir que los poderes otorgados a nuestra Asamblea Nacional sean necesariamente pocos en comparación. El problema es que los recursos humanos y materiales siguen siendo muy escasos para liderar sustancialmente la legislación y ejercer un control efectivo sobre el voluminoso poder ejecutivo. El hecho de que la Asamblea Nacional no pueda proponer leyes mejores que las del gobierno, y que se haya centrado principalmente en "obstaculizar" en lugar de supervisar y controlar eficazmente al poder ejecutivo, se debe en gran medida a esta discrepancia entre los poderes y los recursos. Sin embargo, en la realidad coreana, donde el sentimiento anti-Asamblea Nacional es particularmente fuerte, no es fácil otorgar recursos humanos y materiales adicionales a la Asamblea Nacional, incluido el aumento del número de miembros de la Asamblea Nacional. Las tareas posteriores tampoco son sencillas, al igual que es difícil que se logre la reforma constitucional.

El proceso de reforma constitucional acaba de comenzar. Nadie sabe todavía si este arduo proceso conducirá al nacimiento de una nueva constitución, o si se detendrá en alguna etapa y por qué motivo. Sin embargo, un hecho es claro: el Presidente Moon deberá seguir persuadiendo a la opinión pública de la necesidad de la reforma constitucional no solo hasta el momento del referéndum, sino también después, y al mismo tiempo, deberá seguir instando a la Asamblea Nacional a alcanzar un acuerdo o a elaborar un acuerdo. ■

Autor

Lee Seon-woo_ Profesor de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Jeonbuk. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Glasgow, Reino Unido. Sus principales áreas de investigación incluyen sistemas de gobierno comparados, política rusa y relaciones internacionales de Asia Oriental. Sus publicaciones incluyen "Prosecutors and Presidents in New Democracies" (2017), "The Institutional Basis of the Medvedev-Putin Dyarchy" (2015), "Institutional Consistency Regarding Forms of Government and the Desirable Direction of Constitutional Reform in Korea" (2015), entre otras.

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