[EAI論評] 文在寅（ムン・ジェイン）大統領の憲法改正案に対する評価

[編集者注]

去る3月26日、文在寅大統領が憲法改正案を発議したことにより、国会レベルでも憲法改正の議論が本格化する兆しを見せている。最大の争点は、やはり統治構造の改編に関する内容となる見通しだ。いわゆる「責任首相制」と呼ばれる権能分立型政府制と「大統領4年重任制」を巡って意見が分かれる中、文大統領は憲法改正案を通じて「大統領4年重任制」を提案した。これに対し、イ・ソヌ全北大学教授は、大統領任期の2年目に総選挙を実施させることで、これが中間評価の性格を持つようにし、牽制と均衡のメカニズムとして機能するように構想したのは称賛に値すると評価しつつも、権力機関に対する人事権が依然として大統領に集中している点については懸念を示した。このような構図では、大統領の「任期中の帝王的な統治と任期末のレームダック現象」という問題が繰り返されることになるからだ。そのため、イ教授は監査院長および国家情報院長を除いた3つの権力機関長の推薦権を国会に移管する案を提案する。

文在寅大統領による電撃的な憲法改正案発議で、政局は熱を帯びている。期待と懸念が入り混じったものだ。事実、1987年の民主化と共に制定された現行憲法に対する問題提起は、これまで絶えなかった。完全に成功した大統領よりも、失敗で記憶された大統領の方がはるかに多いからだ。さらには、朴槿恵（パク・クネ）前大統領の時期に至っては、民主化以降、初となる国政麻痺事態まで発生してしまった。したがって、相当な政治的・社会的な論争にもかかわらず、憲法改正の推進を無闇にこれ以上遅らせることは現実的に困難に見える。

ところが、国会憲法改正特別委員会が構成され、国会レベルでの憲法改正案を提出しようとしていた計画が、党派的利害関係の相違により無に帰し、そのため文大統領が、現行憲法に基づいて自ら憲法改正案を発議するという選択をしたものと判断される。文大統領の発議理由に対する説明にもかかわらず、政派的衝突により、憲法改正案の真意は、いずれにせよ完全に信頼されることは難しい状況だ。しかし、憲法改正案の発議は、必ず誰かが越えなければならなかった敷居であった。何よりも、過去の大統領たちの様々な政治工学的計算による憲法改正論議そのものの回避や、局面打開のためのサプライズ提案などにより、その過程がしばしば開始すらできなかったことを考慮すれば、たとえ国会通過と国民投票という容易ではない政治過程が残っているとしても、その手続きの最初の扉を開いたという点だけでも、重大な意味があると考える。

ならば、問題は結局、憲法改正案の内容である。まず、前文に5.18光州民主化運動を筆頭に、誇り高い民主主義の歴史を明記することで、民主憲法であることを宣言し、自治、権能分立および地域間の均衡発展と自然との共存までを追加することで、地方自治と環境時代の精神を明確にしたことなどには、特段異論を挟む余地は少ないだろう。特に、地方自治強化のための条項を大幅に新設したことは、見方によっては不十分な感は否めないものの、地方自治を憲政の根幹の一つとして確約するという点で、少なくない変化と見なすことができるだろう。また、国籍に関わらず普遍的に保障されるべき基本権の主体を国民から「人」に拡大し、その生命権および身体と精神を侵害されない権利、そして健康で安全に生きる権利などまでを明示したことは、以前よりもはるかに進歩した民主的価値を盛り込んでいると評価するに値する。さらに、国会議員に対する国民解職請求権の導入も、たとえその要件と手続きを 마련する上で慎重を期す必要があるとしても、直接民主主義の拡大という時代の要求に十分に応えるものと言えるだろう。

加えて、経済民主化条項に「共生」を追加し、土地公開념を明記する一方、障害・疾病・老齢・失業・貧困などからの社会的危険に対する社会的保障および労働権の強化、そして小規模事業者保護と社会的経済の振興のための努力を明記したことなどは、増大する二極化の抑制および階層間均衡発展の追求に寄与しうるという点で、その必要性は十分に認められるだろう。一方、本憲法改正案の場合、第7条に該当する退職公務員の職務上の公正性および清廉性維持義務に関する条項が、ひときわ目を引く。これまで、退職者優遇の甚だしい弊害にもかかわらず、これに対する改革の試みが、その違憲論議により画期的に進展できなかったことを考慮すれば、これもまた非常に称賛に値する。

