Évaluation de la proposition de réforme constitutionnelle du président Moon Jae-in

[Note de l'éditeur]

Suite à la présentation par le président Moon Jae-in d'une proposition de réforme constitutionnelle le 26 mars, des discussions sur la réforme constitutionnelle semblent s'intensifier au niveau de l'Assemblée nationale. Le principal point de discorde concernera la restructuration du système de gouvernance. Alors que les opinions divergent sur le système de gouvernement partagé, appelé « système de Premier ministre responsable », et sur la « mandature présidentielle de quatre ans renouvelable », le président Moon a proposé la « mandature présidentielle de quatre ans renouvelable » dans sa proposition de réforme. À cet égard, le professeur Lee Seon-woo de l'Université nationale de Jeonbuk a estimé que la proposition visant à faire coïncider les élections législatives avec la deuxième année du mandat présidentiel, afin qu'elles aient un caractère d'évaluation intermédiaire et servent de mécanisme de contrôle et d'équilibre, était encourageante. Cependant, il a exprimé des inquiétudes quant au fait que le pouvoir de nomination aux organes de pouvoir reste concentré entre les mains du président. Dans un tel schéma, le problème de la « gouvernance impériale pendant le mandat présidentiel – phénomène de fin de mandat » se répétera. Par conséquent, le professeur Lee propose de transférer le pouvoir de recommandation des chefs de trois organes de pouvoir, à l'exception du président de la Cour des comptes et du directeur du Service national de renseignement, à l'Assemblée nationale.

La présentation soudaine d'un projet de réforme constitutionnelle par le président Moon Jae-in a enflammé la scène politique. Les attentes sont mitigées, tout comme les inquiétudes. En fait, les critiques de l'actuelle Constitution, adoptée lors de la démocratisation de 1987, n'ont jamais cessé. Les présidents dont le mandat a été marqué par l'échec sont bien plus nombreux que ceux dont le mandat a été couronné de succès. La situation a même atteint un point de paralysie gouvernementale sans précédent depuis la démocratisation sous l'ancienne présidente Park Geun-hye. Par conséquent, malgré des controverses politiques et sociales considérables, il semble pratiquement impossible de reporter indéfiniment la promotion de la réforme constitutionnelle.

Cependant, le plan visant à former un comité spécial de réforme constitutionnelle à l'Assemblée nationale et à soumettre une proposition de réforme constitutionnelle a échoué en raison de divergences d'intérêts partisans, ce qui a conduit le président Moon à choisir de présenter lui-même une proposition de réforme constitutionnelle en vertu de la Constitution actuelle. Malgré les explications du président Moon sur les raisons de sa proposition, la véritable intention de la réforme constitutionnelle ne peut être pleinement comprise en raison des conflits partisans. Néanmoins, la présentation d'une proposition de réforme constitutionnelle était un seuil que quelqu'un devait franchir. Surtout, compte tenu du fait que le débat sur la réforme constitutionnelle a été évité à plusieurs reprises en raison de calculs politiques variés des anciens présidents ou proposé comme une surprise pour sortir d'une impasse, il est d'une importance capitale d'avoir ouvert la première porte de la procédure, même si un processus politique difficile de ratification par l'Assemblée nationale et de référendum populaire reste à venir.

La question porte donc finalement sur le contenu de la proposition de réforme. Premièrement, il est difficile d'avoir de fortes objections à la déclaration de la Constitution comme une constitution démocratique en inscrivant dans son préambule l'histoire fière de la démocratie, à commencer par le mouvement démocratique de Gwangju du 18 mai, et en précisant l'esprit de l'époque de l'autonomie locale et de l'environnementalisme en ajoutant l'autonomie, la décentralisation, le développement équilibré entre les régions et la coexistence avec la nature. En particulier, la création de nombreuses nouvelles dispositions visant à renforcer l'autonomie locale, bien qu'elles puissent sembler insuffisantes pour certains, peut être considérée comme un changement significatif dans la mesure où elle confirme l'autonomie locale comme l'un des fondements de la constitution. De plus, l'élargissement du sujet des droits fondamentaux, qui doivent être garantis universellement indépendamment de la nationalité, des citoyens aux personnes, et la spécification de droits tels que le droit à la vie, le droit à ne pas voir sa vie et son corps et son esprit lésés, et le droit de vivre sainement et en sécurité, incorporent des valeurs démocratiques bien plus avancées qu'auparavant. En outre, l'introduction du mécanisme de révocation populaire des membres de l'Assemblée nationale, bien que nécessitant une approche prudente dans la détermination des conditions et des procédures, correspond largement aux exigences de l'époque d'extension de la démocratie directe.

En outre, l'ajout de la notion de coexistence aux dispositions sur la démocratie économique, la mention du concept public de la terre, le renforcement de la protection sociale contre les risques sociaux tels que l'invalidité, la maladie, la vieillesse, le chômage et la pauvreté, ainsi que la spécification des efforts pour la protection des petites et moyennes entreprises et la promotion de l'économie sociale, peuvent être considérés comme suffisamment justifiés dans la mesure où ils peuvent contribuer à la suppression de la polarisation croissante et à la poursuite du développement équilibré entre les classes. Par ailleurs, dans cette proposition de réforme constitutionnelle, la disposition relative à l'obligation de maintenir l'impartialité et l'intégrité dans l'exercice de leurs fonctions pour les fonctionnaires à la retraite, qui correspond à l'article 7, est particulièrement remarquable. Compte tenu du fait que les tentatives de réforme de ce problème, malgré les graves préjudices causés par le favoritisme envers les anciens collègues, n'ont pas pu progresser de manière significative en raison de controverses sur leur constitutionnalité, cela est également très encourageant.

Vu sous cet angle, il est entendu que la proposition de réforme constitutionnelle présidentielle actuelle reflète une volonté plus forte de réforme orientée vers la redistribution que vers la protection des intérêts acquis, concernant de nombreuses questions qui ont fait l'objet de débats sociaux. Néanmoins, la partie la plus controversée de cette proposition de réforme constitutionnelle concernera probablement le contenu lié à la structure de gouvernance. En effet, c'est précisément dans ce domaine que les intérêts des politiciens, qui peuvent avoir la plus grande influence sur la ratification de la proposition de réforme constitutionnelle par l'Assemblée nationale, sont directement en jeu.

Comme on le sait, l'Assemblée nationale a plaidé pour un système de gouvernement partagé, dans lequel le Premier ministre, recommandé ou élu par l'Assemblée nationale, serait indépendant du président et responsable d'une partie des fonctions exécutives, afin de réduire le pouvoir présidentiel dit « impérial ». En revanche, le président Moon, par le biais de cette proposition de réforme constitutionnelle, a en fait proposé une forme très solide de « mandature présidentielle de quatre ans renouvelable ». Bien que la proposition de réforme puisse être considérablement modifiée en fonction de l'accord au sein de l'Assemblée nationale, cela augmente la probabilité que le processus de réforme constitutionnelle se résume à la question de savoir si la structure de gouvernance sera modifiée dans une direction proche d'un système présidentiel avec une mandature de quatre ans renouvelable, ou si l'état actuel sera maintenu. Bien sûr, selon les partisans de la réforme constitutionnelle, il peut y avoir une préférence pour des formes de gouvernement autres que le système présidentiel, et l'auteur lui-même a du mal à répondre avec certitude si cette proposition de réforme constitutionnelle est la meilleure en termes de structure de gouvernance. Cependant, étant donné que les principaux points de discorde concernant la structure de gouvernance seront probablement soulevés autour du mode de fonctionnement de la « mandature présidentielle de quatre ans renouvelable », que le soutien du public à celle-ci est relativement élevé, et que ce mode de gouvernement peut être géré avec succès en fonction de la manière dont la conception institutionnelle est réalisée, il est jugé approprié à l'heure actuelle d'évaluer la proposition de réforme constitutionnelle en partant du principe du système présidentiel.