このように見ると、今回の大統領発の憲法改正案は、これまで社会的な論争で彩られてきた多くの事案に対し、既得権の保護よりも、概して分配志向的な改革への意思がより強く投影されたものと理解される。それにもかかわらず、今回の憲法改正案で最も論争の多い部分は、やはり統治構造に関連する内容であろう。事実、憲法改正案の国会通過に最も大きな影響力を行使しうる政治家たちの利害関係が直接的にかかわる部分こそ、この箇所だからである。

周知の通り、国会は、いわゆる「帝王的な大統領」の権力を縮小しようと、国会で推薦または選出される首相が、大統領から独立して執行機能の一部を担当するようにする権能分立型政府制を主張してきた。一方、文大統領は今回の憲法改正案を通じて、事実上、非常に確固たる形態の「大統領4年重任制」を提案した。これは、国会での合意の有無によって憲法改正案が相当部分変形されうるにもかかわらず、今後の憲法改正過程が4年重任の大統領制にかなり近い形態で統治構造を変えるのか、それとも現状態を維持するのかという問題に集約される可能性を高めている。もちろん、憲法改正論者によって大統領制以外の政府形態への選好がある場合もあり、筆者も統治構造の側面から、今回の憲法改正案が果たして最善かについて確答を下すことは容易ではない。しかし、今後の統治構造に関連する主要な争点が、概して「大統領4年重任制」の作動原理を中心に提起される可能性が高く、国民のそれに対する支持が相対的に高く、実際の制度設計がどのように行われるかによっては、本政府形態もかなり成功裏に運営されうるという点で、現時点では大統領制を前提として本憲法改正案を評価することが、ひとまず妥当であると考える。

まず、「大統領4年重任制」に関して最も懸念していた部分の一つは、大統領と国会議員の選挙周期の重複問題であった。これに関連し、大統領任期の2年目に総選挙が行われるように誘導することで、後者が中間評価の性格を持つように考案したのは、非常に幸いなことである。通常、大統領制の最も主要な弱点の一つとして、与小野大または分断政府の頻繁な出現が指摘されるが、少なくない場合、これを解消しようと両選挙の周期を人為的に合わせようとする制度的変化を試みることがある。しかし、分断政府の状況こそ、逆説的に大統領制の運営原理に内在する牽制と均衡の核心的なメカニズムとしても解釈されうる。したがって、本統治構造の正常な作動が意味するところも、大統領と国会が分断政府状況を克服し、安定的な統治に寄与できるように誘引できることでなければならないだろう。

また、憲法改正案の首相任命に関連する部分を見ると、相対的に完成度の高い大統領制を追求しようとする場合、首相は大統領が任命し、国会がこれを承認する現行方式をそのまま盛り込んでいる大統領憲法改正案に大きな問題はないと考える。大統領制とは、行政部運営に対する最終的な責任所在が、明確に大統領に付与される統治構造である以上、国会が首相を推薦することは、その作動原則と矛盾する側面がある。国会としては、首相推薦を通じて権能分立型大統領制あるいは二元政府制と類似した効果を見ようとするだろうが、内閣不信任権が与えられていない状況で、国会が首相推薦権を行使することは、その意図とは異なり、権能分立の効果はあまり期待できないまま、むしろ大統領と国会間の非生産的な衝突の可能性だけを高める制度的不調和を生じさせる公算が大きい。

しかし、一方で文大統領の憲法改正案には、特に大統領の 인사権（人事権）と関連して、かなり懸念される部分も少なくない。まず、現行憲法と比較した場合、いわゆる権力機関に対する統制に関連する条項には、特段大きな変化を見出すことはできない。例えば、憲法改正案は、検察総長をはじめとするその他の法律で定める公務員の任免を巡る大統領の主導権を概ね温存させることで、検察総長、国家情報院長、警察庁長、国税庁長など4大権力機関長に対し、大統領が以前とほぼ同水準の独占的な掌握力を発揮できるように事実上保障している。監査院の場合のみ独立機関化しようとする意欲を盛り込んだが、監査院長任命および監査委員構成方式などを総合的に勘案すると、実際の監査院が、大統領からどれほど自律的にその任務を遂行できるかについては、やや疑問が残る。さらには、今回の憲法改正案は、これまで大統領の国会統制のメカニズムとして、継続的に批判されてきた国会議員の長官兼職さえも、そのまま許容している。したがって、大統領の人事権に関しては、あえて言えば、以前に比べて司法府の独立性に対する保障をもう少し強化しようとする意図程度が目に付くだけである。