Premièrement, l'une des principales préoccupations concernant la « mandature présidentielle de quatre ans renouvelable » était le problème de la superposition des cycles électoraux présidentiels et législatifs. À cet égard, il est très heureux que la proposition vise à encourager les élections législatives à avoir lieu la deuxième année du mandat présidentiel, afin que ces dernières puissent avoir un caractère d'évaluation intermédiaire. L'une des faiblesses les plus importantes du système présidentiel est généralement considérée comme l'apparition fréquente d'une situation de « minorité parlementaire » ou de « gouvernement partagé », et des tentatives de modifications institutionnelles sont souvent faites pour synchroniser artificiellement les cycles des deux élections afin de résoudre ce problème. Cependant, la situation de gouvernement partagé peut paradoxalement être interprétée comme un mécanisme clé de contrôle et d'équilibre inhérent au mode de fonctionnement du système présidentiel. Par conséquent, le fonctionnement normal de cette structure de gouvernance devrait logiquement inciter le président et l'Assemblée nationale à surmonter la situation de gouvernement partagé et à contribuer à une gouvernance stable.

De plus, en examinant la partie de la proposition de réforme constitutionnelle relative à la nomination du Premier ministre, si l'on vise un système présidentiel relativement achevé, il n'y a pas de problème majeur avec la proposition de réforme constitutionnelle présidentielle qui maintient la méthode actuelle où le président nomme le Premier ministre et l'Assemblée nationale l'approuve. Le système présidentiel est une structure de gouvernance dans laquelle la responsabilité finale de la gestion du pouvoir exécutif est clairement attribuée au président, et la recommandation d'un Premier ministre par l'Assemblée nationale est en contradiction avec ses principes de fonctionnement. L'Assemblée nationale chercherait à obtenir un effet similaire à celui d'un système présidentiel partagé ou d'un régime d'assemblée par la recommandation d'un Premier ministre, mais l'exercice du pouvoir de recommandation d'un Premier ministre par l'Assemblée nationale, en l'absence d'un pouvoir de censure de l'exécutif, est susceptible de créer une inadéquation institutionnelle qui, contrairement à son intention, n'apporte que peu d'effets de décentralisation et ne fait qu'augmenter la possibilité de conflits improductifs entre le président et l'Assemblée nationale.

Cependant, d'un autre côté, la proposition de réforme constitutionnelle du président Moon présente également des aspects préoccupants, notamment en ce qui concerne le pouvoir de nomination du président. Premièrement, par rapport à la Constitution actuelle, peu de changements significatifs peuvent être constatés dans les dispositions relatives au contrôle des soi-disant organes de pouvoir. Par exemple, la proposition de réforme constitutionnelle maintient largement le rôle prédominant du président dans la nomination et la révocation des procureurs généraux et d'autres fonctionnaires désignés par la loi, garantissant ainsi de facto que le président conserve un pouvoir de contrôle quasi exclusif sur les chefs des quatre principaux organes de pouvoir tels que le procureur général, le directeur du Service national de renseignement, le chef de la police nationale et le chef de l'administration fiscale. Bien que l'intention d'autonomiser la Cour des comptes en tant qu'institution indépendante soit exprimée, compte tenu de la méthode de nomination du président de la Cour des comptes et de la composition des membres de la Cour, il est quelque peu douteux de savoir dans quelle mesure la Cour des comptes pourra réellement exercer ses fonctions de manière autonome par rapport au président. Cette proposition de réforme constitutionnelle permet même la cumul des fonctions de membre de l'Assemblée nationale et de ministre, qui a été critiquée comme un mécanisme de contrôle de l'Assemblée nationale sur le président. Par conséquent, en ce qui concerne le pouvoir de nomination du président, si l'on devait le préciser, seule l'intention de renforcer légèrement la garantie de l'indépendance du pouvoir judiciaire par rapport à la période précédente est notable.

En fin de compte, de ce point de vue, il n'y a pas de changement majeur dans les éléments structurels de gouvernance actuels qui ont permis au président d'exercer un pouvoir « impérial » pendant son mandat, tout en le soumettant à une sévère « fin de mandat » à la fin de celui-ci. Tant que le pouvoir de nomination aux organes de pouvoir restera concentré entre les mains du président, le cercle vicieux passé de loyauté et de défection de ces membres se poursuivra. Surtout, cela suscite de sérieuses inquiétudes quant à la capacité de ces organes à maintenir une stricte neutralité politique pendant le premier mandat du président dans le nouvel environnement où la réélection présidentielle est possible.

Par conséquent, contrairement au pouvoir de recommandation du Premier ministre, il serait judicieux d'envisager de transférer le pouvoir de recommandation des chefs de trois organes de pouvoir, à l'exception du président de la Cour des comptes et du directeur du Service national de renseignement, à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration de l'accord au sein de l'Assemblée nationale. Bien sûr, étant donné que les trois organes, à savoir le parquet, la police et l'administration fiscale, sont tous des agences subordonnées à divers ministères du pouvoir exécutif, il peut être inapproprié en termes de forme juridique pour l'Assemblée nationale d'exercer le pouvoir de recommandation de leurs chefs. Cependant, si le président nomme les chefs de ces organes de pouvoir après avoir reçu leurs recommandations de l'Assemblée nationale, sur la base d'un accord entre les partis majoritaire et minoritaire, cela pourrait être beaucoup plus efficace pour garantir la neutralité réelle de ces organes de pouvoir tout en contournant ces controverses. C'est aussi la meilleure façon de minimiser le schéma extrêmement anormal de la gouvernance « impériale » du président suivie de la « fin de mandat » qui a été constamment observée sous le système présidentiel.

Enfin, si la « mandature présidentielle de quatre ans renouvelable » se concrétise, comme dans la proposition de réforme constitutionnelle du président Moon, nous tenons à souligner que le renforcement considérable du statut et des fonctions de l'Assemblée nationale est essentiel pour améliorer la complétude structurelle de gouvernance de la nouvelle constitution. Le système présidentiel vise la séparation des pouvoirs en obligeant l'exécutif et le législatif à être constitués indépendamment et à ne pas pouvoir affecter mutuellement leur existence ; il doit donc être conçu de manière très équilibrée pour que l'Assemblée nationale soit responsable de la législation et puisse exercer un contrôle efficace sur le pouvoir exécutif. Autrement dit, plus le système présidentiel est fort, plus l'Assemblée nationale doit être forte. Par conséquent, par exemple, si le gouvernement est autorisé à continuer de proposer des projets de loi comme dans la proposition de réforme constitutionnelle du président Moon, il semble nécessaire d'être plus prudent quant aux conditions. De plus, il est nécessaire de réexaminer la question du transfert de la Cour des comptes à l'Assemblée nationale, au-delà de la simple recommandation de son président.

Bien sûr, on ne peut pas dire que les pouvoirs conférés à l'Assemblée nationale soient relativement faibles. Le problème est que les ressources humaines et matérielles sont encore très insuffisantes pour diriger de manière substantielle la législation et exercer un contrôle efficace sur le pouvoir exécutif pléthorique. Le fait que l'Assemblée nationale ne soit pas en mesure de proposer des projets de loi supérieurs à ceux du gouvernement, et qu'elle se concentre principalement sur le « freinage » plutôt que sur la surveillance et le contrôle efficaces du gouvernement, découle en grande partie de cette inadéquation entre les pouvoirs et les ressources. Néanmoins, dans la réalité coréenne où le sentiment anti-parlementaire est particulièrement fort, il n'est pas facile d'accorder des ressources humaines et matérielles supplémentaires à l'Assemblée nationale, y compris une augmentation du nombre de ses membres. Les défis post-réforme sont tout aussi complexes que la difficulté de réaliser la réforme constitutionnelle.

Le processus de réforme constitutionnelle ne fait que commencer. Personne ne sait encore si ce processus ardu mènera à la naissance d'une nouvelle constitution, ou s'il sera interrompu à un certain stade et pour quelle raison. Cependant, une chose est claire : le président Moon devra continuer à persuader le public du bien-fondé de la réforme constitutionnelle pendant la période allant jusqu'au référendum, et en même temps, il devra constamment encourager l'accord ou la formation d'un accord au sein de l'Assemblée nationale. ■

Auteur

Lee Seon-wooProfesseur au Département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université nationale de Jeonbuk. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Glasgow, au Royaume-Uni. Ses principaux domaines de recherche comprennent les systèmes de gouvernement comparés, la politique russe et les relations internationales en Asie de l'Est. Ses publications comprennent notamment « Prosecutors and Presidents in New Democracies » (2017), « The Institutional Basis of the Medvedev-Putin Dyarchy » (2015), et « Institutional Consistency Regarding Forms of Government and the Desirable Direction of Constitutional Reform in Korea » (2015).

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