結局、このように見ると、大統領が任期中に「帝王的な」権力を行使することを許容する一方で、任期末には極度の「レームダック」に苦しむように誘導してきた現行の統治構造的要素には、大きな変化はないと言わざるを得ない。権力機関に対する人事権が大統領に集中している限り、これらの構成員の忠誠と離脱という過去の悪循環は続くだろうからだ。何よりもこれは、大統領の重任が可能になった新しい環境下で、該当機関らが果たして大統領の最初の任期中に政治的中立性を徹底的に守ることができるかについても、深刻な懸念を抱かせる。

したがって、首相推薦権とは逆に、監査院長および国家情報院長を除いた3つの権力機関長の推薦権を国会に移管することは、国会の合意案 마련過程で十分に考慮してみる価値がある。もちろん、監査院の他に検察、警察、国税庁など3つの機関が、いずれも行政部各部署の外庁（がいちょう）の形態をとっているため、国会がこれらの機関長に対する推薦権を行使することが、法形式上は不適切である可能性がある。しかし、与野党合意を前提に国会の推薦を受けて大統領がその首長たちを任命する方式をとれば、こうした論争を回避しつつも、本権力機関の実質的な中立性を期す上で、はるかに効果的でありうるだろう。これは、大統領制下でこれまで持続的に目撃されてきた、大統領の「帝王的な」統治に続く任期末の「レームダック」という、極めて異形なパターンを最小化できる最善の策でもある。

最後に、文大統領の憲法改正案のように、もし「大統領4年重任制」が現実化すると仮定した場合、新しい憲法上の統治構造的な完成度を高めるためには、国会の地位および機能の大々的な強化が不可欠であることを申し添えたい。大統領制とは、行政部と議会がそれぞれ独立的に構成され、相互間で存廃に影響を与えられないように強制することで、権力分立を目指すのと同様に、議会に立法を責任負わせ、行政部に対して効果的な牽制を行えるように、非常に均衡の取れた設計がなされなければならないからだ。すなわち、大統領制であるほど、むしろ議会が強くなければならないのである。したがって、例えば、文大統領の憲法改正案のように、政府が引き続き法案を発議できるように許容する場合、その要件にはより慎重を期す必要があるだろう。また、単に監査院長推薦権を越えて、監査院の国会移管までも、白紙から改めて議論する必要がある。

もちろん、相対的に我々の国会に付与された権限が、必ずしも少ないとは言えない。問題は、立法を実質的に主導し、肥大化した行政部を効果的に牽制するためには、その人的・物的資源が依然として非常に貧弱であるという点だ。国会が政府案よりも優れた法案を発議できないのはもちろん、効果的な対行政部監視・監督ではなく、「足を引っ張る」ことに主に腐心してきたのも、実はこうした権限と資源の不一致から起因する部分が大きい。それにもかかわらず、反議会感情が極めて強い韓国の現実において、国会議員定数増大を含め、国会側に人的・物的資源を追加で付与するということは、決して容易なことではない。憲法改正が実現困難であるのと同様に、事後の課題も決して簡単ではない。

憲法改正の過程は、今始まったばかりだ。この困難な過程が新しい憲法の誕生につながるのか、それともどの段階でどのような理由で中断されるのかは、まだ誰も分からない。しかし、一つだけ確かな事実があるのは、文大統領としては、今から国民投票時点までの期間はもちろん、それ以降も憲法改正の当為を国民に説得し続け、一方で、国会の合意または合意案を絶えず奨励していかなければならないという点である。■

著者

イ・ソヌ・全北大学政治外交学科教授。英国グラスゴー大学で政治学博士号を取得した。主な研究分野は比較政府制度、ロシア政治、東アジア国際関係などである。主な論著に「Prosecutors and Presidents in New Democracies」（2017）、「メドベージェフ＝プーチン両頭体制の制度的基盤」（2015）、「政府形態を巡る制度的整合性と望ましい韓国の憲法改正の方向」（2015）など多数がある。

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